Раздел 6. Развитие государства и права в начале ХХ века

Начало ХХ века - один из самых сложных периодов в развитии русского государства и права. Чередовались экономические подъемы и спады, страна пережила революцию 1905-07 годов и две войны - русско-японскую и первую мировую. Все это ни могло не отразиться на правовой системе. Правительство Николая II вынуждено было пойти на определенные реформы. 6 августа 1905 года был опубликован Манифест об учреждении Государственной Думы, но не в качестве законодательного, а в качестве законосовещательного органа, поскольку акты, принятые Думой, вступали в силу, только если не противоречили решению Государственного Совета. Одновременно было опубликовано Положение о выборах в Государственную Думу. Вводилась сословно-цензовая избирательная система. Предусматривалось три курии избирателей: курия землевладельцев, курия городских избирателей и курия крестьян. Первые две курии имели имущественный ценз. Выборы не были прямыми. На съездах избиратели выбирали установленный для каждого разряда процент выборщиков, а затем на собрании выборщиков избирались депутаты в Государственную Думу. Не имели избирательных прав женщины, военнослужащие срочной службы и лица моложе 25 лет.

17 октября 1905 г. император подписал Манифест об усовершенствовании государственного порядка. В этом манифесте правительству было поручено даровать населению “незыблемые основы гражданской свободы на началах действительной неприкосновенности личности, свободы совести, слова, собраний и союзов”. Манифест пообещал расширить круг избирателей и придать Думе законодательный характер.

11 декабря 1905 года вышел новый избирательный закон, расширявший круг избирателей. Избирательные права получили рабочие. Для них устанавливались трехстепенные выборы. На предприятиях с числом работников от 50 до 1000 человек избирали одного уполномоченного на съезд, на крупных предприятиях - по одному уполномоченному на каждую тысячу работников. 20 февраля 1906 года принято новое “Учреждение Государственной Думы”. Согласно данному документу, срок деятельности Думы устанавливался в 5 лет. Помимо общего собрания, в Думе была канцелярия, а также отделы и комиссии. Ежегодно на общем собрании депутаты выбирали председателя и двух его товарищей, через год они могли быть переизбраны. В число обязанностей председателя входили: наблюдение за порядком, ведение прений, доклад императору о деятельности Думы. К предметам ведения Государственной думы, в соответствии с данным учреждением, подлежали следующие вопросы:

“1)предметы, требующие издания законов и штатов, а также их изменения, дополнения, приостановления действия и отмены;

2)государственная роспись доходов и расходов вместе с финансовыми сметами министерства и главных управлений, равно как денежные из казны ассигнования, росписью не предусмотренные, - на основании установленных правил;

3)отчет государственного контроля по исполнению государственной росписи;

4)дела об отчуждении части государственных доходов или имуществ, требующие Высочайшего соизволения;

5)дела о постройке железных дорог непосредственным распоряжением казны и за ее счет;

6)дела об учреждении компаний на акциях, когда при сем испрашиваются изъятия из действующих законов;

7)дела, вносимые на рассмотрение Думы по особым Высочайшим повелениям.”

Согласно Основным законам Российской империи от 23 апреля 1906 г., Государственная Дума имела следующие функции: 1)обсуждение и разработка законопроектов; 2)утверждение бюджета страны. Cт.86 Основных законов закрепляла законодательные полномочия Государственной Думы: “Никакой новый закон не может последовать без одобрения Государственного Совета и Государственной Думы и воспринять силу без утверждения Государя Императора.”

I Государственная Дума начала работу 27 апреля 1906 года. Из 499 избранных депутатов большинство принадлежало к партии кадетов - 182, трудовиков было 107, беспартийных 83. Председателем Думы был выбран кадет С.А.Муромцев. Депутаты не могли состоять на государственной службе, за исключением должностей министра и главноуправляющих отдельными частями. Они получали суточные в размере 10 рублей в день, им оплачивались также путевые издержки. С 1908 г. депутаты вместо суточных стали получать 4200 рублей в год. Одновременно были установлены штрафы за пропуск заседаний без уважительной причины - 25 рублей за одно заседание. Уважительными причинами для пропуска заседания считались болезнь депутата или членов его семьи, занятия, связпнные с деятельностью Думы и личные дела, не терпящие отлагательства. В Думе запрещалось чтение речей по бумаге.

