Раздел 9. Правовое регулирование благотворительной деятельности в Российской империи

Социальное законодательство в Российской империи было практически не развито, ограничиваясь до начала ХХ века, в основном, пенсионными вопросами. Вместо системы социальной помощи существовала система благотворительности. В связи с этим рассмотрим правовые нормы, регулировавшие благотворительную деятельность.

В соответствии с господствовавшей концепцией, бедность вела к безнравственности и преступлениям, и потому требовала обязательного вмешательства государства. Но “роль правительства в области призрения и благотворительности должна главным образом ограничиваться регулированием, путем законодательства и административных мер, соответствующей деятельности учреждений, оказывающих благотворительную помощь.” Таким образом, согласно господствовавшим взглядам, государству принадлежала главная направляющая, координирующая и контролирующая функция в деле благотворения, но вместе с тем государство принципиально должно было воздерживаться от расходов на общественное призрение, возлагая эти расходы на общественные институты и рассчитывая на добровольные пожертвования частных лиц.

Такая концепция складывалась постепенно, и генезис ее можно проследить, проанализировав развитие соответствующего законодательства.

Известно, что длительное время на Руси функции органов общественного призрения выполняли монастыри. Однако по мере укрепления государственности, расширения размеров страны все острее ощущалась потребность в государственном регулировании общественного призрения. На необходимость подобной меры указывал еще Стоглавый собор, но к ее реализации государство приступило лишь при Петре I, когда было предписано во всех губерниях создать государственные структуры общественного призрения. На попечение Главного Магистрата и воевод была возложена обязанность “приступить... к устроению больниц, богаделен, сиротских домов, домов для призрения незаконнорожденных младенцев, домов смирительных и домов прядильных для праздношатающихся и им подобных.” Всего Петр I издал около 20 указов, направленных на борьбу с таким социальным явлением, как нищенство. По сути этими указами закладывались основы государственной системы общественного призрения, создавались предпосылки для профессионализации деятельности в ее учреждениях. Вместе с тем большинство указов Петра носило запретительный характер и не предлагало достаточно конструктивных способов решения проблемы нищенства. При этом запрещение подачи милостыни не имело практического успеха, поскольку, с одной стороны, противоречило исконным традициям руского народа оказывать помощь убогим именно таким способом, с другой стороны, противоречило учению Русской православной церкви и всей христианской традиции, предписывавшей не отказывать просящему, накормить голодного, одеть нагого.

С конца ХYIII века и до 1775 года, было издано около 70 указов по вопросам призрения, но на практике они не имели почти никакого положительного результата. И только в 1775 году Екатерина II, одобрив “Учреждения для управления губерний Всероссийския империи”, тем самым ввела в состав губернских органов власти особые приказы общественного призрения. Именно тогда в России возникло понятие общественного призрения как “культурной формы благотворительности”, которая отличается от милостыни мотивами, организацией и целями.

В журнале “Детская помощь” за 1891 год совершенно справедливо писали, что “С развитием идеи о правильной организации общественной благотворительности... естественно рождается и требует развития и идея органического развития законодательства по общественной благотворительности.” Но российское законодательство в области общественного призрения нельзя было назвать удовлетворительным. Как уже говорилось выше, Учреждение о губерниях 1775 года поручало дело организованного благотворения приказам общественного призрения. В их ведении находились больницы, дома для умалишенных, богадельни, сиротские и воспитательные дома, фельдшерские школы. Но приказы общественного призрения не являлись непрерывно действующими органами, а работали, говоря современным языком, в сессионном порядке. В итоге по ряду причин, в том числе и по причине недостатка финансового обеспечения, деятельность приказов общественного призрения имела во многом декларативный, номинальный характер и фактически не отразилась на численности нищих в России.

Во второй половине ХIХ века с введением в действие Положения о земских учреждениях в тех губерниях, где создавались земства, приказы общественного призрения упразднили, их функции перешли к земским учреждениям. Согласно статье 2 Положения о губернских и уездных земских учреждениях от 12 июня 1890 г. к делам, подведомственным земским учреждениям, относилось заведование земскими лечебными и благотворительными заведениями, а также вообще попечение о призрении бедных, неизлечимых больных и умалишенных, а также сирых и увечных, и оказание пособия нуждающемуся населению разрешенными законом способами. При этом указывалось, что в необходимых случаях земские учреждения могут устанавливать сборы на нужды общественного призрения. Городовое положение 16 июня 1870 года отнесло к предметам ведомства городского общественного управления устройство за счет города богаделен и больниц и заведование ими на основаниях, указанных для земских учреждений. В этом же году было принято положение об управлении благотворительными заведениями в западных губерниях. В этих губерниях не создавались земства, и поэтому в них учреждались Губернские и Уездные советы общественного призрения, подчиненные Министерству внутренних дел. В состав Губернских и Уездных советов входили вице-губернатор, управляющие казенных и контрольных палат, губернский медицинский инспектор, попечители больниц и других благотворительных заведений и т.д. Одним из источников средств служили постоянные пособия из казны.

