Политическая (позитивная) ответственность в конституционном праве: грани соотношения с негативной юридической ответственностью

Очень часто в исследованиях, посвященных институту ответственности в конституционном праве, выделяют ответственность политическую. Так, В. Н. Савин под политической ответственностью государственной власти понимает ответственность органов государственной власти и должностных лиц перед народом, населением соответствующей территории за «несоответствие их деятельности мандату доверия», выражающееся в их неспособности вырабатывать и осуществлять политику, принимать решения с максимальной пользой для блага людей[59].

Политическая ответственность, по признанию многих ее апологетов, не обла­дает чертами юридической ответственности. Когда речь идет о по­следней, то имеется в виду прежде всего нарушение юридических норм и правовых принципов, без чего невозможна реализация санк­ции правовой нормы[60].

Конституционная ответственность, безусловно, имеет ярко выраженный политический характер. Однако в любом случае ставить политическую ответственность выше, чем ответственность юридическую, представляется неверным. «Более того, всякая политическая ответственность, — указывает В. О. Лучин, — если она соотносится по каким-либо параметрам с Основным Законом, не может ему противоречить и существовать вопреки конституционной ответственности»[61].

Когда речь ведут о выделении политической ответственности как самостоятельного вида неюридической ответственности, то понимают под ней, например, роспуск Государственной Думы или отставку Правительства РФ по решению Президента РФ[62], реже — отзыв депутата, иногда даже недоверие избирателей на очередных выборах[63].

Указанное выше понимание политической ответственности представляется неубедительным по нескольким основаниям. Во-первых, если санкция закреплена в законе, так же как, впрочем, и процедура ее применения, то нет оснований полагать, что эта ответственность не является юридической. Во-вторых, связь с политикой прослеживается при использовании (неиспользовании) любой меры юридической ответственности различных ее видов. Например, акт амнистии, который прекращает уголовное преследование преступников, зачастую связан именно с политическими мотивами. Депутаты зачастую просто хотят заручиться поддержкой избирателей. В-третьих, если и допустить существование в «чистом виде» политической ответственности как особой разновидности санкций, применяемых без законодательного оформления, то о ней можно говорить только применительно к членам политических партий или общественных объединений, преследующих политические цели. В этом случае, действительно, исключение из партии или запрет на участие в мероприятиях, организуемых общественным объединением, можно назвать мерами негативного воздействия, но применяются они не государством и по основаниям, предусмотренным указанными организациями в своих уставных документах, то есть на локальном уровне, фактически в рамках общественного осуждения в определенном коллективе.

Оригинальную концепцию позитивной политической ответственности, сходную с нашими представлениями об ответственности такого рода, выдвинула Ж. И. Овсепян. Она полагает, что основанием применения позитивной политической ответственности выступает так называемая «конституционная неадекватность», которая означает «несоответствие органа (должностного лица) своему конституционному (законодательному) статусу, неспособность конституционных органов, наделенных компетенцией, эффективно осуществлять вложенные на них функции публичной власти – констатированная народом (избирателями) либо иными источниками делегирования властных полномочий». Конституционная неадекватность лежит в сфере политических оценок деятельности государственных органов и должностных лиц. Это – конституционная ответственность по политическим основаниям, но на основе конституционных процедур. Это не судебная ответственность, а ответственность перед первичным источником власти либо ответственность как принцип (компонент) механизма «разделения властей», привносящий во взаимоотношения раздельных властей «сдержки и противовесы», - ответственность перед органом (должностным лицом) «смежной» ветви власти. Позитивная конституционная ответственность как принцип организации публичной власти более характерна для стран с парламентской формой правления. Примерами позитивной конституционной ответственности органов и должностных лиц публичной власти в России являются следующие:

а) ответственность Правительства перед Государственной Думой и Президентом РФ на основе процедур выражения Государственной Думой недоверия Правительству РФ либо отказа доверия Правительству; ответственность, выражающаяся в принятии Президентом решения об отставке Правительства (п.п.2, 4 ст. 117 Конституции РФ 1993 года);

б) ответственность Государственной Думы перед Президентом РФ в случае трехкратного отклонения представленных Президентом кандидатур Председателя Правительства (п. 4. ст. 118 Конституции РФ 1993 года);

в) ответственность, которая впервые на федеральном уровне была предусмотрена в Законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти в субъектах РФ» от 6 октября 1999 года (с изменениями и дополнениями от 29 июня 2000 года), которая также может быть оценена в качестве такой позитивной ее разновидности, как досрочное прекращение полномочий путем отзыва избирателями субъекта РФ высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), «если такое положение предусмотрено законодательством субъекта РФ» (п.1. «и» ст. 19 ФЗ);

г) отзывы избирателями депутата представительного органа местного самоуправления, как основание конституционной ответственности в такой ее разновидности, как позитивная конституционная ответственность, а также некоторые другие случаи[64].