Дума находилась в открытой оппозиции правительству и 7 июля 1906 года была распущена, проработав менее 2,5 месяцев.

II Государственная Дума начала работу в 1907 году, из 518 депутатов 104 были трудовиками, 98 относились к партии кадетов, 66 - к социал-демократам. Председателем выбрали кадета Ф.А.Головина. Перед Думой выступил премьер-министр Столыпин, который просил депутатов поддержать намеченный курс реформ и одобрить аграрные законы, но его выступление было проигнорировано. Дума не принимала предлагаемые правительством законопроекты. Вместе с тем депутаты рассматривали аграрный вопрос, по которому каждая фракция предложила свой проект, продовольственный вопрос, реформу местного суда, другие вопросы. В мае 1907 года Столыпин заявил о заговоре в составе Думы против властей. Третьего июня 1907 года Дума была распущена и одновременно принят новый избирательный закон, резко ограничивший избирательные права основного населения. Число выборщиков от крестьян резко уменьшалось, а от землевладельцев значительно возрастало. Были ограничены избирательные права рабочих, сокращено число депутатов от окраин. Целью принятия данного закона явилось желание сформировать более лояльную по отношению к правительству Думу. III Государственная Дума работала с ноября 1907 г. по июнь 1912 г. Наибольший вес в ней имели октябристы (154 из 442 депутатов). Трудовиков было 14, социал-демократов - 20. Пост председателя последовательно занимали октябристы Н.А.Хомяков, А.И.Гучков, М.И.Родзянко. В процессе работы Думы возникло более 30 комиссий, за 611 заседаний депутаты рассмотрели 2572 законопроекта, в том числе одобрили проведение аграрной реформы Столыпина. Ежегодно Дума утверждала бюджеты государства. Вместе с тем депутаты III Думы слабо использовали свое право законодательной инициативы, выдвинув лишь 205 законопроектов по второстепенным вопросам. В 1912 г., когда истек срок полномочий III Думы, прошли выборы в IY Думу, которая работала до 25 февраля 1917 г. Большинство в Думе получили представители правых и либеральных партий, председателем все пять лет был октябрист М.И.Родзянко.

Деятельность Государственной думы в начале ХХ века не оказала значительного влияния на развитие правовой системы страны. Но опыт ее может быть учтен современной Государственной Думой.

Вместе с Думой законодательные полномочия получил Государственный Совет, который из совещательного органа, включавшего высших сановников по назначению царя, превратился в законодательную палату. Это было сделано двумя актами: 1) "О переустройстве учреждении Государственного Совета" 20 февраля 1906 г. и 2 ) "Учреждением государствен­ного Совета" 2З апреля 1906 г. Законодательство предоставляло Совету и Думе равные права. Оба учреждения обладали законо­дательной инициативой, а законопроект, принятый Государствен­ным Советом, подлежал одобрению Государственной Думой. Отличие от Думы состояло не в объеме прав и не в компетенции, а в порядке комплектования Совета и в той роли, которую он призван был исполнять. Государственный совет был лишь наполовину выборным; другая его половина назначалась царем. Определенное заранее коли­чество членов Совета выбирали губернские земские собрания, губернские и областные дворянские общества, Синод, комитеты торговли и мануфактур, Академия наук и университеты, финляндский сейм. Избирались они на девять лет с ротацией на треть каждые три года. Другая половина членов Совета назначалась императором, в том числе его председатель и вице-председатель. Всего в 1914 г. было 188 членов Совета. Назначаемые члены Совета были, главным образом, отставными министрами и другими крупными сановниками. Выборная половина состава тоже принадлежала хорошо обеспеченным и политически весьма умеренным слоям общества, что достигалось, помимо прочего, серьезными цензовыми ограничениями, как имущественного характера, так и по возрасту (не моложе 40 лет). Это раскрывает замысел правительства - создать в лице Государственного Совета противовес Государственной Думе. Цель эта была достигнута - Совет был значительно консервативнее Думы. Правом законодательной инициативы, формально ему принадлежащим, Государственный совет практически не пользо­вался.

