Раздел 11. Банковское законодательство Российской империи

Банковское законодательство Российской империи предусматривало существование значительного числа самых различных видов кредитных учреждений. Каждый вид имел свои особенности, свою структуру, свои функции и назначение, и, соответственно, каждому виду были посвящены отдельные правовые акты.

Устав кредитный 1857 г. делил все кредитные учреждения на две большие группы: 1)государственные общие и местные, и 2)частные, учрежденные сословиями, обществами или частными лицами, но утвержденные правительством и действующие по правилам, от него данным. Следуя данной классификации, рассмотрение видов банковских учреждений представляется целесообразным начать с двух банковских учреждений, просуществовавших только до 1860 г. Первое из них - Государственный заемный банк - возникло еще в 1786 г. для приема вкладов и производства ссуд. Вклады принимались на срок, определяемый самими вкладчиками, по ним выплачивалось 4% годовых, а с июля 1857 г. - 3% годовых. Ссуды выдавались, главным образом, под залог недвижимых имений на срок 15 лет, 28 лет и 33 года. Минимальная ссуда составляла 1500 рублей серебром. В соответствии с Уставом банка, в качестве залога принимались помещичьи населенные имения, фабричные населенные имения, горнозаводские имения, имения, населенные обязанными крестьянами, населенные дома и фабричные строения в Санкт-Петербурге.

Следующим учреждением являлся Государственный коммерческий банк, созданный в 1817 г. Список его операций был несколько шире: кроме приема вкладов и выдачи ссуд, банк приобретал бессрочные билеты Государственной комиссии погашения долгов и покупал облигации польских займов. Вклады принимались не только для обращения из процентов, как в Заемном банке, но также для трансферта (перевода), и для хранения (золото и серебро). Ссуды выдавались уже не под недвижимость, а под товары российского производства, векселя, государственные процентные бумаги и билеты. Соответственно, ссуды были, в отличие от Заемного банка, краткосрочные - от 3 до 9 месяцев.

Деятельность Заемного и Коммерческого банков не была успешной, что объяснялось не столько несовершенством банковского законодательства, сколько неудачной финансово-экономической политикой правительства в 50-х годах ХIХ века.

В 1860 г. Заемный и Коммерческий банки были ликвидированы, и вместо них создан единый Государственный банк. С этого момента именно Государственный банк, являясь центральным банковским учреждением страны, играл важную роль в обеспечении устойчивости банковской системы и национальной валюты - важных составляющих экономической безопасности государства. От наличия или отсутствия недостатков и пробелов в правовом регулировании деятельности Государственного банка во многом зависела устойчивость всей денежно-кредитной системы государства.

Государственный банк в Российской империи был создан по указу от 31 мая 1860 г. Создание его стало одним из закономерных этапов финансовой реформы, вызванной финансовым кризисом конца 50-х годов, важным шагом на пути создания новой кредитной системы, более отвечавшей потребностям экономического развития страны. Как отметил министр финансов на заседании Государственного совета 13 сентября 1860г., причины изменения банковской системы “заключались преимущественно в том, что банковским нашим установлениям, производившим ссуды на продолжительные сроки, посредством капиталов, вверенных им на время неопределенное, которые потому могли быть внезапно истребованы, угрожало неизбежное оскудение касс, как скоро выгоды, представляемые вкладчикам банками, стали оказываться недостаточными для удержания в них капиталов.”

Указ от 31 мая 1860 г. предписывал Государственный заемный банк упразднить, все дела и счета его передать в Санкт-Петербургскую Сохранную казну. Государственный коммерческий банк получал новое устройство и соответственно новое наименование - Государственного банка. В его ведение передавались все конторы и временные отделения Коммерческого банка, которые именуются с этого момента конторами и отделениями Государственного банка. В Государственный банк передавались все вклады, принятые государственными кредитными учреждениями, с сохранением условий вкладов. К Государственному банку присоединялась Экспедиция государственных кредитных билетов. Основной капитал Государственного банка, который складывался из капиталов упраздненных Заемного и Коммерческого банков, устанавливался в 15 млн. рублей, резервный капитал устанавливался в 1 млн. рублей. Операции, разрешенные Госбанку, указ предписывал вводить в действие постепенно, сначала в самом банке, а затем в его конторах, по усмотрению Министра финансов.

