Бюро по оценке техники при Конгрессе США (1972-1995)

Первым директором ОТА стал Э. Даддарио. Особое значение в работе ОТА придавалось развитию «системы раннего предупреждения» связанных с техникой рисков и возможных ошибочных решений по вопросам научно-технической политики: «существенным является то, - говорилось в Акте об оценке техники, - чтобы последствия применения техники были с максимальной полнотой прогнозированы, осознаны и проанализированы в целях выработки государственной политики в отношении существующих или вновь возникающих национальных проблем»^[88].

Акт 1972 г. об оценке техники следующим образом определял основные задачи Бюро:

«1. идентифицировать существующие или возможные последствия техники или технологических программ;

2. устанавливать, насколько это возможно, причинно-следственные отношения;

3. показывать альтернативные технические методы для реализации специфических программ;

4. показывать альтернативные программы для достижения требуемых целей;

5. осуществлять оценку и сравнение последствий альтернативных методов и программ;

6. представлять результаты завершенного анализа полномочным законодательным органам;

7. указывать области, в которых необходимо проведение дополнительных исследований и сбор данных в целях обеспечения адекватной поддержки оценок, описанных в параграфах 1 - 5 данного подраздела;

8. осуществлять дополнительные виды деятельности...»^[89].

Наряду с ОТА, Акт об оценке техники предусматривал создание Совета по оценке техники, куда вошли по 6 представителей от каждой из палат Конгресса, а также директор ОТА с правом совещательного голоса. Задачей этого органа было наблюдение за работой ОТА, определение основных направлений его деятельности, общая координация исследований по оценке техники со стороны Конгресса, а также назначение на шестилетний срок директора Бюро. Первоначально предполагалось комплектование Совета на паритетной основе - половина членов назначается по рекомендации президента США, другая половина - по решению палат Конгресса. Однако в ходе дальнейших слушаний в Сенате было решено исключить влияние исполнительной ветви власти и конституировать Совет исключительно как парламентский орган, независимый от администрации США, а также от промышленных и финансовых кругов.

Кроме того, был создан консультативный Совет по оценке техники, куда вошли видные ученые и представители общественности. Конституирование этого органа должно было символизировать учет рекомендаций о привлечении представителей общественности к принятию решений по вопросам научно-технической политики.

Концепция деятельности ОТА нередко характеризуется как «классическая» для оценки техники^[90]. В этой концепции оценка техники рассматривается в качестве метода накопления и обобщения «точной, всеобъемлющей и объективной информации о технике и последствиях ее внедрения, которая должна облегчить процесс принятия политических решений»^[91]. На переднем плане здесь стоят цели обеспечения принимающих политические решения инстанций необходимыми данными о состоянии того или иного вида техники, предполагаемых последствиях ее внедрения и возможных альтернативах. Важнейшей задачей оценки техники при выявлении различных вариантов действий является «установление баланса» между предполагаемым применением техники, его последствиями и возможными вторичными социально-политическими воздействиями.

Характерной особенностью работы ОТА было стремление избегать нормативных предписаний или же собственных оценочных суждений, поскольку они являются прерогативой политиков и других инстанций, принимающих решения по вопросам научно-технической политики. Оценка техники ограничивалась при таком понимании сбором информации и ее упорядочением, необходимым для политических целей. Задача аналитиков также состояла в том, чтобы выявить существующие альтернативы и для каждой альтернативы представить доводы pro et contra, избегая при этом собственных оценок. Нередко такая позиция навлекала критику на работу Бюро.

ОТА было крупнейшей в мире организацией по оценке техники. На момент закрытия Бюро в 1995 г. в нем работало около 150 постоянных сотрудников (примерно половина из них - представители естественных, технических и медицинских наук; другая половина - представители общественных наук, политологи, экономисты, юристы и т.д.). Ежегодный бюджет организации составлял около 15 млн. долларов. К моменту закрытия Бюро состояло из двух ведущих структурных подразделений - отдела промышленности, торговли и международной безопасности и отдела здравоохранения, образования и окружающей среды. В рамках отделов велись исследования по конкретным программам.

Программа «Энергетика, транспорт и инфраструктура» была ориентирована на выявление роли новых технологий в добыче, переработке и использовании энергетических ресурсов; в проектировании, эксплуатации и совершенствовании транспортных систем; в планировании, строительстве и содержании инфраструктуры. Особое внимание специалисты ОТА уделяли воздействию этих технологий на развитие торговли и решение важнейших социальных задач.

