Правительство Республики Беларусь

Понятие и черты правительства. Место правительства в системе органов власти Порядок формирования и ответственность правительства. Cрок полномочий правительства. Отставка Организация и порядок деятельности Совета Министров Республики Беларусь Полномочия Совета министров. Акты правительства Премьер-министр – статус и полномочия Система органов подчиненных правительству

Понятие и черты правительства. Место Правительства в системе органов власти

В любом современном государстве, важнейшее место в системе органов власти занимает правительство. Хотя его статус может быть различным, в разных формах правления, роль правительства (центральной администрации) всегда значительна.

Это определяется тем, что именно оно решает большинство вопросов текущего государственного управления, осуществляет планирование, анализ ситуации в стране, выработку и реализацию мер по воздействию на нее.

Конституция Республики Беларусь не содержит определения понятия «правительство», однако оно есть в законе «О Совете министров Республики Беларусь» - им и воспользуемся (ст.1):

Совет Министров Республики Беларусь (Правительство Республики Беларусь) является коллегиальным центральным органом государственного управления, осуществляющим в соответствии с Конституцией исполнительную власть и руководство системой подчиненных ему органов государственного управления и других органов исполнительной власти.

Из этого определения, очевидны основные черты правительства:

	Правительство – высший орган исполнительной власти.
	Правительство – орган, компетенция которого распространяется на всю страну, и на все органы исполнительной власти подчиненные ему (центральный орган);
	Правительство – коллегиальный орган, т.е. в его состав входит определенное количество должностных лиц – членов правительства (в крупных государствах полный состав может насчитывать до 100 человек), решения правительства также принимаются совместно;
	Правительство – орган общей компетенции, т.е. имеет полномочия в различных сферах деятельности государства (экономика, право, международные отношения, правоохранительная деятельность, образование, культура и т.п.).
	Правительство обладает правом издания нормативных правовых актов (подзаконных), а в случае делегирования полномочий – и имеющих силу закона.

Перечисленные выше черты характерны для большинства современных правительств. Реальное положение правительства в стране, однако, зависит от формы правления. Здесь возможны различные модели его организации, при этом само понятие «правительство» фактически существует только в парламентарных и смешанных республиках (почему – объясню ниже).

Таким образом, место правительства может быть следующим:

Место правительства в системе органов власти

Президентская республика	Смешанная республика	Парламентарная республика
Правительство в привычном смысле отсутствует (как отдельный орган с Премьер-министром). Министрами руководит сам Президент (глава исполнительной власти). Таким образом, правительство здесь не занимает вообще никакого места в системе органов государства – оно неотделимо от президента. Должность главы правительства отсутствует.	Статус правительства здесь сочетает черты президентских и парламентарных республик. Организовано оно также как и в парламентарных (коллегиальный орган, под руководством Премьера), но Президент обладает значительными полномочиями. Исполнительная власть разделена между правительством и президентом (принадлежит обоим).	Правительство – высший орган исполнительной власти. Вся она сосредоточена у него, президент – лишь формальная должность, исполнительных полномочий у него нет. Для правительств парламентарных республик в наибольшей мере характерны все черты названные выше.
США, Бразилия, Аргентина, Мексика и другие	Франция, Беларусь, Россия, Украина, Польша и др.	ФРГ, Италия, Турция, Греция, Израиль и другие.

Так какое же место занимает Правительство Республики Беларусь? Проще всего, ответить на этот вопрос, сославшись на ч.1 ст.106 Конституции «исполнительную власть в Республике Беларусь осуществляет Правительство - Совет Министров Республики Беларусь - центральный орган государственного управления». Таким образом, Правительство – высший орган исполнительной власти.

В действительности, юридическое и фактическое положение правительства не совпадают. Отсюда, вытекает следующее:

Юридическое положение Правительства

Фактическое положение Правительства

Здесь все и так ясно – уже упоминавшаяся ч.1, чт. 106 Конституции. Правительство – главный орган исполнительной власти. По Конституции, она принадлежит только ему. Президент в качестве носителя этой власти не упоминается вообще (а зря!).

Тут все сложнее. В действительности, исполнительная власть, вообще не принадлежит правительству. Она целиком и полностью (я сказал – вся!) принадлежит Президенту. И вот почему: 1. Правительство формируется Президентом (см. следующий раздел) и ответственно перед ним; 2. Полномочия Президента настолько широки, что для Правительства вообще не остается поля деятельности; 3. Желание Президента «совать нос» во все дела, сводит значение правительства к нулю.

Вообще, реальное место Правительства в системе органов власти, можно определить, только рассмотрев порядок его формирования и ответственность. Здесь в Республике Беларусь, имеются свои особенности (и немалые…).