Достаточно важную роль в государственном аппарате Российской империи в начале ХХ века играл Совет министров. Этот орган действовал официально с 12 ноября 1861 г., а фактически его заседания начались с осени 1857 г. Этот правительственный орган под председательством императора рассматривал и обсуждал мероприятия общегосударственного значения. Но достаточно быстро роль Совета министров начала падать. В 70-е годы он собирался на заседания очень редко, а с 1882 г. вообще практически прекратил свое существование.

Возобновил свою деятельность Совет министров только после начала первой русской революции. 19 октября 1905 г. был утвержден закон “О мерах к укреплению единства в деятельности министерств и главных управлений”. По этому закону он превращался в постоянное высшее правительственное учреждение. В его состав входили все министры, обер-прокурор синода, государственный контролер, главноуправляющий землеустройства и земледелия. Ни один министр не мог предпринять осуществление мероприятия общегосударственного характера без обсуждения его Советом министров.

Совет министров имел и некоторые законосовещательные функции, обсуждая проекты указов и постановлений, принимавшихся в соответствии со статьями 11 и 87 Основных законов Российской империи. В период между I и II Государственными думами через Совет министров было проведено 60 законопроектов, принятых в виде чрезвычайных указов, в том числе “Об учреждении военно-полевых судов”, “Об установлении уголовной ответственности за восхваление преступных деяний” и т.д. Большую роль играл Совет министров в области государственного бюджета, составляя его сметы и открывая кредиты министерствам.

23 апреля 1906 г. был упразднен Комитет министров и его основные функции перешли к Совету министров. Всего компетенция последнего стала насчитывать 42 вопроса, начиная от назначения местностей для “водворения” ссыльных и заканчивая заботами о пенсиях и пособиях чиновникам.

Совет министров собирался на заседания 2-3 раза в неделю, протоколы заседаний направлялись на утверждение императора. Председатель Совета министров и его члены назначались только царем и несли ответственность только перед ним. Пост председателя Совета министров занимали С.Ю.Витте (19октября 1905 - 22 апреля 1906), И.Л.Горемыкин (22 апреля 1906 - 8 июля 1906, январь 1914 - январь 1916), П.А.Столыпин (8 июля 1906 - 1 сентября 1911), В.Н.Коковцов (сентябрь 1911 - январь 1914).

Важные реформы в рассматриваемый период попыталось осуществить правительство под руководством выдающегося государственного деятеля П.И.Столыпина (1862-1911). Указом от 9 ноября 1906 г. и законом от 14 июня 1910 г. были внесены значительные изменения в аграрное законодательство. В соответствии с этими документами каждый домохозяин, владеющий землей на общинном праве, мог требовать перехода в личную собственность причитающегося ему надела земли. Для выхода требовалось согласие сельского схода, но если в течение 30 дней такового не поступало, выдел земли осуществлялся по распоряжению земского начальника. Еще одним мероприятием аграрной реформы стала переселенческая политика, когда крестьянам предоставляли землю на востоке страны с целью ослабить малоземелье в центре. Всего к 1916 г. выделилось около 22% крестьянских домохозяйств. Из трех с лишним миллионов человек, уехавших в Сибирь, более 0,5 млн. были вынуждены вернуться, часть погибла. Столыпинская реформа не смогла превратить крестьянина в свободного фермера, т.к. не затронула экономическую основу крепостнических пережитков - помещичье землевладение. О ее неудаче косвенно свидетельствует и голод 1911 г.

