Раздел 1. Источники русского права

Под источником позитивного права принято понимать “форму выражения государственной воли, направленной на признание факта существования права, на его формирование, изменение или констатацию факта прекращения существования права определенного содержания.” Теория государства и права знает следующие основные источники права: юридический обычай, закон, подзаконный нормативный акт, судебный прецедент, нормативный договор, правовая доктрина. Важность и значение этих источников неодинаковы для различных правовых семей. Как уже отмечалось выше, один из наиболее видных теоретиков типологии правовых систем французский ученый Р.Давид считал, что до 1917 г. Россия входила в романо-германскую правовую семью. Характеризуя российское право, он писал: “Созданное законодательным путем, право представляло собой не выражение сознания и традиции народа, как в других странах Европы, а произвольное творение самодержавного властителя, привилегию буржуазии. Этот властитель был поставлен над законом”. Далее он отмечал, что основным источником русского права, как и в странах романо-германской правовой семьи, являлся закон, но понимание его как источника права отличалось: “В странах романо-германской правовой семьи значение закона видят в том, что он является наиболее ясным и удобным способом выражения норм права”, в России же первенство закона связано с тем, что “в нем видят наиболее естественный способ создания права.” Очевидно, что, как и в любой стране, право на Руси первоначально возникло в виде обычаев, и лишь гораздо позднее закон вышел на первое место. Окончательно доминирование закона проявилось, на наш взгляд, в период империи.

С тем, что закон служил основным источником права в Российской империи, согласны и современные отечественные исследователи. Но нельзя не обратить внимания на отличия современного понимания закона от трактовки ХIХ века. В современной юридической науке законом считается “принимаемый в особом порядке и обладающий высшей юридической силой нормативный правовой акт, выражающий государственную волю по ключевым вопросам регулирования общественной и государственной жизни”. В рассматриваемый период подход к определению закона был несколько иным. Так, Е.Н.Трубецкой, один из известнейших юристов-теоретиков прошлого, понимал под законом “норму, установленную высшим в пределах каждой данной правовой организации правовым авторитетом”. При этом он добавлял, что закон - это такая норма, которая может быть отменена только авторитетом власти, ее издавшей, а не каким-нибудь высшим над нею авторитетом. В этом кроется отличие закона от подзаконного акта, прежде всего распоряжений правительства. Последние могут разъяснять и дополнять закон, но не могут его отменять. Но в неограниченных монархиях трудно провести четкую границу между законом и подзаконным нормативным актом, так как вся власть, и законодательная, и исполнительная, сосредоточена в руках монарха, он утверждает и распоряжения правительства, и законы, и потому и те, и другие имеют одинаково обязательную силу.

В современной литературе отмечается, что до 1906 г. законом считалось любое повеление императора, оформленное в надлежащем порядке Сенатом. На практике, очевидно, порядок законотворчества был обратным - решения Сената приобретали силу закона после обязательного утверждения императором. Как писал И.А.Исаев, “Толкование законов и решение юридических коллизий находилось в ведении Сената. Разъяснения Сената стали обязательными для юридической практики. Отдельные постановления Сената, утвержденные императором, приобрели статус законов.” В соответствии со статьей 86 Основных законов Российской империи 1906 г. законом признавался акт, принятый Государственной Думой, одобренный Государственным Советом и подписанный императором: “Никакой новый закон не может последовать без одобрения Государственного Совета и Государственной Думы и воспринять силу без утверждения Государя Императора.” Но, в соответствии со ст.87, во время перерыва деятельности Думы Совет министров мог разработать законопроект и направить его на утверждение царя. Такой законопроект назывался указом и подлежал утверждению Думой в течение двух месяцев по возобновлении ее деятельности.

