Общая характеристика производства по делам об административных правонарушениях

В деятельности органов государственного управления важное место занимает борьба с административными правонарушениями. Государство устанавливает за их совершение различные меры административного принуждения, применение которых возможно лишь в установленном законом порядке. Процессуальной формой применения административного принуждения является производство по делам об административных правонарушениях, которое является составной частью административного процесса.

Законодательство не содержит нормативного определения термина «производство по делам об административных правонарушениях». Исходя из характеризующих его признаков, под производством по делам об административных правонарушениях следует понимать основанную на законе и облеченную в форму правовых отношений деятельность судей, органов и должностных лиц по возбуждению и рассмотрению дел об административных правонарушениях, а также применению к виновным мер административной ответственности, осуществляемую в особом административно-процессуальном порядке и производимую в целях всестороннего, полного, объективного и своевременного выяснения обстоятельств каждого дела, разрешения его в соответствии с законом, обеспечения исполнения вынесенного постановления, а также выявления причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений. Таким образом, производство по делам об административных правонарушениях – регламентированная административно-процессуальными нормами деятельность компетентных органов, направленная на решение дел об административных правонарушениях, применение мер административного наказания [34]. Данное производство дифференцируется по различным критериям: по субъектам административной юрисдикции, по видам санкций (предупреждение, административный штраф, лишение специального права и др.), категориям дел (мелкое хищение, мелкое хулиганство и др.), по объему, сложности и особенностям процессуальной деятельности (упрощенное, ускоренное, обычное и усложненное производство).

В институте административной ответственности значительную часть составляют материальные нормы. Они устанавливают систему административных правонарушений, виды административных наказаний и т. п. Административно-процессуальные нормы определяют порядок реализации соответствующих материальных норм, процедуры их применения, процесс осуществления принудительного воздействия на виновных. Эти процессуальные нормы регламентируют производство по делам об административных правонарушениях.

Производство по делам об административных правонарушениях –вид производства, который наиболее полно урегулирован нормами материального и процессуального административного права по сравнению с иными видами административных производств. Его правовые основы закреплены в КоАП РФ. В нем сформулированы принципы производства, определены основные права и обязанности его участников, виды доказательств и порядок их использования, установлен порядок рассмотрения дела, обжалования и пересмотра принятого решения, а также его исполнения.

В соответствии со ст. 1.3 КоАП РФ к ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление:

1) общих положений и принципов законодательства об административных правонарушениях;

2) перечня видов административных наказаний и правил их применения;

3) административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации;

4) порядка производства по делам об административных правонарушениях, в том числе установление мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях;

5) порядка исполнения постановлений о назначении административных наказаний.

Раздел IV КоАП РФ содержит общие нормы, регулирующие производство по делам об административных правонарушениях. Кроме того, отдельные вопросы производства находят закрепление в ведомственных нормативных актах. Например, в ч. 6 ст. 27.12 КоАП РФ указывается, что освидетельствование на состояние алкогольного опьянения и оформление его результатов, направление на медицинское освидетельствование на состояние опьянения, медицинское освидетельствование на состояние опьянения и оформление его результатов осуществляются в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Согласно ч. 1 ст. 72 Конституции РФ административное и административно-процессуальное законодательство, составляющей частью которого является и законодательство об административных правонарушениях, отнесено к числу предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Таким образом, при осуществлении правового регулирования по вопросам административной ответственности возникает необходимость разграничения полномочий по данному предмету совместного ведения. Общие принципы разграничения полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов закреплены в Конституции РФ (ст. 76). Положения ст. 76 Конституции РФ раскрыты в Федеральном законе от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации».

Применительно к законодательству об административных правонарушениях принципы разграничения полномочий разъяснены в определении Конституционного Суда РФ от 1 октября 1998 г. № 145-О[35]. В определении указывается, что субъекты РФ вправе принимать собственные законы в области административных правонарушений, если они не противоречат федеральным законам, регулирующим те же правоотношения, а при отсутствии такого федерального закона - осуществлять собственное правовое регулирование в области административной ответственности. При этом законодатель субъекта РФ не вправе вторгаться в те сферы общественных отношений, регулирование которых составляет предмет ведения Российской Федерации, а также предмет совместного ведения при наличии по данному вопросу федерального закона, и обязаны соблюдать общие требования, предъявляемые к установлению административной ответственности и производству по делам об административных правонарушениях.

Полномочия субъектов РФ сводятся, таким образом, к установлению административной ответственности по вопросам, не имеющим федерального значения, а также установлению подведомственности и подсудности рассмотрения дел о таких административных правонарушениях. При этом производство по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов РФ, а также обжалование и исполнение вынесенных по ним постановлений осуществляется в порядке, установленном КоАП РФ.

Вышеназванные нормативные акты составляют правовую основу производства по делам об административных правонарушениях.

Статья 24.1. КоАП РФ определяет задачи производства по делам об административных правонарушениях, которыми являются: всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений.

Всесторонность и полнота выяснения обстоятельств дела предполагает определение всех признаков административного правонарушения, которые имеют существенное значение для вынесения постановления по делу. Обстоятельства дела могут считаться исследованными полно и всесторонне лишь в том случае, если:

а) выяснены все обстоятельства, которые требуется установить по данному делу;

б) собраны и процессуально закреплены все необходимые доказательства, подтверждающие наличие или отсутствие события административного правонарушения, а также виновность лица, привлекаемого к административной ответственности.

Кроме того, судьи, органы и должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях, должны выяснить сведения о лице, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, а также наличие обстоятельств, смягчающих либо отягчающих административную ответственность.

Объективность – это соответствие реальной действительности, беспристрастность, непредвзятость при осуществлении производства по делам об административных правонарушениях. Существуют различные правовые механизмы для обеспечения объективности судей, органов и должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях. Так, КоАП РФ предусматривает:

- административную ответственность за заведомо ложные показания свидетеля, пояснение специалиста, заключение эксперта или заведомо неправильный перевод при производстве по делу об административном правонарушении (ст. 17.9 КоАП);

- надзор прокуратуры за соблюдением Конституции РФ, исполнением законодательства организациями и должностными лицами при производстве по делам об административных правонарушениях (ст. 24.6 КоАП);

- самоотвод или отвод судьи, члена коллегиального органа или должностного лица, если в деле о правонарушении присутствуют его интересы (прямые или косвенные), а также в иных ситуациях, где его участие могло бы поставить под сомнение объективность рассмотрения дела (статьи 29.2, 29.3 КоАП);

- отмену постановления и возвращение дела на новое рассмотрение в случаях существенного нарушения процессуальных требований, если это не позволило всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело (п. 4 ч. 1 ст. 30.7 КоАП).

Своевременное выяснение обстоятельств каждого дела означает соблюдение всех процессуальных сроков рассмотрения дел об административных правонарушениях, установленных ст. 29.6 КоАП. Осуществление этих требований является обязанностью судей, органов и должностных лиц на всех стадиях производства по делу об административном правонарушении.

Важной задачей производства по делам об административных правонарушениях является разрешение дела в соответствии с законом. В первую очередь это касается порядка производства по делам об административных правонарушениях, который в соответствии с п. 4 ч. 1 ст. 1.3 КоАП РФ устанавливается федеральным законодателем.

Принципы производства по делам об административных правонарушениях

Задачи, стоящие перед производством по делам об административных правонарушениях, решаются на основе его принципов, т. е. исходных (основополагающих) начал, в соответствии с которыми строится как сама система законодательства об административных правонарушениях, так и в целом определяются сущность и содержание производства по делам об административных правонарушениях.

В КоАП РФ законодатель ограничился закреплением лишь основных принципов: принципа равенства перед законом (ст. 1.4), принципа вины и презумпции невиновности (ст. 1.5) и принципа обеспечения законности при применении мер административного принуждения в связи с административным правонарушением (ст. 1.6). Закрепление только этих принципов не означает, что в законодательстве об административных правонарушениях не находят своего отражения и иные принципы, в том числе свойственные административному процессу в целом.

Принципы производства по делам об административных правонарушениях образуют систему, в которой можно выделить социально-правовые и специальные.

К социально-правовым принципам, имеющим общесоциальное значение, относятся: гуманизм, социальная справедливость, демократизм, сочетание гласности и профессиональной тайны и др.

К специальным принципам производства по делам об административных правонарушениях относятся:

- законность;

- объективная (материальная) истина;

- равенство перед законом;

- презумпция невиновности;

- обеспечение права на защиту:

- ведение производства на государственном языке;

- гласность (открытость);

- публичность (официальность);

- оперативность;

- ответственность.

Принцип законности основывается на соответствующих положениях, вытекающих из Конституции РФ (ст.15), КоАП РФ. Применительно к рассматриваемому производству данный принцип заключается в том, что оно должно осуществляться:

- компетентным органом, должностным лицом;

- строго в рамках полномочий этого органа или должностного лица;

- в форме и порядке, установленных законодательством.

Значение принципа законности выражается и в том, что виды и правила применения административных наказаний, а также меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях устанавливаются только КоАП РФ.

Ст.1.6 КоАП РФ регламентирует обеспечение законности при применении мер административного принуждения в связи с административным правонарушением:

1. Лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом.

2. Применение уполномоченными на то органом или должностным лицом административного наказания и мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении в связи с административным правонарушением осуществляется в пределах компетенции указанного органа или должностного лица в соответствии с законом.

3. При применении мер административного принуждения не допускаются решения и действия (бездействие), унижающие человеческое достоинство.

Принцип равенства перед законом конкретизирует конституционное положение ст. 19 Конституции РФ о равенстве всех перед законом и судом. Законодатель акцентирует внимание на равенстве всех физических и юридических лиц, совершивших административные правонарушения, перед законом. Физические лица подлежат административной ответственности независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям и других обстоятельств. Юридические лица также несут ответственность вне зависимости от места нахождения, организационно-правовых форм, подчиненности и других обстоятельств. Это не значит, что ко всем правонарушителям применяются одинаковые меры административного наказания, принцип равенства должен сочетаться с принципом соответствия назначенного административного наказания совершенному правонарушению.

КоАП РФ (ст. 1.5) воспроизводит конституционный принцип (ст. 49 Конституции РФ) презумпции невиновности

Принцип презумпции невиновности – неотъемлемая черта демократического правового государства. Он соответствует общепризнанным международно-правовым нормам, содержащимся в ст. 11 Всеобщей декларации прав человека 1948 г. и ст. 14 Международного пакта «О гражданских и политических правах» от 16 декабря 1966 г.

Каждый обвиняемый в совершении преступления считается невиновным, пока его виновность не будет доказана в предусмотренном федеральном законе порядке и установлена вступившим в законную силу приговором суда (ст. 49 Конституции РФ). Несмотря на то, что в данной конституционной норме говорится лишь о лицах, обвиняемых в совершении преступления, ее положения в соответствии с общим принципом презумпции невиновности распространяются на все случаи совершения правонарушений.

Принцип презумпции невиновности не исключает возможной виновности лица в совершении административного правонарушения, но требует это доказать по правилам производства по делам об административных правонарушениях. В соответствии со ст. 1.5 КоАП РФ содержание данного принципа состоит в следующем:

1. Лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина.

2. Лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, считается невиновным, пока его вина не будет доказана в порядке, предусмотренном КоАП РФ, и установлена вступившим в законную силу постановлением судьи, органа, должностного лица, рассмотревших дело.

3. Лицо, привлекаемое к административной ответственности, не обязано доказывать свою невиновность.

4. Неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, толкуются в пользу этого лица.

Принцип обеспечения права на защиту преимущественно касается двух участников производства по делам об административных правонарушениях: лица, в отношении которого ведется производство по делу, и потерпевшего. В рамках реализации данного принципа в соответствии со ст.ст. 25.1, 25.2 КоАП РФ данные лица имеют право: знакомиться со всеми материалами дела, давать объяснения, представлять доказательства, заявлять ходатайства и отводы, пользоваться юридической помощью защитника или представителя и иными процессуальными правами, предусмотренными Кодексом.

Принцип ведения производства на государственном языке. Производство по делам об административных правонарушениях ведется на русском языке – государственном языке Российской Федерации. Наряду с государственным языком Российской Федерации производство по делам об административных правонарушениях может вестись на государственном языке республики, на территории которой находятся судья, орган, должностное лицо, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях. В то же время КоАП предусматривает гарантии для лиц, участвующих в производстве по делу и не владеющих языком, на котором оно ведется. Одной из них является право выступать на родном языке: лицам, участвующим в производстве по делу об административном правонарушении и не владеющим языком, на котором ведется производство по делу, обеспечивается право выступать и давать объяснения, заявлять ходатайства и отводы, приносить жалобы на родном языке либо на другом свободно избранном указанными лицами языке общения, а также пользоваться услугами переводчика.

Другой гарантией является обеспечение права пользоваться услугами переводчика. Это означает, что:

- лицу, не владеющему языком, должен быть обеспечен не только устный перевод всех материалов дела, но и письменный перевод документов, которые должны быть вручены участникам производства;

- переводчик должен участвовать на протяжении всего производства, а не только на его отдельных стадиях и этапах;

- осуществлять перевод должен человек, не только знающий соответствующие языки или владеющий навыками сурдоперевода, но и не заинтересованный в исходе дела.

Принцип гласности (открытости) рассмотрения дел об административных правонарушениях. Дела об административных правонарушениях рассматриваются открыто, что способствует осуществлению общественного контроля за надлежащим исполнением обязанностей и соблюдением законодательства судьями, органами и должностными лицами, осуществляющими производство по делам об административных правонарушениях, а также иными лицами, участвующими в производстве по делу. В соответствии со ст. 24.3 КоАП РФ дела об административных правонарушениях подлежат открытому рассмотрению за исключением случаев, если это может привести к разглашению государственной, военной, коммерческой или иной охраняемой законом тайны, а равно в случаях, если этого требуют интересы обеспечения безопасности лиц, участвующих в производстве по делу об административном правонарушении, членов их семей, их близких, а также защиты чести и достоинства указанных лиц.

Открытость предполагает обязательное оглашение всех решений, принятых как в результате рассмотрения дела, так и в процессе его рассмотрения.

Принцип публичности (официальности) производства по делам об административных правонарушениях является следствием того, что речь идет о порядке применения одного из видов публично-правовой ответственности – административной. Содержание данного принципа проявляется в следующем:

- возбуждение дела и его разрешение осуществляется от имени государства полномочными должностными лицами, т. е. носит официальный характер;

- меры административной ответственности устанавливаются государством.

Принцип оперативности производства заключается в сравнительно непродолжительных по времени сроках рассмотрения дела об административном правонарушении, предусмотренных ст. 29.6 КоАП РФ, что связано с относительной несложностью административных проступков.

Принцип ответственности за нарушение порядка производства по делу об административном правонарушении и вынесенное по нему решение заключается в том, что судьи и должностные лица, допустившие нарушения правил производства или виновные в вынесении незаконного решения, несут ответственность (дисциплинарную, гражданско-правовую, уголовную), установленную законодательством.