В рамках программы «Промышленность, телекоммуникации и торговля» рассматривались взаимосвязи между техникой и международной конкурентоспособностью, телекоммуникационными и компьютерными технологиями, международной торговлей и экономическим развитием. В приоритетном порядке здесь анализировались проблемы воздействия технических изменений (в первую очередь информационных технологий) на занятость, обучение, функционирование государственных и коммерческих институтов.

Программа «Международная безопасность и космос» фокусировала внимание исследователей на технологических аспектах национальной обороны, международной безопасности, контроля над вооружениями, распространения оружия, терроризма и отношений внутри оборонных альянсов (НАТО, американо-японский договор безопасности и т. д.). Кроме того, в рамках программы рассматривался широкий спектр проблем, связанных с космическими полетами, исследованием Земли из космоса, международным сотрудничеством в изучении и использовании околоземного космического пространства.

Программа «Образование и человеческие ресурсы» была нацелена на критический анализ многочисленных обучающих технологий, а также технологий, применяемых для ухода и обслуживания больных и престарелых. Сюда же относились проблемы борьбы с наркотиками, распространением преступности и насилия.

В рамках программы «Окружающая среда» преимущественное внимание уделялось вопросам использования и сохранения возобновимых и невозобновимых ресурсов, предотвращения загрязнений, менеджмента экологического риска. Оценки включали также проблематику сельского хозяйства, управления государственными земельными угодьями, биологического разнообразия, загрязнения воды и воздуха, ядерных, химических и иных отходов, климатических изменений.

Наконец, программа «Здоровье» была ориентирована на оценку специфических технологий, применяемых в клинических и профилактических целях, а также на оценку последствий использования различных видов техники для здоровья людей. Эти оценки затрагивали также существенные проблемы биотехнологий, молекулярной генетики, исследований мозга и поведения человека. Специальной проблемой в рамках этой программы было изучение состояния здоровья ветеранов войны во Вьетнаме.

Результаты исследований ОТА излагались в форме оценочных докладов, специальных докладов, технических меморандумов, отчетов об исследовании ситуаций (case studies), и т. д. Доклады, отчеты и иные документы ОТА публиковались государственным издательством, а в ряде случаев переиздавались частными издательствами.

По словам бывшего директора ОТА Дж. Гиббонса, проведение исследования по оценке техники от получения заказа до публикации итогов занимало в среднем 18 месяцев, примерная стоимость выполнения одного такого проекта составляла 500 тыс. долларов^[92]. Под выполнение каждого проекта создавалась небольшая команда исследователей, обычно 2-4 человека. В случае необходимости ОТА заключал контракты на проведение исследований со сторонними организациями или отдельными специалистами. Кроме того, в связи с каждым конкретным проектом создавался специальный консультативный совет, куда входили от 12 до 18 специалистов из разных отраслей знания и представители заинтересованных в конкретной проблеме сторон. Задача консультативного совета, который собирался 2-3 раза за время осуществления проекта, состояла в анализе альтернативных подходов, обзоре документов и критическом рассмотрении проекта итогового доклада. Достижение консенсуса между членами консультативного совета не было обязательным, а полную ответственность за проект несла исследовательская группа ОТА. В 80-е годы в ОТА одновременно велась работа над 25-30 проектами, а для участия в консультативных советах, симпозиумах и иных формах внешней экспертизы ежегодно привлекалось до 5 тыс. чел.

Каким же было влияние Бюро по оценке техники на политические решения, принимаемые Конгрессом? Советник директора ОТА Дж. Энделин так описывал взаимоотношения Бюро с Конгрессом: «Члены Конгресса не являются учеными или инженерами: они дилетанты, которые делают свой выбор не на основе научных или инженерных знаний, но в связи с их вовлеченностью в политические дебаты. Они не нейтральны. Они сталкиваются с необходимостью принимать решения - да или нет, - даже если у них нет достаточных данных для четкого ответа на вопрос о возможных долгосрочных последствиях.... Мы (сотрудники Бюро по оценке техники) приспосабливаем наши рекомендации к политическим потребностям. Это не очень удобно, но мы думаем, что это необходимо»^[93].

Как правило, задания на проведение тех или иных исследований давались ОТА Советом по оценке техники, директором Бюро или председателями комитетов и комиссий Конгресса от имени как большинства, так и меньшинства соответствующей палаты. Сотрудники ОТА в связи с этим должны были оперативно реагировать на изменения политической ситуации. Дж. Гиббонс вспоминает о любопытном эпизоде^[94]. Когда Л. И. Брежнев прибыл с визитом в Западную Германию и в ходе этого визита был подписан контракт о поставках природного газа, руководство ОТА не стало дожидаться окончания ранее запланированного исследования на эту тему и поспешило направить в Конгресс специальный доклад «Технология и советское энергоснабжение». Учитывая актуальность проблемы, доклад ОТА получил в Конгрессе больший чем обычно отклик и оказал определенное влияние на политику США в этом вопросе^[95].