При анализе источников права ХIХ века возникает важная проблема отделения законов от подзаконных нормативных актов. Данная проблема в дореволюционном законодательстве не была решена. Дореволюционные юристы, как правило, главным признаком закона считали факт его утверждения императором. Но при этом необходимо иметь в виду, что многие законодательные акты часто не имели подписи царя, утверждаясь им устно. Вторым формальным признаком закона считалось прохождение его через Государственный совет, поскольку в соответствии со ст.54 Основных законов все законы рассматривались в Государственном совете, а затем “восходили” на высочайшее утверждение. Но мимо Государственного совета проходили законы, относившиеся к военному и морскому ведомствам, к церковным делам, к делам Кавказа и Сибири. Дело усложнялось тем, что нередко в наказах и инструкциях, утверждавшихся через Комитет министров или даже по докладам отдельных министров и являвшихся, по существу, подзаконными актами, содержались статьи, изменявшие или отменявшие действие законов. Не мог служить надежным формальным критерием закона и факт помещения его в Полное собрание законов или в Свод законов, поскольку, с одной стороны, они не отличались полнотой, с другой стороны, в них нередко вносили и административные акты, и манифесты, лишенные правового содержания. Тем не менее, можно сформулировать, что для целей настоящего исследования, как и для любого изучения истории русского права данного периода, можно считать признаком закона факт его утверждения царем с последующим помещением в Полное собрание законов Российской империи. С этой точкой зрения согласны и некоторые отечественные исследователи.

В середине ХIХ века правительство предпринимало попытки усовершенствовать свой законодательный механизм, решить проблему отделения закона от подзаконного нормативного акта, но эти усилия не увенчались успехом. Следствием неразрешенности и неразрешимости данной проблемы являлась крайняя запутанность системы законодательства, сохранившаяся до наших дней возможность легко обходить законы. В соответствии с Основными законами российской империи 1892 г., законы могли издаваться в виде уложений, уставов, учреждений, грамот, положений, наказов (инструкций), манифестов, указов, мнений Государственного совета и докладов, удостоенных высочайшего утверждения. Кроме того, согласно Правилам об обнародовании печатными собраниями и листами узаконений и распоряжений правительства опубликованию в Собрании узаконений и последующему внесению в Полное собрание законов подлежали и “имеющие силу законов” указы Сената, то есть административные распоряжения наделялись силой закона.

После принятия Основных законов 1906 г. законами стали считаться акты, утвержденные тремя инстанциями: Государственным советом, Государственной думой и императором. Но результатом этого на практике стало положение, при котором именно указы, то есть подзаконные акты, а не законы, фактически стали основным источником русского права. После 1906 г. самой распространенной формой указа в сфере гражданского управления стало высочайше утвержденное Положение Совета министров. Часто законы регулировали мелкие вопросы, а указы решали более крупные проблемы. Известно, например, что первым законопроектом, внесенным правительством на рассмотрение первой Государственной думы, был проект учреждения прачечной при Дерптском университете. В то же время, такая значительная мера, как введение военно-полевых судов, в 1906 г. было осуществлено указом.

Таким образом, основным источником банковского права Российской империи являлись законы, которые, впрочем, носили различные названия, поскольку строгой системы терминологии и классификации законодательных актов установлено не было”. Как отмечал Г.В.Вернадский, обычно различали следующие виды законодательных актов: 1) уставы, которые устанавливали более или менее постоянные нормы в жизни отдельного ведомства для какой либо определенной области материального права; 2) регламенты, учреждения, образования; 3) указы - наиболее распространенная форма, издавались “по случайному поводу и затрагивали узкую область жизни, но некоторые имели широкое и длительное значение.” Кроме учреждений, основывавших какой-либо новый государственный орган и определявших его правовой статус, в ХIХ веке издавались положения, определявшие порядок деятельности государственных и иных учреждений, а также Временные правила, постановления Совета министров, разъяснения Сената и мнения Государственного Совета. Формально эти акты рассматривались как толкование или разъяснение действующего законодательства, но нередко они содержали принципиально новые нормы. Большинство из перечисленных выше правовых актов подлежало утверждению императором и тем самым приобретало силу закона.

Отличие учреждений и уставов сформулировал еще М.М.Сперанский, который писал, что учреждениями называются те государственные законы, которые определяют образование мест и властей, их состав, предметы и порядок делопроизводства. Уставами же называются законы, устанавливающие порядок какой-либо особенной части управления: таковы уставы Таможенный, Горный, Монетный и т.д., в том числе и Устав кредитный. Учреждения, по словам Сперанского, определяли состав мест и властей и обозначали кратко предмет и порядок их действия, а в уставах подробно отображалось, как они должны в разных случаях действовать. Если устав ограничивался лишь отдельно взятой частью дел, то он носил наименование наказа, то есть по своей сущности наказ - это часть устава.