Фактически концепция Ж. И. Овсепян близка к выдвинутой нами теории позитивной (политической) конституционной ответственности или властно-организационных санкций, так как суть этих санкций заключается в применении мер принудительного воздействия при отсутствии факта конституционного правонарушения. Правда, именовать основанием политической ответственности конституционную «неадекватность» представляется неудачным по нескольким причинам. Во-первых, семантически неадекватность характеризует психическое состояние лица, а применительно к реализации санкций политической ответственности следует говорить об использовании в основном к коллективным субъектам – органам власти или местного самоуправления. Во-вторых, трудно уяснить, что представляет собой «несоответствие органа (должностного лица) своему конституционному (законодательному) статусу», чаще всего при использовании мер позитивной ответственности налицо невозможность нахождения компромисса между органами власти, распад политической коалиции, несогласие с проводимой политикой органа. Отметим, что если в парламентских республиках преобладает в качестве основания именно «чисто политические мотивы» (приведенные выше), то в смешанных, эклектичных формах правления (куда можно отнести и Российскую Федерацию) основанием для использования такого рода санкций выступает неэффективность реализации полномочий, некомпетентность, конфликты по взаимоотношениях органов власти, а зачастую просто мнение главы государства, облеченного правом оценивать деятельность любого органа и принимать дискреционное решение.

Достаточно распространена точка зрения, согласно которой отставка Правительства РФ или роспуск Государственной Думы по решению Президента РФ провозглашаются мерами конституционной ответственности (юридической) «за неспособность справиться с возложенными функциональными обязанностям»[65]. Например, Д. А. Липинский в случае с роспуском Думы полагает, что «длительное отсутствие председателя Правительства ведет к дестабилизации в обществе, мешает эффективному управлению государством, дестабилизирует экономику и приводит к другим негативным последствиям»[66]. Представляется, что указанные принудительные меры нельзя отождествлять с мерами классической негативной ответственности, так как их применение не связано с двумя главными объективными основаниями наступления юридической ответственности - противоправным деянием и виной. «Неспособность справиться с обязанностями» - категория субъективная, тем более что оценке подвергается не деятельность конкретного субъекта - физического лица, а деятельность коллегиального органа - правительства.

И. А. Кравец считает, что правомернее говорить о двух видах ответственности в современном конституционном праве России - политической и юридической, поскольку, по его мнению, эти термины более адекватно отражают реальный процесс реализации конституционных норм и соответствуют стандартам мирового конституционного развития. Применение данных понятий в конституционном праве и понимание различий между ними (по основаниям, процедуре осуществления, последствиям) будут способствовать разработке непротиворечивой и последовательной доктрины конституционной ответственности в России[67]. Понятие конституционной ответственности как самостоятельного вида юридической ответственности применимо только к ответственности за правонарушения (деликты) в конституционном праве. Политическая ответственность носит принципиально иной характер, она наступает в результате утраты отдельными министрами или Правительством в целом доверия парламентариев. При этом основанием политической ответственности является нецелесообразность деятельности должностных лиц, а не совершение ими правонарушений. Политическая ответственность может наступить также, по его мнению, в случае отзыва депутата в результате утраты доверия избирателей[68].

Представляется, что понятие «позитивная ответственность», или политическая ответственность в конституционном праве, можно рассматривать в нескольких аспектах.

Во-первых, с точки зрения высказанной нами концепции властно-организационных санкций (мер политической ответственности), применяющихся в рамках особого режима разделения властей или даже вне его рамок, как способ централизации власти, как форму самоорганизации властной иерархии.