Порядок формирования и ответственность правительства. Cрок полномочий правительства. Отставка

Формирование Правительства Республики Беларусь, производиться на первый взгляд, по обычной парламентарной процедуре, широко распространенной в современном мире. При этом применяется обычное правило:

В республиках смешанного типа (в том числе и Республике Беларусь), правительство формируется главой государства, но требует доверия парламента

Этот принцип закреплен в ч.5, ст. 106 Конституции и ст. 19 Закона «О Совете министров». Процедура в целом включает два этапа:

	Назначение главы правительства
Премьер-министр назначается Президентом с согласия Палаты представителей. Кандидатура вносится Президентом, срок принятия решения – не более двух недель
	Назначение всех иных членов правительства
Конституцией не регулируется, смотрим ч.3 ст. 19 закона «О СМ». Здесь три порядка, поскольку различны и назначаемые лица: Заместители Премьер-министра, министры, председатели и заместители председателей комитетов указанных в данной части – назначаются Президентом (основная часть, важнейшие должностные лица); Все остальные (см. перечень в статье) – назначаются СМ по согласованию с Президентом, либо СМ без согласования. Круг таких лиц узок, существенной роли они не играют.

В действительности (на «второй взгляд») процедура как раз не совсем обычная, а довольно кучерявая, с учетом специфики нашей страны:

Хотя Конституция требует согласия Парламента на назначение премьер-министра, эта процедура – чистая формальность. Поскольку белорусский парламент не имеет никакого партийного состава, ему вообще-то глубоко пофиг какую кандидатуру предложит президент – он согласиться с любой (за все время существования, он ни разу не отверг предложенную кандидатуру). Следовательно, роль парламента здесь условна, и назначение главы правительства – целиком в компетенции президента.

Назначение всех остальных министров производиться президентом самостоятельно. При этом, Конституция не предусматривает обычного для других государств правила, по которому кандидатуры подбирает премьер-министр, и представляет их на утверждение президенту. Президент, таким образом, полностью и единолично формирует состав правительства («через голову») его главы.

Из процедуры формирования, таким образом, видно, что правительство целиком и полностью подчинено президенту.

Вместе с тем, важнейшей характеристикой правительства является форма его ответственности. По существу – это способ взаимодействия правительства с главой государства и парламентом.

В президентских и парламентарных республиках ответственность правительства является простой (сингулярной) – оно ответственно перед президентом (в президентской республике) или перед парламентом (в парламентарной).

В смешанных республиках ситуация иная.

Ответственность правительства определена ч.2 ст.106 Конституции РБ: «Правительство в своей деятельности подотчетно Президенту Республики Беларусь и ответственно перед Парламентом Республики Беларусь». Таким образом, установлена по существу двойная (смешанная), ответственность – при этом употреблены специфические формулировки «ответственность» и «подотчетность».

Вот формы их реализации:

Подотчетность (президент)	Ответственность (парламент)
Президент определяет структуру правительства; С согласия Палаты Представителей назначает Премьер-министра; Единолично назначает заместителей Премьер-министра, министров и председателей государственных комитетов; Вправе принять решение об отставке правительства; Имеет право председательствовать на заседаниях Совета Министров; Имеет право отменять акты правительства;	Дает согласие на назначение Премьер-министра; Одобряет или отклоняет программу деятельности правительства (представляется на рассмотрение в течение 2-х мес. С момента формирования правительства); Процедура вотума недоверия или отказа в доверии;

Таким образом, ответственность правительства фактически смешанная (двойная), что характерно для республик смешанного типа (они широко распространены в современной Европе).

В действительности, однако, правительство Республики Беларусь по существу ответственно только перед Президентом (все Премьер-министры назначались и смещались только им, также как и иные члены правительства).

Парламент страны, за время своего существования ни разу не выразил какого-либо не согласия с деятельностью правительства, а о вотуме недоверия речи вообще не было.

Срок полномочий правительства – специально не определяется. Правительство – постоянно действующий орган.

Вместе с тем, ч.3 ст. 106 указывает: «правительство слагает свои полномочия перед вновь избранным президентом», следовательно, срок полномочий правительства не может превышать срок полномочий главы государства (в действительности крайне редки случаи, когда одно правительство действует в течение всего срока полномочий главы государства – скорее всего оно смениться в течение этого периода несколько раз).

Прекращение полномочий Правительства – осуществляется по основаниям и в порядке, предусмотренном ст. 106 Конституции. Можно выделить 2 вида прекращения полномочий:

Прекращение полномочий правительства

Сложение полномочий

Отставка

Прекращение полномочий Правительства в связи с истечением срока полномочий главы государства.