Одновременно Указ утверждал Устав Государственного банка, который стал основным правовым документом, регулировавшим деятельность данного учреждения.

Государственный банк имел две группы функций. С одной стороны, он выполнял функции обычного банка: выдавал ссуды, открывал кредиты, учитывал векселя, принимал вклады, в том числе от частных лиц. С другой стороны, Государственный банк был призван реализовывать денежную политику министерства финансов.

Согласно главе первой Устава, Государственный банк учреждался “для оживления торговых оборотов и упрочения денежной кредитной системы”. Прибыль, которую предполагалось получать от банковских операций, должна была распределяться следующим образом: 1) на погашение пятипроцентных банковых билетов и займов государственного казначейства из кредитных учреждений; 2) на увеличение резервного капитала банка, который намечалось довести до 3 млн. рублей и который должен был служить для покрытия убытков от банковских операций. После выполнения этих двух задач вся прибыль должна была поступать в государственное казначейство, а сумма в 3-5% прибыли направляться на вознаграждение правления и служащих банка.

Несмотря на то, что прибыль банка поступала в государственное казначейство, банковские вклады и его основной и резервный капиталы не могли “быть обращаемы на общие государственные расходы”. Но со стороны государственной казны на банк возлагались определенные обязанности, в том числе платить проценты по вкладам и возвращать сами вклады, переданные банку из ликвидированных кредитных учреждений; платить проценты по пятипроцентным банковым билетам и оплачивать сами билеты; производить обмен ветхих кредитных билетов на новые, крупных - на мелкие, и обратно, обменивать кредитные билеты на монету, принимать монету и слитки. В свою очередь, государственное казначейство обязалось обеспечивать выполнение данных функций “всеми средствами правительства”.

Следующий вид кредитных учреждений, который будет рассмотрен, это сберегательные кассы. Сберегательные кассы представляли собой, очевидно, наиболее социально ориентированный вид кредитных учреждений, поскольку одной из главных целей их создания и деятельности было стремление предоставить небогатым слоям населения возможность к сбережению и накоплению небольших денежных сумм, на которые начислялись проценты. Первая сберегательная касса в России возникла в 1824 г. в Риге, а первым правовым документом, регламентировавшим деятельность данных учреждений, стало Положение о крестьянских сберегательных кассах от 10 июня 1839 г. В соответствии с данным Положением, сберегательные кассы открывались для государственных крестьян в сельской местности при волостных правлениях и принимали срочные и вклады срочные и бессрочные не менее 1 рубля серебром с выплатой 4% годовых.

Следующим законодательным документом стал Устав сберегательных касс от 30 октября 1841 г., по которому они учреждались при сохранных казнах воспитательных домов в Петербурге и Москве и приказах общественного призрения.

Когда в начале 60-х годов ХIХ века правительство приступило к реформированию кредитно-банковской системы, был издан Устав о городских сберегательных кассах от 16 октября 1862 г., который предписывал приступить к учреждению таких касс в губернских городах, посадах и местечках, достаточно подробно определял порядок их деятельности.

В соответствии с данным документом, учреждались городские сберегательные кассы с целью “приема небольших сумм на хранение, с приращением процентов, для доставления чрез то недостаточным всякого звания людям средств к сбережению, верным и выгодным образом, малых остатков от их расходов, в запас на будущие надобности.”

С 1889 г. открываются фабрично-заводские кассы, а с 1891 - почтово-телеграфные. Целью их открытия является попытка увеличения числа вкладчиков за счет рабочих и сельского населения.

С принятием Устава 1895 г. сберегательные кассы стали называться государственными. Правительство приняло на себя обязательство по гарантии вкладов в сберкассы, а взамен превратило эти вклады в инструмент своей экономической политики.

К 1914 г. сеть сберегательных учреждений Российской империи состояла из 1026 центральных касс с 1286 отделениями при отделениях Государственного банка, казначействах, управлениях железных дорог, а также 5964 почтово-телеграфных, 111 фабрично-заводских и 166 волостных касс.

Помимо государственных, в Российской империи существовали и так называемые общественные банки - городские и сельские. Городские общественные банки - это кредитные учреждения, основанные на средства, предоставленные городами или пожертвованные частными лицами и создававшиеся, главным образом, для обслуживания мелких торговцев и малодостаточного городского населения. Первый такой банк в Российской империи был создан в 1788 г. в Вологде. Первоначально городские общественные банки действовали на основании своих уставов, утверждавшихся императором, но рост их числа и расширение функций вызвали необходимость издания специальных законодательных актов.

Согласно Положению о городских общественных банках от 10 июня 1857 г., их открытие дозволялось каждый раз на основании особого разрешения при условии, что основной капитал банка составлял сумму не менее 10 тысяч рублей. Банк состоял при местной городской думе. Кроме того, городские общественные банки были подчинены Приказам Общественного Призрения.

6 февраля 1862 г. было принято новое, более подробное Положение о городских общественных банках. Оно предоставляло данным учреждениям несколько больше свободы. Вместо высочайшего утверждения для открытия банка требовалось теперь разрешение Министерства финансов, согласованное с МВД. Ликвидировалось подчинение Приказам общественного призрения, банки оставались в исключительном подчинении городской думы.

Одной из новых форм организации кредита, возникших в период буржуазных реформ середины ХIХ века, стали акционерные коммерческие банки. Первый такой банк - Петербургский частный - был учрежден в Российской империи в 1864 г. За период с 1869 по 1874 годы было создано 33 таких банка. К началу первой мировой войны число коммерческих банков в стране увеличилось незначительно - до 50. Это было во много раз меньше, чем, например, количество городских общественных банков. Но роль акционерных банков в экономике страны была огромной. Крупнейший из них, Азовско-Донской банк, располагал капиталом в 92,1 млн. рублей, контролировал стекольную и цементную промышленность, металлургические, текстильные, сахарные и угледобывающие предприятия, владел пароходными и железнодорожными компаниями. Не намного отставали от него Русско-Азиатский банк, Русский банк для внешней торговли и некоторые другие. Это повышает значение законодательства, определявшего деятельность акционерных коммерческих банков.

До 1872 г. образование акционерных коммерческих банков в России производилось в каждом конкретном случае на основе утверждавшихся императором уставов. Общие правовые нормы относительно создания и деятельности акционерных коммерческих банков впервые были установлены Высочайше утвержденным мнением Государственного Совета “Об учреждении частных кредитных установлений” от 31 мая 1872 г. Данный правовой акт утвердил временные правила для учреждения акционерных и “на круговом ручательстве заемщиков основываемых” частных кредитных установлений. В соответствии с ним, временно прекращалось создание частных кредитных учреждений в столицах и тех губерниях, где их уже существовало не менее двух. В остальных местах разрешалось учреждение акционерных коммерческих банков с основным капиталом не свыше 5 миллионов рублей, а также кредитных учреждений, основанных на круговом ручательстве заемщиков. Уставы таких учреждений и изменения в них утверждались министром финансов по следующим образцам: 1) для акционерных коммерческих банков в качестве образцов служили утвержденные ранее уставы Тифлисского и Варшавского учетного банков от 21 мая 1871 г., Азовско-Донского, Кишиневского и Ростовского-на-Дону банков соответственно от 12 июня, 18 октября и 7 декабря 1871 г.; 2) для обществ взаимного кредита образцами являлись уставы обществ Пензенского, Новочеркасского и Второго Харьковского от 21 мая 1871 г. и Варшавского от 10 ноября того же года; 3)для городских кредитных обществ с круговой ответственностью заемщиков образцами служили уставы обществ Санкт-Петербургского от 4 июля 1861 г., Московского от 30 октября 1862 г., Варшавского от 31 декабря 1869 г. и Одесского от 20 апреля 1871г.

Кроме собственно банков, в Российской империи были и учреждения мелкого кредита. Они делились на три категории. К первой относились сельские и волостные банки, создававшиеся в соответствии с законом 25 января 1883 г. и уставом 1885 г, а также существовавшие еще до этого сельские банки удельных крестьян, вспомогательные сельские сберегательные кассы бывших государственных крестьян, гминные судо-сберегательные кассы. Все эти учреждения состояли под надзором министерства внутренних дел. Ко второй, более значительной, категории относились существовавшие с конца 60-х годов ХIХ века ссудо-сберегательные товарищества, основанные на принципах кооперации, и состоявшие под властью министерства финансов. В третью категорию входили кредитные товарищества, которые могли создаваться в соответствии с положением 1895 г. и состояли под надзором Государственного банка.

В 1883 г. был принят закон “О порядке учреждения сельских банков и ссудо-сберегательных касс”. В соответствии со статьей 1 министру финансов дозволялось разрешать учреждение сельских банков и ссудо-сберегательных касс и преобразовывать, по мере надобности, существующие вспомогательные и сберегательные кассы бывших крестьян государственных, удельного ведомства и военных поселений. В качестве источников средств для учреждения сельских банков и ссудо-сберегательных касс могли выступать пожертвования частных лиц, средства земств и сельских обществ. Но в тех селениях, где существовали уже ссудо-сберегательные товарищества, иные учреждения мелкого кредита могли создаваться только на специальные пожертвования частных лиц. Министру финансов по согласованию с министром внутренних дел предписывалось издать правила, определяющие порядок действий, состав управления и надзора таких заведений.

В соответствии с данным законом, в 1885 г. был утвержден Нормальный устав сельских банков. Данный подзаконный нормативный акт определял в качестве цели сельских банков предоставлять крестьянам возможность получать ссуды для удовлетворения насущных потребностей хозяйства и доходы на денежные сбережения. Минимальный основной капитал банка устанавливался в 300 рублей, средства банка могли расходоваться только на выдачу ссуд. В соответствии со статьей 5, свободные средства разрешалось вносить в качестве вкладов до востребования в конторы или отделения Государственного банка или обращаться в билеты Государственного казначейства, или сдаваться на хранение в уездное казначейство. Позднее данная норма была изменена циркуляром МВД от 18 января 1897 г. №3, который предписывал все свободные средства сельских банков, за исключением сумм, необходимых для текущих оборотов, в обязательном порядке вносить в Государственный банк, или государственные сберегательные кассы, или обращать в билеты Государственного казначейства.

Положение об учреждениях мелкого кредита было принято 1 июня 1895 г. Действие его распространялось не на все учреждения мелкого кредита, а только на кредитные товарищества, ссудо-сберегательные товарищества и кассы, а также сельские, волостные и станичные банки и кассы. Главная цель учреждений мелкого кредита, по положению, состояла в том, чтобы предоставлять населению, в том числе различным союзам, артелям и т.д., ссуды для удовлетворения хозяйственных потребностей и “помещать сбережения для приращения из процентов”. Данным учреждениям разрешалось принимать пожертвования, приобретать имущество, вступать в договорные обязательства, участвовать в судебных процессах в качестве истца или ответчика, то есть фактически они наделялись всеми правами юридического лица. При этом участники учреждений мелкого кредита несли ответственность по их обязательствам на основании круговой поруки. Источниками средств для открытия кредитных товариществ могли служить кредиты Государственного банка, выдаваемые под ручательство участников товарищества на срок до 12 месяцев, пожертвования земских, общественных, частных учреждений и лиц. Источниками средств для открытия ссудо-сберегательных товариществ и касс служили паевые взносы членов товарищества в сумме до ста рублей.

Таким образом, Положение 1895 г. вводило в практику новый тип мелких кредитных учреждений, не известный отечественному законодательству ранее, а именно кредитное товарищество, которое отличалось от ссудо-сберегательного товарищества отсутствием паевых взносов. Также данный законодательный акт определял права кредитных учреждений как юридических лиц, расширял круг дозволенных им операций и устанавливал правительственный надзор за их действиями.

По замыслу законодателя, данное Положение должно было упорядочить деятельность мелких кредитных учреждений и способствовать их полноценному и быстрому развитию. Но на практике это желание не исполнилось в полной мере.

На 1 октября 1903 г. в Российской империи насчитывалось 2139 учреждений мелкого кредита, что составляло 1 учреждение на 51400 жителей, в то время, как в Германии 1 такое учреждение приходилось на 4800 жителей, а в Австро-Венгрии - на 8800 жителей. Таким образом, даже в начале ХХ века учреждения мелкого кредита были в России развиты слабо по сравнению с европейскими странами.

Между тем, правительство придавало большое значение развитию мелкого кредита как основы местного хозяйства. В связи с этим, 7 июня 1904 г. было утверждено новое Положение об учреждениях мелкого кредита. Цель учреждений мелкого кредита Положение определяло следующим образом: облегчать сельским хозяевам, земледельцам, ремесленникам и промышленникам, образованным ими артелям, товариществам и обществам, а также волостным, сельским и станичным обществам и крестьянским товариществам производство хозяйственных оборотов и приобретение инвентаря “снабжением их необходимыми для того денежными средствами, на банковых основаниях, и принятием на себя посредничества в их оборотах.” Статья 2 устанавливала, что на основании данного Положения образуются: 1)кредитные товарищества, 2)ссудо-сберегательные товарищества, 3)сельские, волостные и станичные общественные ссудо-сберегательные кассы, 4)земские кассы. Кроме того, на основании данного Положения заведовались, но действовали по особым правилам и частным уставам вспомогательные и сберегательные кассы бывших государственных крестьян, сельские банки и другие тому подобные учреждения, создаваемые для тех же целей, что вышеперечисленные учреждения мелкого кредита.

Положение наделяло учреждения мелкого кредита правами юридических лиц - они могли приобретать и отчуждать имущество, заключать договоры, вступать в обязательства, вчинять иски, отвечать на суде, принимать пожертвования. Обязательства данных учреждений обеспечивались для товариществ ответственностью участников, для касс - ответственностью учредивших их обществ или земств. Учреждениям мелкого кредита разрешалось образовывать союзы.

Таким образом, данное Положение вводило новый вид учреждений мелкого кредита - земские кассы, а также предусматривало некоторые меры к поощрению кооперативных кредитных учреждений, устанавливало новый порядок заведования и снабжения кредитных учреждений необходимыми средствами. В частности, отменено было право Государственного банка выдавать кредитным товариществам ссуды для составления их основного капитала, и установлено снабжение всех вновь возникающих учреждений мелкого кредита суммами за счет особого фонда. Оборотные средства, по-прежнему, разрешалось получать у Государственного банка в виде вексельных кредитов. Позднее, в 1910 г., специальным законом государственным сберегательным кассам было разрешено выдавать ссуды для образования основных капиталов учреждений мелкого кредита. Учреждения, взявшие ссуду в сберегательной кассе, попадали под действие правил о надзоре за учреждениями, которым открыт кредит в Государственном банке.

Таким образом, в течение рассматриваемого периода в России происходил процесс увеличения числа и видов кредитных учреждений, связанный с принятием новых законодательных актов и совершенствованием правового регулирования кредитно-банковской системы. Результатом данного процесса являлось постепенное складывание банковской системы Российской империи, обладавшей специфическими чертами. Данное явление, несомненно, следует считать положительным, поскольку особенность банковской деятельности такова, что она может эффективно осуществляться только в системе. Но процесс формирования банковской системы в Российской империи остался незавершенным. В этом сыграло свою роль и отсутствие единого закона о банковской деятельности. Наличие большого числа различных законодательных актов, регламентировавших создание и функции отдельных кредитных учреждений, не способствовало их совместной деятельности, поскольку данные акты не всегда соответствовали друг другу, содержали противоречивые нормы.