Проведение выборов (избирательный процесс)

Органы государственной власти формируются двумя способа­ми: путем выборов и путем назначения. Однако и назначения на высшие посты в органах исполнительной и судебной власти осу­ществляются выборными органами. Таким образом, выборы дают высшую изначальную легитимность¹ всей структуре органов госу­дарственной власти. В Российском государстве на федеральном уровне прямым способом избирается одна палата Федерального Собрания — Государственная Дума и глава государства — Прези­дент РФ. Именно в них воплощается высшая властеобразующая воля народа и от них дается главный импульс формированию всей исполнительной и судебной власти на федеральном уровне. На вы­борной основе формируются органы государственной власти в субъектах РФ, а также органы местного самоуправления. Отсюда исключительно важно значение выборов на всех уровнях.

Выборы, как и референдум, представляют собой узаконенную форму прямого народного волеизъявления, важнейшее проявле­ние демократии. Через выборы граждане оказывают воздействие на формирование органов государственной власти и тем самым реализуют свое право на участие в управлении государственными делами. Гражданское общество, основанное на плюрализме мне­ний и интересов людей, не в состоянии обеспечить добровольное законопослушание граждан, избежать острых социальных взры­вов, а может, и кровавых столкновений, если органы государст­венной власти не будут образованы на справедливой выборной ос­нове с участием самих же граждан. Демократические выборы — это антипод (противоположность) гражданской войны и силового решения вопроса о власти.

Свободные демократические выборы чужды тоталитарному го­сударству. В коммунистических государствах порой проводились формальные выборы, которые являли собой скорее фарс. Они не давали возможности выбора между разными кандидатами, прово­дились под контролем властей, их итоги часто фальсифицирова­лись. В советский период, например, «народные избранники» тра­диционно получали, по официальным данным, 98—99% поданных за них голосов, партийные органы подбирали верных себе канди­датов якобы для зеркального отображения в представительных ор­ганах всех социальных групп населения.

Выборы непосредственно отражают политическую систему и со своей стороны влияют на нее. Вся их организация и порядок опре­деления результатов голосования тесно связаны с политическими партиями. Различаются, например, избирательные системы и про­водимые на их основе выборы при двухпартийной и многопартий­ной системах. Выборы позволяют гражданам уяснить подлинный смысл программ политических партий, борющихся за власть. Че­рез них, и только через них выявляется воля большинства народа, на основе которой может быть создана демократическая власть. Политические партии как раз способствуют формированию такого большинства.

В демократическом государстве при достаточной развитости политической культуры и самодеятельности граждан практически не бывает (скорее, и не может быть) полного единодушия на выбо­рах. Смысл выборов не в том, чтобы продемонстрировать мнимый консенсус между всеми гражданами и социальными слоями, кото­рый никогда, кроме чрезвычайных ситуаций, не может быть дос­тигнут в развитом обществе, а в том, чтобы все могли выразить свою волю, а государственная власть — быть созданной и действо­вать в соответствии с этой волей. Через борьбу на выборах, следо­вательно, в конечном счете достигаются стабильность и порядок в общественной жизни.

Коль скоро выборы — это борьба и состязательность кандида­тов, в них есть элемент игры и азарта. Это вполне объяснимо, по­скольку граждане, участвующие в выборах, оказываются перед не­обходимостью не только определить свои интересы в соответствии с предлагаемыми им программами политических партий, но и проявить симпатии или антипатии к конкретным кандидатам. Во время избирательных кампаний обычно наблюдается подъем эмо­циональной активности людей, порой сопровождаемый разного рода эксцессами. В развитых обществах поэтому вырабатываются определенные стандарты политического поведения, подкрепляе­мые соответствующими требованиями закона. Выборы дают выход накопившемуся у известной части населения недовольству дейст виями властей, они открывают единственно возможный путь де­мократического разрешения противоречий в обществе, исключая физические столкновения людей и путь навязывания большинству мнения меньшинства или отдельных политиков. Выборы — это са­мая эффективная проверка доверия граждан своему государству.

§ 2. Понятие избирательной системы и избирательного права

Эти два понятия во многом совпадают, а в обиходе часто упот­ребляются как идентичные. Тем не менее определенное различие между ними имеется.

Понятие избирательной системы складывается из всей совокуп­ности правовых норм, регулирующих порядок предоставления из­бирательных прав, проведения выборов и определения результатов голосования. Термин «избирательная система» имеет и усеченный смысл: когда он употребляется применительно к порядку опреде­ления результатов голосования. В этом узком смысле различаются пропорциональная и мажоритарная избирательные системы. Пер­вая означает, что депутатские мандаты при выборах в парламент распределяются пропорционально поданным голосам, а вторая — распределение мандатов по избирательным округам на основе большинства поданных голосов (система абсолютного большинст­ва, когда победителем является кандидат, получивший 50% голо­сов плюс один от проголосовавших избирателей, или система от­носительного большинства, когда победителем становится тот, кто получил голосов просто больше, чем любой другой кандидат). В рамках этих основных систем в каждой стране существуют весь­ма существенные особенности, часто устанавливающие по сущест­ву совершенно отдельную и неповторимую избирательную сис­тему.

Понятие избирательного нрава тоже употребляется в широком и узком смысле. В широком смысле это опять же вся совокупность норм и правил, регулирующих избирательный процесс от начала и до конца, и в этом смысле оно образует обширный институт кон­ституционного права, а в узком смысле — нормы, регулирующие порядок предоставления права участия в выборах (активное и пас­сивное избирательное право). Активное избирательное право — это право избирать, а пассивное — право быть избранным.

Понятия «избирательная система» и «избирательное право» имеют собирательный характер. В Российской Федерации они включают в себя, по существу, шесть различных подсистем, уста­навливающих порядок прямого или косвенного избрания гражда­нами соответствующих органов государственной власти:

1) Президента РФ;

2) депутатов Государственной Думы;

3) членов Совета Федерации (избрание непрямым путем);

4) высшего должностного лица субъекта РФ;

5) депутатов законодательных органов субъектов РФ;

6) органов местного самоуправления.

Каждая из этих подсистем регулируется отдельными правовы­ми актами, хотя есть и общие для всех источники права. Различия между ними проявляются при определении пассивного избира­тельного права, порядка определения результатов голосования и по ряду других весьма важных условий. Конкретно избирательные подсистемы рассматриваются в соответствующих главах данного учебника.

Важной чертой российского избирательного права (избиратель­ной системы) является то, что порядок избрания Президента РФ, членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы уста­навливается Конституцией РФ и федеральными законами, т. е. без регулирования со стороны субъектов РФ. Субъектам РФ предостав­лено только право принимать правовые акты по вопросам организа­ции и проведения выборов (составление списков избирателей, со­здание избирательных участков, формирование избирательных комиссий). Этим Россия отличается, например, от такого федера­тивного государства, как Соединенные Штаты Америки, в котором избирательная система по выборам в федеральные органы власти (Президента США, обеих палат Конгресса США) только в самых общих вопросах устанавливается Конституцией США, а детально регулируется законами самих субъектов федерации (штатов).

Особенностью России является и то, что в отличие от многих (если не большинства) других государств с относительно новыми конституциями в ее Конституции нет специального раздела об из­бирательном праве (избирательной системе), в котором были бы закреплены общие принципы избирательного права — всеобщее равное и прямое избирательное право при тайном голосовании и др. Только в самой общей форме активное и пассивное избира­тельное право закреплено в ст. 32 Конституции РФ, а также в ст. 81 при определении порядка избрания Президента РФ. Между тем общие принципы избирательного права в их полном объеме и при­менительно к выборам во все органы государственной власти стра­ны и местного самоуправления нуждаются не только в законода­тельных, но и конституционных гарантиях.

§ 3. Система правовых актов о выборах и референдуме

Легитимность выборов на всех уровнях требует, чтобы они опи­рались на прочную правовую базу. Буквально все этапы избира­тельного процесса, начиная от создания избирательных комиссий и кончая объявлением результатов голосования, таят опасность злоупотреблений, избежать которых можно только через детальное правовое регулирование. Россия не имеет пока значительного, опы­та проведения избирательных кампаний и необходимого доверия населения к органам, организующим выборы. В ходе избиратель­ных кампаний возникает много споров и даже острых конфликтов между кандидатами. В связи с этим законодательство о выборах предусматривает весьма частую возможность обращения в суд.

Избирательное право включает следующие правовые источники:

1) Конституция РФ, закрепляющая основные принципы изби­рательного права и порядок избрания Президента РФ, депутатов Государственной Думы РФ, а также формирования Совета Феде­рации РФ;

2) Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федера­ции» (в редакции от 16 октября 2012 г.), включающий общие для Федерации и ее субъектов требования к порядку организации выбо­ров, составляющие основные гарантии избирательных прав граж­дан. Значение этого Закона исключительно велико: акты законода­тельных органов государственной власти субъектов РФ о выборах в свои органы власти, а также о выборах в органы местного самоуправ­ления не могут противоречить данному Федеральному закону;

3) федеральные законы «О выборах Президента Российской Федерации» (в редакции от 2 мая 2012 г.), «О порядке формирова­ния Совета Федерации Федерального Собрания Российской Феде­рации» (в редакции от 17 октября 2011 г.), «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Фе­дерации» (в редакции от 2 мая 2012 г.), «Об общих принципах ор­ганизации законодательных (представительных) и исполнитель­ных органов государственной власти субъектов Российской Феде­рации» (в редакции от 4 мая 2012 г.), «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в редакции от 16 октября 2012 г.) и «Об обеспечении конституци­онных прав граждан Российской Федерации избирать и быть из­бранными в органы местного самоуправления» (в редакции от 9 ноября 2009 г.);

4) Федеральный конституционный закон «О референдуме Рос­сийской Федерации» (в редакции от 24 апреля 2008 г.), регулирую­щий порядок реализации права граждан на участие в референдуме и проведение референдума;