Еще одним правовым документом, затрагивающим вопросы благотворительной деятельности, стало Общее положение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости от 19 февраля 1861 г., которое возлагало на крестьянские общества, в числе прочих мирских повинностей, призрение престарелых, дряхлых и увечных членов общества, у которых нет родственников, а также сирот. Порядок и способы осуществления призрения при этом не определялись.

Благотворительность в среде духовенства регулировалась особым законодательным актом, а именно положением “О призрении бедных духовного звания” 1823 г., согласно которому учреждались епархиальные попечительства о бедных духовного звания. Епархиальные попечительства с разрешения епископов могли устраивать различные благотворительные заведения, источником средств для них служили кружечные сборы и часть дохода от продажи свеч. Еще одним важным актом стало Положение о церковно-приходских попечительствах от 2 августа 1864 г. Согласно данному положению, благотворительность являлась одной из задач приходских попечительств, а источником средств для нее служил сбор денег по церквам.

Уголовное законодательство Российской империи запрещало нищенствовать и бродить в городах, селах, на дорогах для испрашивания подаяний. Городские и сельские общества обязывались содержать своих нищих и не допускать их до прошения милостыни. Лицам, из лени или праздности просящим милостыню, а также обществам, отпускавшим по паспортам или свидетельствам таких людей, грозило уголовное наказание. Для уменьшения нищенства в столицах воспрещалось выдавать билеты для проезда туда следующим категориям граждан: престарелым и увечным крестьянам, их женам и вдовам без взрослых сыновей, малолетним крестьянским детям, слепым и калекам из податного состояния.

Данные законодательные акты свидетельствуют о том, что правительство постоянно помнило про общественное призрение. Вместе с тем из них видно, что призрение организовано по сословному принципу, но этот принцип соблюдается непоследовательно. Повинность общественного призрения лежит, в основном, на податных сословиях: сельском, мещанском, ремесленном. О порядке возмещения расходов на призрение иных сословий: почетных граждан, купеческого, дворянского - закон ничего не говорит, за исключением установленных земских сборов.

Существовал еще ряд благотворительных учреждений, деятельность которых не регулировалась вышеупомянутым законодательством. Прежде всего, это Ведомство учреждений Императрицы Марии, возглавляемое Опекунским советом. Члены Опекунского совета назначались императором и не отчитывались за свои действия ни перед какими должностными лицами. В 1874 году было образовано Ведомство учреждений Великой княгини Елены Павловны, управлявшееся Особым советом. И, наконец, Императорское Человеколюбивое Общество (с 1802 г.), деятельностью которого руководил Совет общества. Совет общества утверждался императором и отчитывался перед ним лично.

В пореформенной России, наряду со складывавшейся системой общественного призрения, существовало значительное число частных благотворительных обществ, созданных на добровольной основе. В буржуазно-демократических государствах создание добровольных обществ, тем более благотворительной направленности, не является делом сложным, поскольку может происходить в соответствии с принципом: что не запрещено, то разрешено. Царская Россия демократическим обществом не являлась, и потому действовал обратный принцип: разрешено только то, что утверждено законом. В связи с этим открытие добровольных благотворительных обществ требовало, во-первых, общего законодательного разрешения, и, во-вторых, специального указа, долгое время непосредственно царского. Процесс создания добровольных благотворительных обществ во многом осложнялся традиционной бюрократией и волокитой (нередко ответ на прошение приходил через 2-3 года), а также постоянным страхом царского режима перед революционными организациями и революционной пропагандой.

Правовой основой деятельности благотворительных обществ служил Устав общественного призрения, представлявший собой кодификацию всего действовавшего законодательства в области призрения и благотворительности.