В рассматриваемый период продолжалось развитие отдельных отраслей права. 22 марта 1903 г. был утвержден императором проект нового Уголовного уложения. Необходимость принятия данного документа определялась тем, что действовавшее Уложение 1945 г. в редакции 1885 г. являлось несовершенным и устаревшим. Новое Уложение состояло из 37 глав и 687 статей, то есть по объему было значительно меньше, чем предыдущее. Составителям Уложения, среди которых были такие известные теоретики уголовного права, как Н.С.Таганцев и И.Я.Фойницкий, удалось отойти от казуистичности в изложении законодательных норм. В первой главе Уложения содержались общие положения, определялись пространство действия Уложения, условия вменения и преступности деяний, виды виновности, смягчающие и отягчающие вину обстоятельства и т.д. Статья 1 определяла преступление как “деяние, воспрещенное во время его учинения законом под страхом наказания”. В качестве наказаний за преступные деяния устанавливались: смертная казнь, каторга, ссылка на поселение, заключение в исправительном доме, заключение в крепости, заключение в тюрьме, арест, денежная пеня. Все преступные деяния делились на тяжкие преступления, преступления и проступки. Уложение устанавливало следующие принципы назначения и исполнения наказаний. Смертная казнь сохранилась только за государственную измену и посягательство на жизнь членов императорской фамилии. Она совершалась через повешение, непублично. Каторга назначалась или бессрочно, или на срок от 4 до 15 лет, ссылка - бессрочно. Заключение назначалось на следующие сроки: в исправительном доме на срок от 1,5 до 6 лет, в крепости - от 2 недель до 6 лет, в тюрьме - от 2 недель до 1 года, арест - от 1 дня до 6 месяцев. “Присуждение” к смертной казни, каторге или ссылке, а в некоторых случаях к заключению, сопровождалось лишением прав состояния, которое заключалось в потере прав и преимуществ, предоставлявшихся каждому сословию, а также многих иных гражданских прав, в том числе быть опекуном и попечителем, состоять на государственной службе, быть учителем и воспитателем, состоять на службе в армии и т.д. Смертная казнь не назначалась лицам в возрасте до 21 года и старше 70 лет, а также женщинам.

Освобождались от ответственности за преступления душевнобольные и малолетние в возрасте до 10 лет, а в некоторых случаях до 17 лет. Не вменялось в вину деяние, последствий которого нельзя было предвидеть или предотвратить, а также деяние, совершенное в пределах необходимой обороны или для спасения себя или другого лица от опасности.

Преступные деяния делились на умышленные и неосторожные, выделялось покушение на совершение преступления, среди соучастников преступления выделялись непосредственные исполнители, подстрекатели и пособники.

Уложение устанавливало следующие сроки давности: тяжкие преступления - 15 и 10 лет, прочие преступления - 8 и 3 года, проступки - 1 год.

Но Уложение вводилось в действие постепенно. В основном, были введены только статьи, касавшиеся политических преступлений.