Таким образом, на протяжении всего исследуемого периода сохранялась множественность форм нормативных актов, что во многом определялось такой особенностью государственного устройства, как многочисленность органов верховного управления.

Характер правовых актов, являвшихся источниками банковского и иного права, во многом определялся особенностями их принятия. Законотворческий процесс в Российской империи состоял из четырех основных стадий. Первой, естественно, являлась стадия законодательной инициативы.

Формально право просить об издании нового закона было предоставлено всем подданным Российской империи. Комиссия прошений, созданная в 1835 г., одной из своих функций имела принятие проектов законов. После рассмотрения заслуживающие внимания проекты с разрешения царя направлялись в Государственный совет. В 1884 г. Комиссию преобразовали в Канцелярию для принятия и направления прошений, и законопроекты от обычных граждан принимать перестали. В результате до создания Гос ударственной думы правом законодательной инициативы обладали: император, правительство, отдельные министры, Сенат, Синод, дворянские съезды и купеческие организации. С 1906 г. правом законодательной инициативы наделили также Государственную думу и Государственный совет.

На второй стадии происходила разработка законопроекта. Нередко его составлению предшествовала длительная подготовительная работа: обстоятельно изучался предмет, накапливался и анализировался фактический материал, изучалось соответствующее законодательство европейских стран. Материалы работы комиссии публиковались. Составленный законопроект обсуждали заинтересованные ведомства, иногда происходило и открытое обсуждение законопроектов путем опубликования их в печати или передачи сословным организациям.

Третья стадия подразумевала утверждение законопроекта. Она несколько усложнилась с 1906 г. Поэтому, если надо было ускорить процесс принятия закона, его издавали в виде Положения Совета министров, так как высочайше утвержденное мнение Государственного совета подразумевало также и утверждение Думой.

Утвержденный императором закон направлялся в Сенат для обнародования. Обнародование являлось четвертой стадией и необходимым условием введения закона в действие. Оно осуществлялось, как правило, публикацией в Собрании узаконений и распоряжений правительства, но на практике некоторые законы публиковались ведомствами, а не Сенатом.

В целом можно констатировать отсутствие единообразия в законотворческой деятельности, что порождало разнородный характер источников права ивлекло за собой наличие большого числа пробелов и дублирования норм в законодательстве.

Как отмечал Е.Н.Трубецкой, от “источников права” следует точно отличать “источники правоведения” или источники нашего познания о праве, то есть сборники, из которых мы узнаем о существовании позитивных норм права. В “источниках правоведения” и содержатся источники права, то есть нормы права удобно и логично изучать именно по этим источникам, которые далее будут именоваться источниками законодательства.

К числу главных источников законодательства в ХIХ веке можно отнести издававшееся ежегодно с 1830 г. Полное собрание законов Российской империи. Оно может рассматриваться как важный источник для изучения истории права. Но полное собрание имеет и определенные недостатки. Прежде всего, можно отметить неполноту содержания, наличие пробелов. Очевидно, сказалось отсутствие единых критериев отбора законодательных актов для публикации в этом издании. Такой критерий - обнародование акта Сенатом - был установлен только законом от 11 июня 1885 г. Но одновременно были исключены из состава Полного собрания многие виды правовых документов, в том числе уставы частных кредитных установлений, за исключением уставов, утвержденных законодательным порядком, нормальных (образцовых) уставов и тех, которых правительству предоставлялось право контроля.

С 1862 по 1917 г. при Сенате издавалось Собрание узаконений и распоряжений правительства. Оно выходило два раза в неделю, и содержало все манифесты, повеления, издаваемые от имени Сената указы и другие акты, имевшие силу закона. С 1902 г. Собрание узаконений издавалось в двух отделах, причем во второй отдел помещались, кроме прочего, уставы и законоположения, касавшиеся общественных, земских, городских и частных кредитных учреждений.

Еще одним важным источником является изданный в 1832 г. Свод законов Российской империи, который был объявлен действующим источником права с 1 января 1835 г. Впоследствии Свод переиздавался в 1842 г. и в 1857 г. После этого переиздавались отдельные тома, последний раз в 1912 г. Законы, принимавшиеся в промежутке между новыми изданиями Свода, помещались в “Продолжениях к Своду”.