Согласно статье первой Устава, главное заведование делами общественного призрения принадлежит Министерству внутренних дел, а в Туркестанском крае и в областях поселения казаков - Военному министерству. В последующих статьях говорилось, что заведование общественным призрением в губерниях и уездах поручается земским учреждениям, а там, где они не открыты - приказам общественного призрения либо органам, их заменяющим. Призрение в городах принадлежит к предметам ведомства городских общественных управлений. Меры общественного призрения крестьян относятся к ведению сельских и волостных общественных управлений, которые имеют право открывать за свой счет больницы и богадельни. Статья 200 устанавливала, что неимущие лечатся в больницах системы общественного призрения бесплатно, а расходы на их лечение взыскиваются с тех ведомств или городских и сельских обществ, к которым они принадлежат. Плата за содержание и лечение в больницах нижних служителей различных казенных ведомств, арестантов, лиц, находящихся под надзором полиции и не имеющих собственных средств к содержанию, всех неспособных к личному труду нижних чинов производится из казны. Общий надзор за всеми благотворительными заведениями принадлежит губернаторам и градоначальникам.

Особый интерес для настоящего исследования представляет глава 3 второй части Устава общественного призрения, поскольку она содержит нормы, регулирующие возникновение и деятельность частных благотворительных обществ. Статья 174 гласит: “Частным людям, обществам, городам и селениям не возбраняется учреждать у себя благотворительные заведения или к учрежденным уже что-либо прибавлять, с тем однакоже, чтобы то и другое сходствовало с общими, на сей предмет постановленными правилами.” Далее следует разъяснение, что частные благотворительные общества состоят под наблюдением Министерства внутренних дел и устройство благотворительных заведений позволяется только с разрешения правительства. При этом благотворительные общества учреждаются “с высочайшего разрешения. Учреждение же обществ для взаимного вспомоществования или с другой благотворительною и общеполезною целью предоставляется министру внутренних дел, по соглашению с подлежащими ведомствами. Открытие нового благотворительного общества разрешалось лишь при условии, что общество уже имело все необходимые для своего содержания средства. Согласно статье 443, Министерство внутренних дел утверждало уставы общественных и частных благотворительных заведений, и таким образом определяло порядок их деятельности и могло налагать на нее ограничения. Все благотворительные общества, подведомственные МВД, обязаны были присылать в это министерство краткие годовые отчеты о своей деятельности, удостоверенные учредителями на предмет соответствия имеющимся документам. В отчетах общество указывало размер своего капитала, доход, расход, имущество, количество заведений и число призреваемых в них. Примечание к статье 175 запрещало частным благотворительным обществам испрашивать своим работникам право считаться находящимися на государственной службе и представлять их к правительственным наградам.

Кроме Устава общественного призрения, вопросы деятельности частных и общественных благотворительных учреждений регулировались гражданским законодательством (Том Х Свода законов), которое определяло порядок приема пожертвований с благотворительной целью, правила распоряжения пожертвованным имуществом в тех случаях, когда не представлялось возможным выполнить завещание жертвователя.

Анализ законодательства Российской империи по общественному призрению позволяет сделать вывод, что ни Устав общественного призрения, ни Положение о земских учреждениях, ни Городское положение не содержат норм, определяющих формы и пределы осуществления благотворительной помощи и призрения. Законодательство в принципе признавало обязательность призрения, но при этом призрение фактически оставалось факультативным, зависело от возможностей и добросовестности многих лиц. Огромное число мелких вопросов, в том числе и крупные пожертвования, требовало решения на самом высоком уровне. Несовершенство законодательной базы на определенном этапе стало тормозить развитие благотворительности, снижать эффективность проводимых в рамках системы общественного призрения мероприятий.

Неполное, не отвечавшее потребностям жизни законодательство восполнялось административной практикой. Вместо законов издавались циркуляры МВД и других ведомств. Нередко практикам благотворения было крайне сложно отыскать эти циркуляры, поскольку они рассылались губернаторам и пылились в их канцеляриях среди груды других постановлений и распоряжений.

