Возбуждение дела об административном правонарушении

Производство по делам об административных правонарушениях состо­ит из ряда стадий.

Под стадией, как известно, следует понимать такую относительно самостоятельную часть производства, которая в рамках общих задач всего производства имеет свои, свойственные только ей задачи и особенности. Стадии органически связаны между собой. Последующая, как правило, начинается лишь после того, как закончено производство на предыдущей.

Различают следующие стадии производства по делам об адми­нистративных правонарушениях:

1) возбуждение дела;

2) рассмотрение административного дела компетентным органом и принятие решения;

3) исполнение решения, вынесенного по административному делу;

4) обжалование и опротестование постановлений по делу, их пересмотр.

В связи с существованием наряду с обычным ускоренного производства, по некоторым категориям дел стадии производства в отдельных случаях недостаточно четко выражены или сливаются.

Каждая стадия – это совокупность процессуальных действий, имеющих сравнительно самостоятельный характер и призванных решать свойственные только ей задачи. Одна стадия отличается от другой кругом участников производства, совершением разного вида действий, оформлением специальных процессуальных документов, подводящих итог деятельности на данном этапе.

В то же время, несмотря на самостоятельность каждой стадии, они подчинены решению общей задачи административного процес­са и тесно связаны между собой.

Каждая стадия, в свою очередь, подразделяется на этапы, со­стоящие из взаимосвязанных действий. Краткое содержание стадий и этапов производства можно представить следующим образом.

Возбуждение дела: возбуждение дела; административное рас­следование; процессуальное оформление результатов расследова­ния; направление протокола и материалов об административном правонарушении для рассмотрения по подведомственности.

Рассмотрение дела и принятие решения: подготовка дела к рассмотрению, анализ и оценка обстоятельств дела, принятие постановления, объявление постановления.

Пересмотр постановления: подача жалобы или опротестование постановления; рассмотрение жалобы или пересмотр постановле­ния; вынесение решения; оглашение решения.

Исполнение постановления: обращение постановления к ис­полнению; приведение постановления в исполнение; разрешение вопросов, связанных с исполнением; окончание производства по исполнению постановления.

Таким образом, деятельность субъектов административного процесса развивается во времени как последовательный ряд свя­занных между собой процессуальных действий. Процесс проходит несколько сменяющих друг друга этапов развития или стадий. Ка­ждая стадия может начаться при наличии материального и процес­суального основания. Материальное основание – это наличие нару­шения правовой нормы, т. е. наличие юридического факта, содержащего в себе все признаки административного правонарушения. Процессуальное основание (повод) – это полученная в установленном порядке компетентным органом информация (в виде заявления, сообщения, протокола, постановления, решения, протеста, жалобы и др.).

Возбуждение дела об административном правонарушении является начальной стадией производства по делам об административных правонарушениях и представляет собой совокупность процессуальных действий, направленных на установ­ление факта и обстоятельств административного правонарушения, их фиксирование и квалификацию, определение подведомственно­сти. Процессуальным основанием возбуждения дела является повод. Статья 28.1 КоАП РФ установила исчерпывающий перечень поводов к возбуждению дела об административном правонарушении. Как вытекает из смысла данной статьи, под поводом следует по­нимать все источники, из которых полномочные органы и должно­стные лица получают информацию о совершенном административ­ном правонарушении, обязывающую их принять решение о начале производства по делу.

К таким поводам в соответствии со ст. 28.1 КоАП РФ относятся:

1) непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения;

2) поступившие из правоохранительных органов, а также из других государственных органов, органов местного самоуправления, от общественных объединений материалы, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения;

3) сообщения и заявления физических и юридических лиц, а также сообщения в средствах массовой информации, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения (за исключением административных правонарушений, предусмотренных ч. 2 ст.5. 27, ст. 14.12, 14.13 КоАП РФ);

4) фиксация административного правонарушения в области дорожного движения работающими в автоматическом режиме специальными техническими средствами, имеющими функции фото- и киносъемки, видеозаписи, или средствами фото- и киносъемки, видеозаписи;

5) подтверждение содержащихся в сообщении или заявлении собственника (владельца) транспортного средства данных о том, что в случаях, предусмотренных в предыдущем пункте, транспортное средство находилось во владении или в пользовании другого лица.

Кроме того, поводами к возбуждению дел об административных правонарушениях, предусмотренных статьями:

- 14.12, 14.13, 14.23 КоАП РФ, являются вышеуказанные в пунктах 1 и 2 поводы, а также сообщения и заявления собственника имущества унитарного предприятия, органов управления юридического лица, арбитражного управляющего, а при рассмотрении дела о банкротстве – собрания (комитета) кредиторов;

- 14.9, 14.31, 14.31.1–14.33 КоАП РФ, является вступление в силу решения комиссии антимонопольного органа, которым установлен факт нарушения антимонопольного законодательства РФ.

Часть 4 ст. 28.1 КоАП определяет, что дело об административном правонарушении считается возбужденным с момента:

- составления протокола осмотра места совершения административного правонарушения;

- составления первого протокола о применении мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении;

- составления протокола об административном правонарушении или вынесения прокурором постановления о возбуждении дела об административном правонарушении;

- вынесения определения о возбуждении дела об административном правонарушении при необходимости проведения административного расследования;

- вынесения постановления по делу об административном правонарушении в случае, предусмотренном ч.1 или ч. 3 статьи 28.6 КоАП РФ.

В случае совершения административного правонарушения, предусмотренного ст. 12.24 или ч. 2 ст. 12.30 КоАП РФ, составляется протокол осмотра места совершения административного правонарушения. Данный протокол составляется немедленно после выявления совершения административного правонарушения. Осмотр места совершения административного правонарушения осуществляется лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях в присутствии двух понятых.

О совершении административного правонарушения составляет­ся протокол, к содержанию и оформлению которого предъявляются особые требования, обусловленные его процессуальной значимо­стью и закрепленные в ст. 28.2 КоАП РФ.[40] В протоколе указываются:

- дата и место его составления, должность, фамилия и ини­циалы лица, составившего протокол; эта информация необходима для определения подведомственности дела, а также для случаев не­правильного составления протокола: допущенные ошибки устраня­ются субъектами, оформившими данный документ;

- сведения о лице, в отношении которого возбуждено дело, фамилии, адреса свидетелей и потерпевших; эта группа сведений имеет важное значение для выяснения вопросов, связанных с об­стоятельствами, подлежащими установлению по конкретному делу;

- место, время совершения и событие административного пра­вонарушения; подробное описание существа совершенного правона­рушения необходимо для юридической квалификации содеянного;

- статья КоАП РФ или закона субъекта Российской Федерации, предусматривающая ответственность за данное правонарушение;

- объяснения физического или законного представителя юри­дического лица, в отношении которых возбуждено дело, помогают установить форму их вины;

- также иные сведения, необходимые для разрешения дела.

Кроме того, одним из обязательных требований при составлении протокола является разъяснение физическому лицу или законному представителю юри­дического лица, иным участникам производства их прав и обязан­ностей, предусмотренных КоАП РФ. О разъяснении процессуальных прав и обязанно­стей делается отметка в протоколе.

Протокол подписывается должностным лицом, его составив­шим, физическим лицом или законным представителем юридиче­ского лица, в отношении которых возбуждено дело об администра­тивном правонарушении. Копия про­токола вручается под расписку физическому лицу, законному пред­ставителю юридического лица, а также потерпевшему.

Весьма существенным для соблюдения гарантий законности при пос­ледующем рассмотрении дела об административном правонарушении является установленная ст. 28.2 КоАП обязанность должностных лиц предоставлять физическому лицу или законному представителю юри­дического лица, в отношении которых возбуждено дело, возможность ознакомления с протоколом об административном правонарушении, представления объяснений и замечаний по содержанию протокола, а также вручать указанным лицам по их просьбе под расписку копии про­токола об административном правонарушении.

В ст. 28.3 КоАП РФ дается перечень должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, которых условно можно разделить на 3 группы:

1) должностные лица органов, уполномочен­ных рассматривать дела об административных правонарушениях в соответствии с главой 23 КоАП РФ в пределах своей компетенции;

2) должностные лица федеральных органов испол­нительной власти, их учреждений, структурных подразделений и территориальных органов, а также иных государственных органов в соответствии с их задачами и функциями;

3) должностные лица организа­ций, не входящих в систему органов исполнительной власти; чле­ны избирательной комиссии, комиссии референдума с правом ре­шающего голоса, уполномоченные избирательными комиссиями, комиссиями референдума, члены комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав; инспектора Счетной палаты Российской Федера­ции; должностные лица государственных внебюджетных фондов.

Конкретный перечень должностных лиц федеральных органов испол­нительной власти, их учреждений, структурных подразделений и территориальных органов, уполномоченных составлять протоколы по тем или иным составам административных правонарушений, устанавливается ведомственными нормативными актами этих органов[41].

Протоколы об административных правонарушениях, предусмот­ренных законами субъектов РФ, составляются должностными лицами, уполномоченными соответствующими субъектами РФ.

КоАП РФ достаточно четко регламентирует вопрос об уста­новлении сроков составления протокола об админист­ративном правонарушении. В ст. 28.5 предусмотрены следующие сроки составления протокола:

1) немедленно после выявления совершения административного правонарушения;

2) в течение двух суток, если требуется дополнительное выяснение обстоятельств дела;

3) при про­ведении административного расследования – по окончании расследования.

Административное рас­следование является важным этапом первой стадии производства по делу. Цель административного расследования –получение дополни­тельных сведений и материалов для решения вопроса о возбуждении дела. Оно осуществляется в соответствии со ст. 28.7 КоАП РФ в тех случаях, когда отсутствует ясность в вопросе о материальных основаниях к возбуждению дела об админи­стративном правонарушении, и необходимо провести дополнитель­ную проверку по факту выявленного административного правонару­шения в рамках осуществления контрольно-надзорной деятельности. Административное расследование применяется в случаях выявления правонарушения в области антимонопольного и валютного законода­тельства, законодательства о рекламе, о защите прав потребителей, в области налогов и сборов, таможенного дела, охраны окружающей среды, производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, пожарной безопасности, дорожного движения и на транспорте. Административное расследование представляет собой ряд про­цессуальных действий, требующих значительных временных затрат. К ним можно отнести проведение экспертизы, истребование необхо­димых предметов и документов, осуществление ревизий, инвентари­заций, контрольных закупок и т. д. Решение о возбуждении дела и проведении административного рас­следования выносится должностным лицом, уполномоченным составлять протоколы, в виде определения, а прокурором – в виде по­становления сразу же после обнаружения факта совершения адми­нистративного правонарушения.

Административное рас­следование проводится по месту совершения или выявления адми­нистративного правонарушения. По окончании административного расследования составляет­ся протокол об административном правонарушении либо выносит­ся постановление о прекращении дела об административном пра­вонарушении.

Составление протокола об административном правонарушении не является обязательным. Законодатель в ст. 28.6 определил 3 случая, когда возможно назначение административного наказания без составления протокола:

- в случае, если при совершении физическим лицом административного правонарушения назначается административное наказание в виде предупреждения или административного штрафа, уполномоченным на то должностным лицом на месте совершения административного правонарушения выносится постановление по делу о назначении административного наказания в виде предупреждения или административного штрафа;

- в случае совершения административных правонарушений, предусмотренных частями 1 и 3 ст. 17.14 и ст. 17.15 КоАП РФ. При этом рассмотрение дел об административных правонарушениях, назначение и исполнение административного наказания осуществляются в порядке, предусмотренном КоАП РФ, с учетом особенностей, установленных Федеральным законом «Об исполнительном производстве»;

- в случае выявления административного правонарушения, предусмотренного главой 12 КоАП РФ и зафиксированного с применением работающих в автоматическом режиме специальных технических средств, имеющих функции фото- и киносъемки, видеозаписи, или средств фото- и киносъемки, видеозаписи.

Причем в первых двух случаях, если лицо, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, оспаривает наличие события административного правонарушения и (или) назначенное ему административное наказание, то протокол об административном правонарушении составляется.

Завершающим этапом первой стадии производства по делу яв­ляется направление протокола либо постановления прокурора об административном правонарушении на рассмотрение. Указанные документы направляются судье, в орган, должностному лицу, упол­номоченным рассматривать дело об административном правонару­шении, в течение трех суток с момента составления протокола (вынесе­ния постановления) об административном правонарушении. Протокол об административном правонарушении, совершение которого влечет административный арест либо административное выдворение, передается на рассмотрение судье немедленно после его составления. В случае, если применена мера обеспечения производства по делу об административном правонарушении в виде временного запрета деятельности, протокол об административном правонарушении, за совершение которого может быть назначено административное наказание в виде административного приостановления деятельности, а также протокол о временном запрете деятельности передается на рассмотрение судье немедленно после их составления.

Протокол может быть возвращен с целью устранения недостат­ков в случае, если составлен неправомочным лицом, имеются ошибки в его составлении и оформлении, представленные материа­лы являются неполными и не могут быть восполнены при рассмот­рении дела. В данной ситуации предусматривается трехсуточ­ный срок на устранение недостатков и одни сутки на возвращение всех материалов дела обратно.

При наличии хотя бы одного из обстоятельств, исключающих производство по делу об административном правонарушении перечисленных в ст. 24.5 КоАП РФ, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, выносят постановление о прекращении производства по делу об админист­ративном правонарушении.