Тесное взаимодействие ОТА с Конгрессом не означало, однако, что Бюро по оценке техники уходит от политически конфликтных проблем. Ярким примером в этом плане является подготовленный Бюро доклад о Стратегической оборонной инициативе президента Р. Рейгана (так называемая программа «звездных войн»). Этот доклад вызвал столь острые дебаты в Совете по оценке техники, что почти половина его членов высказалась против предания доклада огласке. В докладе был сделан вывод о том, что СОИ не позволяет обеспечить защиту большинства американских городов в случае массированной ракетной атаки и что стратегическая оборона может быть реализована лишь в отношении ограниченных целей. В докладе указывалось, что инициатива президента Рейгана приведет к новому витку гонки наступательных и оборонительных вооружений. В этом и ряде других случаев выводы Бюро расходились с мнением администрации США, а значит и ее сторонников в Конгрессе. В некоторых случаях ОТА вступало в конфликт с влиятельными правительственными агентствами (например, с НАСА по поводу создания космической станции), мощными корпорациями и авторитетными общественными организациями. При этом сотрудникам ОТА приходилось отвечать на обвинения, что они пытаются блокировать развитие соответствующей технологии.

Таким образом, с течением времени стала проявляться институциональная дилемма ОТА - с одной стороны, деятельность Бюро должна была способствовать большей научной обоснованности принятия политических решений, но с другой стороны, в деятельности ОТА происходила определенная политизация науки.

Если говорить об историческом пути, пройденном ОТА, то здесь необходимо отметить вклад ОТА в принятие решения об отказе от разработки сверхзвуковых пассажирских самолетов, подготовку доклада «Последствия ядерной войны»; осуществление (с 1980 г.) мониторинга глобального потепления климата и последствий «парникового эффекта»; исследование кислотных дождей и переноса воздушных поллютантов в плане политического воздействия этих проблем; анализ энергоснабжения и энергосбережения в США; анализ воздействия информационных технологий на американскую систему образования; оценку технологий для сохранения ресурсов тропических лесов; анализ использования биотехнологий в коммерческих целях; исследование проблем, связанных с накоплением радиоактивных отходов (исследование привело к принятию Конгрессом в 1982 г. Акта о политике в отношении ядерных отходов).

В 1995 г. республиканское большинство Сената США инициировало решение о закрытии Бюро по оценке техники. И хотя в Палате представителей большинство конгрессменов (215 против 204) проголосовало в поддержку дальнейшей работы Бюро, решение тем не менее состоялось. Официальным его обоснованием была борьба за сокращение расходов на деятельность Конгресса и его органов, а также недостаточная эффективность ОТА. Но как подчеркивает ряд обозревателей, на деле республиканское большинство в Сенате предпочло ликвидировать Бюро как «продемократическую» организацию^[96]. Эти утверждения могут показаться странными, поскольку ОТА стремилось при каждом удобном случае подчеркнуть свой «внепартийный» характер. Однако стоит учесть, что первый директор ОТА - Э. Даддарио был конгрессменом от демократической партии, а в Совете по оценке техники долгие годы председательствовал сенатор-демократ Э. Кеннеди, чье политическое влияние было очень значительным^[97]. Не менее важно и то, что «идеология» большинства докладов ОТА чаще находила положительный отклик у демократов. В то же время ОТА нередко выступал в качестве критика научно-технической политики республиканских администраций. Стоит, правда, принять во внимание, что из 23 лет существования ОТА около 16 лет приходилось на время правления президентов-республиканцев.

Закрытие ОТА было негативно воспринято в сообществе специалистов по оценке техники. Начиная с 1995 г. США лишились единого центра координации ТA-исследований. Сотрудники ОТА перешли на работу в другие правительственные агентства^[98], негосударственные фонды, консалтинговые фирмы, университеты и корпорации. Некоторые из них попытались возродить ОТА^[99] как независимую исследовательскую организацию - Институт по оценке техники (г. Вашингтон), но масштабы его работы пока несопоставимы с тем, что было до 1995 г. Все это дает основание говорить о том, что в настоящее время «оценка техники в США находится в состоянии упадка»^[100].

Вместе с тем оценка техники продолжает оставаться важным направлением исследований для многих американских университетов. В первую очередь здесь необходимо назвать Технологический институт штата Джорджия (г. Атланта) - один из крупнейших технических университетов США, основанный в 1888 г. С сер. 60-х гг. ведущие специалисты и профессора Технологического института А. Портер, Ф. Россини, С. Карпентер принимали активное участие в дискуссии об институализации оценки техники. С начала 70-х годов оценка техники и другие методы исследования эффектов технического развития занимают все более прочные позиции в исследовательских программах колледжей (факультетов) Технологического института. В 1981 г. в рамках Управления междисциплинарных программ Технологического института был создан Центр оценки технической политики. Несмотря на относительную немногочисленность персонала, Центр получил широкое признание в качестве одной из ведущих научных школ в области оценки техники. Основная задача центра состоит в развитии концепции и методов исследования в таких областях как оценка техники (применительно к конкретным технологиям), техническое прогнозирование, исследования технической политики, научное сопровождение проектов, связанных с техническим воздействием (например, проекты регионального развития).

Центр осуществляет ТA-проекты по заказу Национального Научного Фонда США, Федерального Управления энергетики, Федерального Управления занятости, НАСА, ООН и др. Разумеется, по сравнению с ОТА, выполняемые в университетах ТA-проекты характеризуются более высокой зависимостью от интересов и мнения заказчика. Однако в случае с Центром оценки технической политики объективность и качество исследований гарантируются уже самим авторитетом его ведущих сотрудников. К участию в проектах привлекаются специалисты по охране окружающей среды, телекоммуникациям, научной и технической политике, технологическому менеджменту, передаче технологий, оценке риска, информатике, а также представители гуманитарных дисциплин, в том числе философы науки и техники^[101].

Характерной особенностью ТA-проектов, осуществляемых в Технологическом институте Джорджии и других университетах США, является привлечение к работе, наряду с опытными специалистами, студентов старших курсов (имеющих степень бакалавра) и молодых исследователей. Для многих из них участие в проекте по оценке техники дает возможность написать дипломную работу, необходимую для получения магистерской степени, или докторскую диссертацию. Кроме того, во многих американских университетах организуются спецкурсы по оценке техники или же ей посвящаются тематические разделы в рамках таких учебных программ как «научная и техническая политика», «наука, техника и общество» (впервые была введена в Гарвардском и Корнелльском университетах в сер. 60-х гг.) или «ценности, техника и общество» (введена в учебный план Стэнфордского университета в 1971 г.)^[102].

Обобщение опыта конкретных ТA-проектов и специальные исследования специалистов Центра, посвященные разработке теоретико-методологических оснований оценки техники, получают отражение во многочисленных публикациях. Некоторые из них имеют фундаментальное значение для специалистов по технологическому прогнозированию и оценке техники^[103].

В последние годы именно университеты играют основную роль в продолжении ТA-исследований в США. Разумеется, большое значение имеет сохранение спроса на такие исследования. Заказчиками ТA-проектов выступают правительственные агентства, государственные и частные фонды, крупные финансовые и промышленные корпорации, международные организации. Вместе с тем, решение Сената о закрытии Бюро по оценке техники привело к очевидной утрате Соединенными Штатами лидерства в этой сфере междисциплинарных исследований, что в свою очередь отразилось на качестве принимаемых политических решений в таких областях как, например, регулирование рынка информационных технологий, защита авторских прав на программные продукты или выработка позиции в отношении Киотского протокола. Негативные последствия закрытия Бюро по оценке техники стали уже очевидны не только ученым, но и многим влиятельным представителям американской деловой и политической элиты. В июне 2001 года 33 конгрессмена, представляющие как Республиканскую, так и Демократическую партии, внесли на рассмотрение своих коллег законопроект «О повторном учреждении Бюро по оценке техники»^[104]. Разумеется, успех этой иницативе далеко не гарантирован - очень многое будет зависеть от исхода очередной кампании по выборам в Сенат и Палату представителей. Очевидно, однако, что простое воспроизведение старой структуры и задач ОТА вряд ли будет оправданным в современных условиях. Несомненно и то, что при разроботке новой модели парламентской оценки техники в США будет учитываться опыт стран Европейского Союза, вышедших в 90-е годы в данной области на передовые позиции.

2.3.1. Исследование ОТА «Промышленность, технология и окружающая среда: конкурентные вызовы и возможности для бизнеса» (1994)

В качестве примера исследовательской работы Бюро по оценке технике при Конгрессе США, который позволяет получить представление о концепции и методологии ОТА, хотелось бы привести один из последних обобщающих докладов «Промышленность, технология и окружающая среда: конкурентные вызовы и возможности для бизнеса»(1994).

Этот доклад представляет собой заключительную публикацию, завершающую серию из трех докладов, инициированных комитетами Палаты представителей по международным делам, по торговле и энергетике, а также сенатским комитетом по финансам. Первый доклад был посвящен проблемам мировой торговли и окружающей среды, второй - содействию развитию, поддержке экспорта и экологическим технологиям.

Заключительный доклад ОТА^[105] основывался на двух ключевых положениях:

1. Проблемы окружающей среды и меры по ее охране повсеместно приобретают все возрастающее значение;

2. Экономическая конкуренция, включая ее технологические и торговые аспекты, усиливается, и этот тренд в мировой динамике получает свое дальнейшее развитие. Тем самым происходит усиление взаимного влияния мероприятий по защите окружающей среды и конкурентно-ориентированной деятельности.

Доклад имел специфическую задачу продемонстрировать как неблагоприятное воздействие на американскую промышленность ужесточения природоохранного регулирования может быть минимизировано, а положительное - усилено для тех американских компаний, которые предлагают новые природоохранные технологии и услуги.

В докладе дан анализ глобального рынка экологических технологий. Емкость этого рынка должна вырасти в течении 90-х годов на одну треть: с 200 до 300 млрд. долл. В дальнейшем предполагается некоторое снижение темпов роста этого рынка, который главным образом будет происходить в индустриально развитых странах. Интегрированные природоохранные технологии при этом будут играть все возрастающую роль и на протяжении следующих 15-25 лет получат широкое распространение в таких отраслях как производство электроэнергии, металлургия, целлюлозно-бумажная и пищевая промышленность. Этим процессам может также способствовать государственное регулирование, хотя его эффективность определяется целым рядом факторов. Вместе с тем, в докладе отмечается, что многие компании делают инвестиции в эйнвиронментальные технологии лишь для улучшения своего имиджа или для того, чтобы успешно пройти процедуры эко-аудита.

В докладе оценивается конкурентоспособность американских компаний на рынке природоохранных технологий и услуг. В зависимости от отрасли промышленности эти оценки варьируют от «конкурентоспособно, но не доминирует» до «слабо». Отмечается приоритет в ряде отраслей Германии, Японии и других развитых стран, традиционно ориентированных на экспорт. Американские компании больше ориентированы на внутренний рынок, их опыт экспорта природоохранных технологий невелик. В связи с этим авторы доклада указывают на необходимость более существенной и скоординированной поддержки со стороны правительства США.

Что касается регулирующих мер, то авторы доклада указывают на относительно высокую стоимость их реализации в промышленности США по сравнению, например, с Германией и Японией, где система специализированных налогов, сборов и субсидий получила большее развитие. В связи с этим авторы доклада указывают на необходимость более гибкого государственного регулирования и поддержки в этой сфере, чтобы не привести к снижению экономической эффективности.

На основе анализа ситуации, авторы доклада указывают на две возможные стратегии правительственной политики в этой области - постепенную и агрессивную. Первая означает продолжение уже начатых программ и мероприятий в области регулирования и внедрения экологических стандартов, с добавлением некоторых новых мер. Агрессивная стратегия является более форсированной, особенно в плане разработки и внедрения экологически чистых технологий и большей активности в этой сфере на международной арене. Основные предлагаемые в докладе меры сводятся к следующему:

- выработка стратегии по созданию условий для разработки и широкого внедрения технологий, соответствующим целям экологической политики;

- создание механизма гарантированного учета природоохранных целей в правительственной политике поддержки инноваций в промышленности;

- законодательная поддержка компаний, активно работающих на рынке природоохранных технологий;

- поддержка американского экспорта в сфере природоохранных технологий;

- целесообразность заключения двусторонних и многосторонних соглашений о содействии другим странам во внедрении природоохранных технологий и применении соответствующих мер регулирования, что позволит усилить позиции США во внешней торговле и повысит конкурентоспособность соответствующих американских компаний.

Природоохранные (эйнвиронментальные) технологии и услуги рассматриваются в исследовании ОТА как охватывающие все технологии и услуги, которые способствуют сокращению промышленного загрязнения окружающей среды или же являются средствами предотвращения такого загрязнения. Как и многие другие ТА -исследования, этот доклад ОТА важен в плане идентификации основных тенденций, что в свою очередь необходимо для реализации в будущем мер на основе поставленных целей. Особенно важны здесь меры, связанные с законодательной и финансовой поддержкой интегрированных природоохранных технологий, а также рекомендация более четко приспособить природоохранную политику к потребностям рынка, в дополнение к задачам природоохранного регулирования. В целом, доклад ориентирован на информационную поддержку законодателей при рассмотрении ими конкретной проблемы, и - в полном соответствии с традиционным подходом ОТА - не предполагает никакой нормативной оценки.