Одним из наиболее значимых для правового статуса благотворительных обществ стал циркуляр хозяйственного департамента МВД губернаторам от 16 июня 1897 г. № 5398. Основной частью циркуляра был “Примерный устав обществ пособия бедным”, разработанный МВД “в видах облегчения учреждения обществ пособия бедным общей благотворительной направленности, а также в целях ознакомления учредителей их с наиболее целесообразной организацией, гарантирующей им наилучшее выполнение общей благотворительной помощи бедным”. По мнению американской исследовательницы А.Линдермейер, создание царским правительством примерного устава для некоторых видов благотворительных организаций являлось следствием стремления государства одновременно и поощрять, и контролировать частную благотворительность, создавать для добровольных обществ такие условия, при которых они не пересекали бы границ филантропии. Устав, содержавший лишь незначительные необязательные части, устанавливал вполне определенные нормы, отклонение от которых допускалось только в особых случаях. В связи с публикацией Устава министр внутренних дел разрешил губернаторам и градоначальникам дозволять своей властью без предварительного согласования с ним “а) учреждение означенных благотворительных “обществ пособия бедным”, если они принимают примерный устав, за изложенными выше исключениями, без всяких изменений, и б) заменять действующие уставы обществ, по ходатайствам последних, означенным примерным уставом”. О каждом таком случае предписывалось сообщать в МВД с приложением 5 экземпляров устава общества. Таким образом, разрешительный порядок создания благотворительных обществ был заменен явочно-нормативным порядком.

Все отступления от примерного устава требовали утверждения министра внутренних дел. Все это относилось только к обществам общей благотворительной направленности. Порядок утверждения иных благотворительных обществ оставался прежним.

Примерный устав состоял из шести частей. Часть первая называлась “Цель общества”. Параграф первый гласил, что “Общество имеет целью доставление средств к улучшению материального и нравственного состояния бедных (такого-то города или такой-то местности), без различия пола, возраста, званий, состояний и вероисповеданий.” Но примечание к данному параграфу гласило, что в отдельных случаях могут быть также разрешаемы общества со специальными целями, т.е. оказывающие помощь лицам одного пола или одного вероисповедания и т.д. Таким образом подтверждалась правомочность создания, в числе прочих, благотворительных обществ помощи женщинам.

Примерный устав подробно регламентировал разрешенные виды благотворительной помощи бедным. В частности, были предусмотрены: снабжение одеждой, пищей, жильем, выдача (в крайнем случае) денежных пособий, предоставление работы, медицинской помощи, определение в богадельни, приюты, учебные заведения, помощь в воспитании сирот, распространение в народе книг нравственного содержания, предоставление неимущим средств возвратиться на родину. Для выполнения этих задач общества наделялись правом открывать общественные столовые, чайные, дешевые квартиры, ночлежные дома, убежища, приюты, общежития, дома трудолюбия, больницы, амбулатории и тому подобные заведения, “но не иначе, как с особого каждый раз разрешения надлежащей власти и с точным соблюдением всех действующих по данному предмету узаконений и распоряжений правительства...”

Относительно членства в обществе Примерный устав не предусматривал каких-либо ограничений по полу, званию, состоянию и вероисповеданию. Не могли быть членами благотворительных обществ три категории населения: несовершеннолетние и учащиеся в учебных заведениях, состоящие на действительной военной службе нижние воинские чины, подвергшиеся ограничению прав по суду.

Общие правила функционирования благотворительного общества, содержавшиеся в Примерном уставе, подтверждали, что общество состоит в ведении МВД и имеет собственную печать только со своим названием без каких-либо эмблем, гербов и значков. Общество также имеет право приобретать недвижимое имущество и заключать сделки и договоры, защищать свои интересы в суде через уполномоченных, то есть, говоря современным языком, имеет статус юридического лица.

Ежегодно от общества требовались подробные годовые отчеты в двух экземплярах - один в МВД, другой - местному губернатору или градоначальнику. Непредоставление в МВД отчета в течение двух лет могло послужить основанием к закрытию общества.

Относительно порядка закрытия общества в уставе говорилось следующее. Прежде всего, его мог закрыть губернатор или градоначальник на основании своего права закрывать общественные собрания при обнаружении в них чего-либо противного государственному порядку и общественным безопасности и нравственности. В иных случаях тот же губернатор или градоначальник мог обратиться в МВД с предложением о закрытии общества. Если же общество самостоятельно прекращало свою деятельность, то для распоряжения оставшимся имуществом также требовалось распоряжение губернатора или градоначальника, который, в свою очередь, доводил до сведения МВД о закрытии общества.