Если сложение полномочий, можно рассматривать как прекращение полномочий в связи с истечением их срока, отставка – досрочное прекращение. Виды отставки: Добровольная – все Правительство, либо любой его член, может подать в отставку, если считают невозможным исполнение своих обязанностей. Отставка в результате вотума недоверия или отказа в доверии – см. тему «Парламент РБ» Отставка по инициативе Президента – Президент РБ вправе принять решение об отставке Правительства, или любого его члена

Порядок отставки во всех случаях одинаков: в случае отставки или сложения полномочий, Правительство по поручению Президента, продолжает исполнение своих полномочий до формирования нового.

Полномочия Совета министров. Акты правительства

Место Совета Министров в системе органов власти, определяет и характер его полномочий. Как уже отмечалось выше (см. вопрос 1), здесь можно отметить две черты полномочий правительства: 1) большой объем (этих полномочий здесь как собак нерезаных); 2) комплексный характер (они охватывают разные сферы).

Полномочия СМ, закреплены в двух нормативных актах – Конституции (ст. 107) и законе «О Совете Министров» (гл. 2, ст. 4 – 11). В Конституции полномочия сформулированы в общем виде, в законе – подробно (92 полномочия!!!)[13]. Перечислять такое количество полномочий задолбаешься, поэтому укажем только полномочия из Конституции:

Полномочия Совета Министров

Руководит системой подчиненных ему органов государственного управления и других органов исполнительной власти; Разрабатывает основные направления внутренней и внешней политики и принимает меры по их реализации; Разрабатывает и представляет Президенту для внесения в Парламент проект республиканского бюджета и отчет о его исполнении; Обеспечивает проведение единой экономической, финансовой, кредитной и денежной политики, государственной политики в области науки, культуры, образования, здравоохранения, экологии, социального обеспечения и оплаты труда; Принимает меры по обеспечению прав и свобод граждан, защите интересов государства, национальной безопасности и обороноспособности, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью; Выступает от имени собственника в отношении имущества, являющегося собственностью Республики Беларусь, организует управление государственной собственностью; Обеспечивает исполнение Конституции, законов и декретов, указов и распоряжений Президента; Отменяет акты министерств и иных республиканских органов государственного управления; Осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией, законами и актами Президента.

Как уже отмечалось, более подробно полномочия определены в законе «О СМ». По содержания, они разделены на несколько групп:

1. Полномочия по обеспечению экономической, бюджетно-финансовой, налоговой, денежно-кредитной политики (ст.4);
2. Полномочия в социально-культурной сфере (ст.5);
3. Полномочия в области охраны окружающей среды (ст.6);
4. Полномочия в области обеспечения законности и правопорядка (ст.7)
5. Полномочия в области обеспечения национальной безопасности и обороноспособности государства (ст.8);
6. Полномочия в области внутренней и внешней политики (ст. 9);
7. Полномочия Совета Министров Республики Беларусь в области кадровой политики (ст.10);

Этот перечень не является исчерпывающим – ст. 11 указывает, что Совет Министров осуществляет и иные полномочия, возложенные на него законодательством.

Правовые акты правительства_

Полномочия правительства реализуются его правовыми актами. Перечень таких актов, установлен ст. 28 Закона «О СМ»:

Акты Правительства Республики Беларусь

Постановления	Распоряжения	Поручения и указания
Нормативные акты правительства	Ненормативные акты

Посмотрим, что представляют собой эти правовые акты:

Постановление Совета Министров - нормативный правовой акт Правительства, изданный на основании и в целях исполнения Конституции, законов, и актов Президента

Совет Министров обеспечивает контроль за исполнением своих постановлений непосредственно или через подчиненные ему органы государственного управления и другие органы исполнительной власти.

Постановления Совета Министров могут быть отменены Указом Президента.

Как видно из схемы, постановления – единственный вид нормативных актов правительства.

Распоряжения Премьер-министра – правовой акт, издаваемый по вопросам, входящим в компетенцию Премьер-министра, а также при наличии поручения Правительства по входящим в компетенцию, но не относящимся к конституционным полномочиям Совета Министров вопросам, если регулирование их не требует принятия решений, носящих нормативный характер

Как видно из определения, распоряжения – это акт не Правительства в целом, а персонально Премьер-министра, причем по вопросам входящим в его (персональную!) компетенцию.

Вместе с тем, распоряжениями могут решаться и вопросы, входящие в компетенцию Правительства, но только по его (правительства) поручению.