Под нажимом революционного движения царское правительство внесло в Думу проект законов, посвященных социальному страхованию и фабричному законодательству. 23 июня 1912 г. были приняты законы: Об учреждении Присутствия по делам страхования рабочих, Об учреждении Совета по делам страхования рабочих, Об обеспечении рабочих на случай болезни, О страховании рабочих от несчастных случаев. Необходимость принятия этих законов была продиктована тяжелым экономическим положением подавляющего большинства рабочего класса, отсутствием государственной системы социального обеспечения и низкой эффективностью благотворительной помощи. В соответствии с указанными законодательными актами в каждой губернии, а также в Санкт-Петербурге, Москве, Одессе и Варшаве учреждались присутствия по делам страхования рабочих под председательством губернатора. Основные функции Присутствия заключались в следующем: наблюдать за исполнением законодательства о страховании рабочих и рассматривать жалобы на его нарушения, разрешать создание больничных касс, устанавливать стоимость довольствия, отпускаемого рабочим натурой. При Министерстве торговли и промышленности под председательством министра учреждался Совет по делам страхования рабочих для заведования делами по обеспечению рабочих на случай болезни, по страхованию их от несчастных случаев. Совет получил право издавать правила и инструкции по делам страхования рабочих, отменять постановления Присутствий по делам страхования рабочих, рассматривать жалобы на их постановления и т.д. В соответствии с законом “Об обеспечении рабочих на случай болезни” Свод законов Российской империи был дополнен целым рядом статей. Во-первых, запрещалось допускать рожениц, состоявших участницами больничных касс, к работам по найму ранее истечения четырех недель с момента родов. Нарушение этого положения влекло за собой штраф до 100 рублей или арест до одного месяца. Во-вторых, лица, на которых распространялось действие Положения “Об обеспечении рабочих на случай болезни”, освобождались от уплаты установленного в некоторых городах больничного сбора. В-третьих, для лиц, виновных в неправомерном расходовании средств больничных касс, устанавливалось наказание в виде тюремного заключения на срок от трех месяцев до одного года, а в крупных размерах - отдача в исправительные арестантские отделения на срок от года до трех с лишением всех прав состояния.

Положение “Об обеспечении рабочих на случай болезни” распространялось на всех постоянно занятых рабочих и служащих предприятий с числом работников не менее 30, а если на предприятии применялись паровые котлы или машины, то не менее 20 человек. Не действовало Положение на казенных предприятиях. В соответствии с данным законодательным актом, работникам предоставлялась врачебная помощь за счет владельцев предприятия и денежные пособия за счет больничных касс. Больничные кассы учреждались на предприятиях с условием, что число участников в каждой их них не меньше 200. Деятельность каждой больничной кассы определялась ее уставом. Средства больничных касс составлялись из взносов участников, доплат владельцев предприятий, пожертвований, доходов с имущества кассы, других источников. Для участников размер взноса составлял от 1 до 2% заработка. Основной капитал кассы шел на выдачу пособий членам кассы в случае болезни, увечья с утратой трудоспособности, родов, а также на погребение. Размер пособия составлял от четверти до половины заработка, а если у работника были иждивенцы, то до 2/3 заработка. Беременным женщинам пособие выдавалось за 2 недели до родов и 4 недели после. Владелец предприятия был обязан обеспечить участникам больничной кассы первичную врачебную помощь и амбулаторное лечение, а также оплатить стационарное лечение. Таково основное содержание данных законов, которые явились первым шагом в создании социального права.

Дальнейшее естественное развитие права было прервано Первой мировой войной, а затем революционными событиями 1917г.

Литература:

Государственная Дума в России. Сборник документов и материалов.М.,1957.

Государственная Дума. Стенографические отчеты.СПб.,1907-1916.

Аврех А.Я. Царизм и IY Дума, 1912-1914. М.,1981.

Аврех А.Я. П.А.Столыпин и судьбы реформ в России. М., 1991.

Бородин А.П. Реформа Государственного совета 1906 года.//Вопросы истории, 1999, №4-5.

Демин В.А. Государственная Дума России (1906-1917): механизм функционирования. М., 1996.

Сидельников С.М. Образование и деятельность I Государственной Думы. М.,1962.

Смирнов А.Р. Государственная Дума Российской империи, 1906-1917: Историко-правовой очерк. М., 1998.

Шацилло К.Ф. Первая Государственная Дума//Отечественная история, 1996, №4.

Нам нужна великая Россия. Сборник статей и выступлений П.А.Столыпина. М., 1991.

Развитие русского права во второй половине ХIХ- начале ХХ века. М., 1997.

Российское законодательство Х - ХХ веков. М.,1991, т.9.

Столыпин и местное самоуправление. М., 1992.

Фомина Т.И. Законодательные акты Российской империи в области социальной работы (1910-1914). М.: Союз, 1999.