Создание и опубликование Примерного устава имело положительное значение, поскольку несколько облегчало во многих случаях открытие благотворительных обществ, сокращая необходимое для разрешения число бюрократических инстанций и допуская для некоторых обществ возможность получения разрешения на местном уровне. Вместе с тем, отдавая вопрос открытия благотворительных обществ с соответствующим уставом на усмотрение местных властей, МВД не устранялось от контроля за деятельностью этих обществ посредством ежегодной отчетности. С другой стороны, Примерный устав накладывал на деятельность и структуру благотворительных обществ определенные и достаточно жесткие ограничения, лимитируя их инициативу стандартными рамками. Но и внутри данных рамок общество имело возможность достаточно эффективно выполнять свою главную задачу - помогать неимущим и бедным.

В начале ХХ века важным правовым документом, регулировавшим создание и деятельность благотворительных обществ, стали “Временные правила об обществах и союзах” от 4 марта 1906 г. В этих Правилах благотворительным обществом признавалось “соединение нескольких лиц, которые, не имея задачею получение для себя прибыли от ведения какого-либо предприятия, избрали предметом своей совокупной деятельности определенную цель”, а союзом - ”соединение двух или нескольких таких обществ”. При этом создание обществ и союзов дозволялось без испрашивания разрешения властей. Создание, регистрация и прекращение деятельности обществ поручались губернским и городским присутствиям. для создания общества требовалось только подать в присутствие заявление установленного образца, в котором указывались: цель общества, сведения об учредителях, район действия, порядок избрания органов управления, порядок вступления и выбытия членов. Если в течение двух недель заявитель не получал обоснованного отказа, общество имело право начать свою деятельность. Регистрация общества производилась путем внесения его в специальный реестр, информация об этом публиковалась в местной прессе. После этого общество считалось созданным, и ему предоставлялось право приобретать и отчуждать недвижимое имущество, образовывать капиталы, заключать договоры в соответствии с целями общества, устраивать различные мероприятия, проводить сбор пожертвований.

Уставы обществ утверждались вне зависимости от их соответствия Примерному уставу. Тем не менее, обществу могло быть отказано в регистрации, если его устав содержал существенные недостатки.

Вопрос о прекращении деятельности общества решался губернским или городским присутствием по инициативе губернатора или градоначальника. Если общество допускало отступление от заявленной в уставе деятельности, власти могли предложить обществу самостоятельно устранить нарушения в назначенный срок. Если деятельность общества угрожала общественной безопасности или спокойствию, его деятельность могла быть приостановлена.

Данные правила, еще более упрощавшие процедуру создания благотворительных обществ и облегчавшие их деятельность, служили основным правовым актом в данной области до 1917 года.

Некоторые крупные благотворительные организации, действовавшие практически во всероссийских масштабах, имели также внутреннюю нормативную базу. Так, Всероссийское попечительство об охране материнства и младенчества после начала Первой мировой войны активно принялось создавать на местах Временные комитеты попечительства, каждый из которых действовал на основании особой инструкции, утверждавшейся Советом Попечительства. Образцом для составления данных инструкций служила Примерная инструкция Временных комитетов попечительства. В ней определялась цель комитетов: “оказание помощи преимущественно семьям призванных на войну, имеющих малолетних детей. Комитет, в пределах имеющихся в его распоряжении денежных средств, устраивает сельские приюты-ясли для малолетних детей, консультации для матерей и их грудных детей и осуществляет др. виды помощи малолетним детям.” Далее в примерной инструкции говорилось, что каждый Временный комитет имеет свою печать, ведет отчетность, предоставляет ежемесячно в Совет попечительства отчеты о своей деятельности и о состоянии денежных средств, получает пособия от Попечительства. Прекращение деятельности комитета возможно как по постановлению Совета попечительства, так и по постановлению самого комитета. При прекращении деятельности все оставшиеся средства, дела, печать и имущество поступают в распоряжение Совета попечительства. В отчетах должны были содержаться следующие сведения: число детей в каждых яслях, возраст детей, сколько дней и ночей проведено детьми в яслях, были ли в яслях случаи заболевания детей и если были, то какие, сколько израсходовано на оборудование и содержание. Очевидно, что такая внутренняя нормативная регламентация была призвана улучшить деятельность местных комитетов и снизить число злоупотреблений. Однако последние могли иметь место, поскольку основным способом контроля оставалось изучение отчетности, а главной санкцией за нарушения - лишение денежного пособия. Отчетность же в этих условиях могла либо искажаться, либо не предоставляться вовсе.

Таким образом, в конце ХIХ - начале ХХ века в России имелась необходимая законодательная база для создания и функционирования благотворительных обществ. Вместе с тем нельзя не отметить, что правовая регламентация данного вопроса была далека от совершенства.