Поручения и указания Премьер-министра – правовые акты, издаваемый по отдельным вопросам, и являющиеся обязательными для исполнения органами, подчиненными СМ

Такие решения могут оформляться протоколом заседаний (протокольная форма) или отдельным актом. При этом указанные поручения и указания не могут носить нормативный характер.

Организация и порядок деятельности Совета Министров Республики Беларусь

Теперь, когда мы знаем о месте, полномочиях и актах правительства почти все, настало время рассмотреть его структуру. Она определена ст. 18 закона «О СМ»: «Совет Министров Республики Беларусь состоит из Премьер-министра, заместителей Премьер-министра, в том числе Первого заместителя Премьер-министра, и министров. В его состав могут входить руководители иных республиканских органов государственного управления. Состав Совета Министров определяется Президентом Республики Беларусь».

Таким образом:

Структура Совета Министров Республики Беларусь

Премьер - министр

Заместители Премьер - министра

Министры

Председатели государственных комитетов

Руководители иных органов при Совете Министров

Порядок работы Правительства Республики Беларусь, определен в главе 7 закона «О Совете министров РБ». Работа Совета Министров осуществляется в форме заседаний. Они проводятся по мере необходимости, но не реже 3-х раз в месяц. Заседание является правомочным, если на нем присутствует не менее половины членов Правительства. Председательствует на заседаниях Премьер-министр (может и Президент).

Закон определяет круг вопросов, которые рассматриваются на заседаниях: на заседаниях решаются наиболее важные вопросы, отнесенные к компетенции Правительства. Исключительно на заседаниях Совета Министров Республики Беларусь рассматриваются:· вопросы подготовки и исполнения республиканского бюджета,· формирования и использования государственных внебюджетных фондов;· проекты программ экономического и социального развития Республики Беларусь;· основные направления внутренней и внешней политики Республики Беларусь. Постоянно действующим органом Совета Министров является его Президиум – предназначен для оперативного решения вопросов, входящих в компетенцию Совета Министров. Состав Президиума: 1. Премьер-министр Республики Беларусь;2. Заместители; 3. Глава Администрации Президента; 4. Председатель Комитета государственного контроля Республики Беларусь;5. Председатель Правления Национального банка Республики Беларусь; 6. Министр экономики Республики Беларусь; 7. Министр финансов Республики Беларусь;8. Министр иностранных дел Республики Беларусь. Работа Президиума также осуществляется в форме заседаний (под руководством Премьер-министра). Для реализации своих полномочий, Правительство имеет право издавать нормативно-правовые акты – Постановления СМ, которые являются подзаконными.

Премьер-министр – статус и полномочия

Важнейшую роль в деятельности правительства играет его глава. Определения в законе нет, но его можно и придумать. Получиться примерно так:

Премьер-министр – должностное лицо, назначенное в установленном порядке, осуществляющее непосредственное руководство деятельностью Правительства и несущее персональную ответственность за его работу

Правовой статус Премьер-министра, несмотря на его роль, регулируется законом достаточно кратко – только ст. 20, определяющая его полномочия. Вот они:

	осуществляет непосредственное руководство деятельностью Правительства Республики Беларусь и несет персональную ответственность за его работу;
	организует работу Совета Министров Республики Беларусь, руководит его заседаниями;
	подписывает постановления Совета Министров Республики Беларусь;
	издает распоряжения;
	информирует Президента Республики Беларусь об основных направлениях деятельности Правительства Республики Беларусь и о всех важнейших его решениях;
	распределяет обязанности между заместителями Премьер-министра Республики Беларусь, координирует их деятельность;
	представляет без дополнительных полномочий Правительство Республики Беларусь в международных сношениях, проводит переговоры и подписывает международные договоры от имени Совета Министров Республики Беларусь в пределах компетенции Правительства;
	осуществляет полномочия Президента Республики Беларусь в случае вакансии должности Президента или невозможности исполнения им своих обязанностей по основаниям, предусмотренным Конституцией Республики Беларусь, до принесения присяги вновь избранным Президентом Республики Беларусь.

Вообще, несмотря на значительный объем полномочий, Премьер-министр в Республике Беларусь является вспомогательной фигурой, не играющей значительной роли[14]. Это вообще характерно для смешанных республик, а для нашей – особенно (почему - см. вопрос 1 и 2).

В таком случае премьер-министр часто называется административным (техническим) премьером, что подчеркивает его ограниченные возможности по определению политики правительства. Здесь она целиком определяется президентом, а не премьер-министром.

Система органов подчиненных правительству

Как уже отмечалось, Правительство возглавляет систему органов исполнительной власти. Система органов возглавляемых правительством, выглядит так: