Другие федеральные избирательные законы;

6) указы Президента РФ, которые издаются по вопросам орга­низации и проведения выборов, например о сроках проведения выборов в Государственную Думу и др.;

7) нормативные акты Центральной избирательной комиссии, постановления, инструкции и разъяснения, которые детализируют порядок проведения выборов (например, о порядке формирова­ния участковой избирательной комиссии, о порядке поступления денежных средств в избирательные фонды);

8) конституции республик, уставы краев, областей, городов фе­дерального значения, автономной области, автономных округов и принимаемые ими законы, акты глав администраций и избира­тельных комиссий, регламентирующие порядок избрания высших органов власти и органов местного самоуправления.

§ 4. Принципы избирательного права (избирательной системы)

Под принципами избирательного права (избирательной систе­мы) понимаются обязательные требования и условия, без соблю­дения которых любые выборы не могут быть признаны легитим­ными. Эти принципы сформулированы в международно-правовых актах, Конституции и законах РФ.

Всеобщим признается такое избирательное право, при котором все взрослые граждане мужского и женского пола имеют право принимать участие в выборах. Специальные условия, которые ог­раничивают это право, называются цензами. Российскому избира­тельному праву известны два вида цензов: возрастной ценз и ценз оседлости (проживание на соответствующей территории в течение определенного срока).

Активное избирательное право и право голосовать на референ­думе предоставляется гражданам, достигшим 18 лет. Пребывание гражданина вне места его постоянного или преимущественного проживания во время проведения на этой территории выборов, ре­ферендума не может служить основанием для лишения его права на участие в выборах в органы государственной власти соответст­вующего субъекта РФ или в органы местного самоуправления. Иностранцы могут избирать и быть избранными только в органы местного самоуправления, если это предусмотрено международ­ным договором Российской Федерации. Из лиц, обладающих ак­тивным избирательным правом, образуется избирательный кор­пус, или электорат. Этим понятием охватываются также граждане Российской Федерации, проживающие за ее пределами/

Предоставление гражданам активного избирательною права не означает принуждения их к участию в выборах (так называемого обязательного вотума). Гражданин свободен в решении вопроса об участии или неучастии в выборах, чем достигается добровольность участия граждан в выборах. В отличие от многих зарубежных госу­дарств (Австралия, Бельгия, Греция и др.) в России обязательный вотум не предусмотрен. В то же время для многих избирательных кампаний, особенно в субъектах РФ, характерно массовое неуча­стие избирателей в выборах, которое в конституционном праве обозначают термином «абсентеизм» (от англ. «absence» — отсутст­вие). Неучастие в выборах может иметь значение определенного политического решения, т. е. бойкота, но чаще оно выявляет эле­ментарную апатию или отсутствие политической культуры. Для того чтобы не допустить срыва выборов в результате абсентеизма избирателей и обеспечить легитимность избираемого органа, рос­сийское законодательство длительное время предусматривало обя­зательный процент участия зарегистрированных избирателей (так называемый порог явки), ниже которого выборы признаются не­состоявшимися (например, при выборах Президента РФ это было 50%, при выборах депутатов Государственной Думы — 25, в субъ­ектах РФ — до 20%). Но Федеральным законом от 5 декабря 2006 г. минимальный порог явки на всех уровнях был отменен. Следова­тельно, выборы признаются состоявшимися при любом числе из­бирателей, принявших в них участие.

Что же касается пассивного избирательного права, то оно осно­вывается на специальных условиях, установленных Конституци­ей РФ, законами и иными нормативными правовыми актами субъ­ектов РФ для каждого органа власти. Так, Президентом РФ может быть избран гражданин РФ не моложе 35 лет, постоянно прожи­вающий в Российской Федерации не менее 10 лет. Депутатом Го­сударственной Думы может быть избран гражданин, достигший 21 года и имеющий право участвовать в выборах. Субъектам РФ, которые вправе принимать собственные избирательные законы, федеральным законом предписано, что при выборах в их законо­дательные (представительные) органы государственной власти ми­нимальный возраст кандидата составляет 21 год, а для главы рес­публики или губернатора — 30 лет. При выборах главы местного самоуправления требуемый федеральным законом минимальный возраст кандидата равен 21 году.

Пассивное избирательное право ограничивается и рядом других федеральных законов и законов субъектов РФ. Так, депутатами за­конодательных органов не могут быть судьи, прокуроры, должност­ные лица органов исполнительной власти. Военнослужащие, со­трудники органов внутренних дел, работники прокуратуры РФ могут быть избраны депутатами Государственной Думы, главами администраций субъектов РФ, депутатами законодательных орга­нов субъектов РФ, должностными лицами местного самоуправле­ния, но при этом их служба приостанавливается со дня их избра­ния на срок полномочий. Депутаты, работающие на постоянной основе, выборные должностные лица не вправе заниматься пред­принимательской, а также иной оплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной и иной творческой дея­тельности. Не допускается избрание в два и более выборных орга­на, замещение должности гражданской службы.

Избирательные права граждан законодательно защищены от любой дискриминации. Установлено, что гражданин РФ может избирать и быть избранным независимо от пола, расы, националь­ности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств.

Конституцией РФ (ч. 3 ст. 32) установлено одно общее ограни­чение активного и пассивного избирательного права. Не имеют права избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, а также граждане, содержащиеся в местах ли­шения свободы по приговору суда. Однако после отбытия наказа­ния гражданину возвращаются избирательные права в полном объеме. Ограничения пассивного избирательного права были рас­ширены Федеральным законом от 5 декабря 2006 г. Установлено, что не имеют права быть избранными граждане с не снятой или не

погашенной на день выборов судимостью за совершение тяжких и особо тяжких преступлений и преступлений экстремистской на­правленности. Закон также лишает права быть избранными лиц, в отношении которых судебным решением установлен факт нару­шения некоторых положений Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Российское избирательное право не предусматривает верхнего возрастного предела для избрания на выборные должности и в представительные органы. Такие ограничения не свойственны демократическим государствам. Установление в свое время такого предела в ряде субъектов РФ было неправомерным.

Действующим федеральным законодательством не закрепляет­ся право отзыва депутатов, допускающее возможность досрочного лишения полномочий депутатов избирателями. Это право иногда встречается в демократических странах (США, Австрия), хотя и редко реализуется. В России оно закреплено в законах отдельных субъектов РФ, хотя реализуется тоже редко.

Равное избирательное право трактуется в федеральном законе как участие граждан в выборах «на равных основаниях». Эта ску­пая формула означает, что все граждане, удовлетворяющие требо­ваниям закона и не отстраненные от участия в голосовании по за­конным основаниям, имеют равные права и обязанности как из­биратели.

Принцип равенства имеет значение как для активного, так и для пассивного избирательного права. Граждане должны нахо­диться в равном положении при их регистрации как избирателей, при выдвижении кандидатов в депутаты, предоставлении гарантий в ходе предвыборной агитации, при определении результатов голо­сования и т. д., т. е. на всех стадиях избирательного процесса. Ни одному избирателю нельзя предоставить большего числа голосов, чем другим (это правило известно в конституционном праве как «один человек — один голос»). Все голоса должны иметь «равный вес», т. е. одинаково влиять на результат выборов.

В июле 1995 г. Конституционный Суд РФ рассматривал запрос о проверке конституционности одной из статей Закона Чувашской Рес­публики «О выборах депутатов Государственного Совета Чувашской Республики». Запрос был вызван тем, что выборы в Государственный Совет (законодательный орган) сначала проводились при условии, что избранным считался кандидат, получивший 25% голосов избирателей.

Но когда таким путем удалось сформировать только часть Государст­венного Совета, эта часть удалила из Закона требование о 25%, и на по­вторных выборах оставшаяся часть депутатов была избрана значитель­но меньшим числом избирателей. Конституционный Суд в постанов­лении отметил, что изменение правил подсчета голосов при повторном голосовании в процессе уже начатых выборов нарушает принцип рав­ного избирательного права и что такое нарушение может поставить под сомнение легитимность решений законодательного органа.

Прямое избирательное право означает, что избиратели голосуют на выборах за или против кандидатов (списка кандидатов) непо­средственно. Прямые выборы позволяют гражданам без каких-ли­бо посредников вручать свой мандат тем лицам, которых они знают и которым они данный пост доверяют. Этим прямые выборы отли­чаются от косвенных или многостепенных, когда избиратели путем выборов образуют некую коллегию выборщиков или орган, кото­рые в свою очередь избирают какого-либо депутата или должност­ное лицо. Так, в США через каждые четыре года граждане избира­ют выборщиков в количестве 438 человек, и эти выборщики изби­рают Президента США. В ряде стран главу государства избирает избираемый населением парламент. Косвенные и многостепенные выборы нельзя считать явно недемократической формой народно­го волеизъявления, и не случайно международно-правовые акты в области избирательного права не содержат требования, чтобы вы­боры обязательно были прямыми. В России фактически непрямые выборы предусмотрены в отношении членов Совета Федерации, избираемых из числа депутатов законодательными собраниями субъектов РФ или назначаемых высшим должностным лицом из числа избранных гражданами депутатов Государственной Думы РФ, законодательных собраний субъектов РФ или представитель­ного органа муниципального образования.

Тайное голосование — атрибут демократической системы выбо­ров, абсолютная привилегия избирателей. Избиратель проявляет свою волю без всякого контроля за ним, давления или запугива­ния, а также с сохранением своего гарантированного права никому и никогда не сообщать о своем выборе того или иного кандидата. Избирательные бюллетени не подлежат нумерации, и никто не вправе пытаться идентифицировать использованный бюллетень, т. е. установить личность избирателя.

В Российской Федерации в отличие, например, от США не применяются машины для голосования, а голосование проводится с помощью избирательных бюллетеней. Для гарантирования тайны волеизъявления избирателя на избирательных участках со­здаются специально оборудованные кабины для заполнения бюл­летеней, в которых не допускается присутствие иных лиц.

Важное условие проведения выборов — их обязательность и перио­дичность. Выборы органов государственной власти и местного са­моуправления являются обязательными и проводятся в сроки, обеспечивающие соблюдение сроков полномочий этих органов или депутатов. Если соответствующим органом выборы не назначают­ся, то это вправе сделать соответствующая избирательная комис­сия. Срок полномочий всех выборных органов, а также полномо­чий депутатов, как правило, не может быть более пяти лет (в России на срок более пяти лет избирается только Президент РФ).

§ 5. Международно-правовые стандарты

С окончанием «холодной войны» укрепилась глобальная тен­денция к демократизации общественного устройства. В связи с этим практически во всех государствах возрос интерес к стандар­там по проведению выборов в органы государственной власти, вы­работанным международными организациями. Многие из этих стандартов заимствованы конституционно-правовой системой Российской Федерации.

Особенно важны три международно-правовых акта:

1) Всеобщая декларация прав человека устанавливает (ст. 21): «Воля народа должна быть основой власти правительства; эта воля должна находить себе выражение в периодических и нефальсифи­цированных выборах, которые должны проводиться при всеобщем и равном избирательном праве, путем тайного голосования или же посредством других равнозначных форм, обеспечивающих свобо­ду голосования»;

2) Международный пакт о гражданских и политических правах закрепляет (ст. 25) право и возможность каждого гражданина без какой бы то ни было дискриминации:

а) принимать участие в ведении государственных дел как непо­средственно, так и через посредство свободно выбранных предста­вителей;

б) голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, проводимых на основе всеобщего и равного избиратель­ного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей;

3) Конвенция о защите прав человека и основных свобод (Про­токол № 1) содержит следующее положение (ст. 3): «Высокие До­говаривающиеся Стороны обязуются проводить свободные выбо­ры с разумной периодичностью путем тайного голосования в таких условиях, которые обеспечат свободное волеизъявление народа в выборе законодательной власти».

Венецианской комиссией Совета Европы «За демократию че­рез право» разработаны «Руководящие принципы относительно выборов» (2002 г.), которые устанавливают в качестве общеевро­пейских следующие пять принципов: «всеобщее, равное, свобод­ное, тайное и прямое избирательное право. Кроме того, выборы должны проводиться регулярно». В этом документе содержатся рекомендации по проведению выборов, обеспечивающие гаран­тии избирательных прав граждан.

Российской Федерацией (Федеральный закон от 2 июля 2003 г.) ратифицирована Конвенция о стандартах демократических выбо­ров, избирательных прав и свобод в государствах — участниках Со­дружества Независимых Государств, подписанная в г. Кишиневе 7 октября 2002 г.

Закрепленные в международно-правовых актах принципы ор­ганизации и проведения выборов не являются исчерпывающими. Кроме того, есть и другие важные акты. В частности, очень важно видеть неразрывную связь избирательных прав граждан с другими основными правами, и особенно с правом принимать участие в управлении страной, правом на свободу убеждений и их выраже­ния, правом на свободу ассоциации, правом на проведение мир­ных собраний и демонстраций и др.

Международно-правовые стандарты имеют самый общий ха­рактер, они универсальны и потому практически во всем подходят для любого демократического государства. Эти стандарты служат важной гарантией избирательных прав граждан в каждой стране, признающей себя частью мирового сообщества.

В международно-правовых актах и документах сформулирова­ны требования, выполнение которых является обязательным усло­вием для того, чтобы выборы признавались легитимными. Тако­выми являются требования, чтобы выборы были свободными, справедливыми и подлинными.

Свободными признаются такие выборы, которые проводятся в атмосфере, характеризующейся отсутствием давления и запугива­ния избирателей и соблюдением всех основных прав человека. Всем гражданам без всякой дискриминации должен быть обеспечен равный доступ к участию в выборах. Граждане должны быть убеждены в том, что их участие в выборах не причинит им вреда. Особенно важ­но, чтобы избиратели беспрепятственно пользовались такими сво­бодами, как свобода слова, мнения, ассоциации, информации, соб­раний, демонстраций и т. д. В период проведения выборов, которые часто сопровождаются обострением политической борьбы, должно решительно защищаться право выражения идей сторонников раз­личных политических партий. Важнейшей гарантией свободных вы­боров служит независимая судебная власть. Несовместимо с прове­дением свободных выборов официально объявленное чрезвычай­ное положение. В конечном счете выборы являются свободными в той степени, в какой они позволяют наиболее полно выявить волю народа. В Российской Федерации свободные выборы являются кон­ституционной нормой (ч. 3 ст. 3 Конституции РФ). Законодательно закреплено также, что демократические свободные выборы в орга­ны государственной власти и в выборные органы местного само­управления являются высшим непосредственным выражением принадлежащей народу власти. Государство гарантирует свободное волеизъявление граждан на выборах путем защиты демократиче­ских принципов и норм избирательного права.

Справедливый характер выборов определяется прежде всего де­мократическим избирательным правом, в котором прочно гаран­тированы всеобщие и равные выборы при тайном голосовании. Активное избирательное право должно предоставляться гражда­нам, достигшим минимального возраста, и не ограничиваться ус­ловиями владения собственностью, чрезмерными требованиями проживания в стране или конкретной местности, языковыми тре­бованиями и другими цензами, способными отстранить граждан от участия в выборах. Для обеспечения справедливости выборов необходима эффективная защита выборов — как в ходе их прове­дения, так и при подсчете голосов — от мошенничества и злоупот­реблений. В частности, должны быть обеспечены присутствие на­блюдателей и равный доступ к СМИ для всех кандидатов и партий, участвующих в выборах. Выборы должны проводиться с установ­ленной законом периодичностью. Перенесение срока выборов возможно при чрезвычайном положении или в других исключи­тельных обстоятельствах, при этом не допускается создание угро­зы для демократии.

Подлинные выборы также предполагают реализацию граждана­ми совокупных демократических избирательных и других прав. Такие выборы заранее направлены на то, чтобы как отдельные посты, так и власть в целом были определены на основе воли боль­шинства избирателей. Любое меньшинство должно проявить го­товность к тому, чтобы признать невыгодные для себя результаты выборов, если они были свободными, справедливыми и законны­ми. Передача власти по результатам выборов должна осуществ­ляться на основе закона.

Подлинные выборы, кроме того, обеспечивают избирателям ре­альный выбор, т. е. на основе политического плюрализма. В связи с этим в законах Российской Федерации и ее субъектов закреплена обязательная альтернативность выборов, т. е. наличие в избиратель­ном бюллетене фамилии не одного, а минимум двух кандидатов. Чтобы стать подлинными, выборы также должны проводиться в ус­ловиях информированности населения в отношении кандидатов и их программ, а также в отношении того, «кто, когда, где и каким об­разом» будет осуществлять регистрацию и проводить голосование.