Во-вторых, позитивную ответственность можно представить как ответственность органов и должностных лиц перед народом за эффективное руководство государством. В данном смысле такая ответственность действительно тесно соприкасается с осуществлением государственными органами политических функций, то есть выбора того курса управления страной как во внутренних, так и во внешних делах, который будет одобрен народом. «Политическая ответственность, — указывает Н. М. Колосова, — это ответственность власти перед обществом за выполнение принятых обязательств, обещаний и программ. Это эффективное руководство страной…, это выполнение на деле провозглашенных целей, программ, обязательств. Это ответственность за надлежащую реализацию тех властных полномочий, которые те или иные структуры получили от народа как единственного источника власти»[69]. В данном случае позитивная (и в этом смысле политическая) ответственность реализуется, как правило, народом как единственным сувереном и проявляется в специфических санкциях. В качестве примера можно рассмотреть такую меру, как отставка президента в результате референдума. Эта мера сходна с отправкой в отставку правительства или роспуском парламента президентом при несформировании правительства и заключает в себе оценку деятельности органа в политическом и организационно-исполнительском аспекте как неудовлетворительную. Не имеет значения, каким образом президент исполнял свои конституционные обязанности, нарушал ли он законы или нет — оценке подвергается политическая линия конкретного лица. В этом случае может не быть самого факта правонарушения, основанием может служить совершение каких-либо внутри- или внешнеполитических действий (подписание международного договора, выступление с обращением к народу, поддержка какой-либо стороны в международном конфликте, назначение на государственную должность скомпрометировавшего впоследствии себя лица и др.), но оценка со стороны членов парламента или народа его публичных действий является отрицательной, и последствием ее выступает обязательное оставление должности. Более того, отстранение от должности президента может произойти не только в случае общественной оценки его политической деятельности, но и при совершении им поступков, несовместимых с нормами морали, религиозными верованиями и обычаями, существующими в государстве.

И наконец, в-третьих, позитивная ответственность может проявляться и как ответственность всего государственного режима перед народом, когда последний получает право на сопротивление государственной власти, правящей верхушке, реализуя его через восстание и принудительное свержение властной вертикали, как это имело место в ходе так называемых бархатных революций в Восточной Европе в конце 80-х годов прошлого столетия или в результате «оранжевых» революций в Грузии, Украине и Кыргызстане в начале ХХI века.

Позитивная (политическая) ответственность в виде таких властно-организационных санкций, как отзыв президента в некоторых странах, роспуск парламента или отставка правительства, имеют выраженную специфику в основаниях, процедуре использования в сравнении с мерами негативной конституционно-правовой ответственности, но результатом их применения, как и в случае с мерами негативной конституционно-правовой ответственности, обычно являются отстранение от должности выборного должностного лица, роспуск или расформирование (отставка) государственного органа, обязывание совершить определенные действия, то есть меры организационного характера.

В российском конституционном праве также имеются примеры властно-организационных мер, правда, только одного вида из перечисленных выше. Это отставка правительства в результате выражения вотума недоверия парламентом или роспуск парламента в результате неутверждения главы правительства либо вотума недоверия правительству президентом. Такие меры представляют собой именно властно-организационные санкции[70]. В частности, роспуск Государственной Думы Президентом РФ, предусмотренный ст. 111 и ст. 117 Конституции РФ, так же как и отставка Правительства РФ в результате вотума недоверия, вынесенного Государственной Думой (при согласии Президента РФ), согласно ст. 117 Конституции РФ являются властно-организационными санкциями. В сфере федеративных отношений к такого рода санкциям можно отнести отрешение Президентом высшего должностного лица субъекта от должности в связи с утратой доверия Президента РФ, роспуск Президентом РФ законодательного органа власти субъекта РФ в случае, если законодательный орган дважды не принял решение о наделении представленной Президентом РФ кандидатуры высшего должностного лица субъекта РФ полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ, роспуск законодательного органа власти субъекта РФ высшим должностным лицом субъекта РФ вследствие вступления в силу решения соответственно Верховного Суда республики, суда края, области, автономного округа, автономной области, города федерального значения о неправомочности данного состава депутатов законодательного органа государственной власти субъекта РФ. В муниципальных отношениях – удаления главы местного самоуправления в отставку и роспуск представительного органа вследствие непроведения заседаний в течение определенного срока.

В зарубежных странах одной из наиболее распространенных санкций позитивной (политической) ответственности является роспуск парламента, в частности в случае отказа депутатского корпуса сформировать правительство или избрать его главу. Например, Парламент Румынии может быть распущен, если не выразит вотум доверия сформированному Правительству в течение 60 дней после внесения предложения. Причем такая санкция применяется только после отклонения высшим законодательным органом не менее двух раз предложения об инвеституре премьер-министра. Аналогичные основания закреплены в Конституциях Беларуси, Казахстана, Туркменистана[71]. Правом роспуска наделен и Президент Германии, если Бундестаг в течение 21 дня не избрал Федерального канцлера. При этом депутаты, в отличие от членов нижней палаты российского парламента, имеют право не только отклонить кандидатуру на должность главы правительства, предложенную Президентом, но и избрать своего представителя.

В ряде стран роспуск связан с правом парламента одобрять программу правительства. В Литве могут быть проведены досрочные выборы сейма, если в течение 60 дней два раза подряд депутатами не была одобрена правительственная программа. Парламентариям Словакии на подобную процедуру отводится шесть месяцев, и высших законодательный орган может быть распущен в случае троекратного отклонения депутатами программного заявления правительства. Такая мера выглядит оправданной лишь с учетом того, что избранный парламентом Президент сам формирует правительство.

Причиной роспуска парламента в отдельных восточноевропейских странах является невозможность принятия депутатами в установленный срок определенных законов. Более определенна в этом плане Конституция Чешской Республики, которая допускает роспуск Палаты депутатов, если депутаты в течение трех месяцев не приняли постановление по правительственному законопроекту, с обсуждением которого правительство связывает вопрос о доверии[72].

Не представляется возможным отнести указанные выше санкции к мерам негативной конституционной ответственности по нескольким основаниям: отсутствие в норме указаний на предварительное нарушение норм — запретов или обязывающих норм, отказ от учета субъективного момента, полное безучастие к установлению правовой процедуры по определению оснований для их применения. При этом отдельные авторы заявляют о том, что данные санкции являются мерами конституционной ответственности на том основании, что условия их использования четко определены законодательно[73]. С данной позицией нельзя согласиться.

Сущность этих мер позитивной ответственности состоит в специфике оснований применения - не факт наличия конституционных правонарушений, а имеющаяся неопределенность, ненадлежащее осуществление публично-правовых функций или отсутствие должной управляемости при реализации полномочий органов государственной власти. Однако в их основе лежит государственное принуждение как условие обязательности исполнения данного властного веления вне зависимости от каких-либо объективных обстоятельств. По нашему мнению, ошибочно мнение Н. М. Колосовой, рассматривающей в качестве правовых оснований конституционной ответственности в негативном смысле — в случае отставки Правительства РФ по воле Президента РФ (ч. 2 ст. 117 Конституции РФ) — спад производства, коррупцию[74]. Вряд ли правомерно считать, что конституционная ответственность зависит от субъективного усмотрения Президента, который решает, отправить ли Правительство в отставку, учитывая расстановку политических сил в парламенте, личную преданность главы Правительства и иные факторы. Перед нами типичная властно-организационная санкция, но не мера конституционно-правовой ответственности в негативном смысле.

К сожалению, российское законодательство ныне не относит отзыв депутата к мерам позитивной ответственности. В советское время отзыв был возможен не столько как реакция на неправомерное поведение с точки зрения соответствия правовых норм, сколько как оценка эффективности работы депутата, его доверия со стороны избирателей. После принятия постановления Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 года № 7-П[75] отзыв депутата стал классической мерой негативной ответственности, так как его реализация возможна лишь при условии совершения депутатом противоправного деяния, подтвержденного в судебном порядке. В Конституции РФ отсутствует и широко признаваемое в зарубежных конституциях право народа на сопротивление угнетению, что свидетельствует о недоверии власти к мнению народа.

В литературе высказываются точки зрения, авторы которых отождествляют в определенной мере конституционную негативную ответственность с политической (в смысле властно-организационных санкций). Так, Т. Д. Зражевская отмечает, что субъекты, выступающие «в сфере реализации политической власти, несут, прежде всего, политическую ответственность, которая, будучи закрепленной, в праве приобретает свойства ответственности правовой»[76]. Несколько модифицированную трактовку в принципе аналогичной точки зрения предложил А. В. Русанов, который полагает, что политическая ответственность в своем негативном (ретроспективном) аспекте должна иметь только правовые основания и, таким образом, не выходить за рамки конституционно-правовой ответственности. Но при этом автор считает, что возможны два исключения из общего правила - восстание народа и неполучение поддержки на очередных выборах выборными должностными лицами[77].

Подобная позиция неприемлема по той причине, что ее сторонники отождествляет две разнородные категории, два различных социальных явления. Конституционная ответственность в негативном аспекте мыслима лишь как следствие правонарушения, в то время как политическая (более точно — позитивная конституционная ответственность) имеет в большинстве случаев иные основания (аморальный проступок, некомпетентность, политическая некорректность, приспособленчество, неэффективность управления, конъюнктурность[78] и т. п.). Однако нельзя забывать, что позитивная конституционная ответственность может наступать и за виновное правонарушение, но ее принципиальное отличие состоит в сущностной доминанте: субъект применения ее санкций исходит из оценки поведения как вредного, приносящего, как правило, ущерб в виде умаления авторитета государства, снижения стабильности и эффективности в реализации государственных функций.

Права Н. М. Колосова, когда указывает, что отставка министра или же отстранение от должности может быть мерой как конституционно-правовой, так и политической ответственности, и «основанием конституционной ответственности высших должностных лиц будет нарушение ими конституционных обязанностей, тогда как политическая ответственность означает только то, что занимающее высшую государственную должность лицо может лишиться политической поддержки»[79]. При этом, по ее мнению, иногда добровольная отставка министра может являться конституционно-правовой санкцией, при условии, что субъект ответственности не выполнял свои конституционные обязанности. При этом Н. М. Колосова почему-то считает мерой конституционно-правовой ответственности роспуск Государственной Думы РФ[80].

Ряд авторов обоснованно критикуют российского законодателя, отмечая, что Конституция и законодательные акты никак не разграничивают конституционно-правовую ответственность от позитивной политической ответственности. Так, например, ч. 2 ст. 117 Конституции Российской Федерации предусматривает право Президента принимать решения об отставке правительства. При этом Конституция не ограничивает Президента какими-либо условиями, оставляя на его усмотрение решение вопроса о судьбе правительства. На наш взгляд, отсутствие четких критериев для отставки правительства в каждом отдельном случае свидетельствует либо о пробеле в конституционном законодательстве, либо речь здесь должна идти о сугубо политической, а не конституционной ответственности правительства за те или иные действия или наоборот бездействия тех или иных политических программ, установок, мероприятий и т. д[81].

При рассмотрении проблемы ответственности важно проводить четкую границу между властно-организационными санкциями (позитивной конституционной ответственностью) и конституционно-правовой ответственностью в негативном смысле. Мы согласны с точкой зрения Д. Т. Шона, считающего, что, например, в ряде случаев бывает затруднительно разграничивать роспуск законодательного органа государственной власти как меру ответственности и роспуск в виде способа решения политических конфликтов и средства выхода из политического кризиса[82], особенно в действующем российском законодательстве. Но в настоящее время все санкции, имеющиеся в Конституции в отношении Государственной Думы и Правительства РФ, представляют собой только властно-организационные санкции, хотя в ряде уставов субъектов РФ роспуск законодательного органа ранее мог быть использован и в качестве меры конституционно-правовой ответственности.

Следует поддержать позицию В. А. Виноградова в отношении суждения о политизированности конституционно-правовой ответственности. «Действительно, конституционно-правовая ответственность, - отмечает автор, - имеет довольно четко выраженное политическое содержание и по основаниям, и по кругу субъектов, и по мерам воздействия на них. Вместе с тем необходимо избегать превращения конституционно-правовой ответственности из правового института в инструмент политической борьбы. Осуществление мер конституционно-правовой ответственности должно ограничиваться конституционно-правовыми целями, и прежде всего охраной и защитой Конституции»[83].

Позитивная конституционная ответственность отлична от собственно юридической ответственности и с точки зрения такого обязательного признака, как вина. Несомненно, правомерен вывод И. С. Самощенко и М. Х. Фарукшина относительно незначимости субъективной стороны поступка, лежащего в основании применения мер позитивной конституционной ответственности, так как ими могут выступать опрометчивость, неумелость, колебания[84], ослабляющие власть и приводящие к ее неэффективности. Необходимо учитывать, что задержка, несвоевременное принятие решений либо принятие неэффективного решения во многих случаях не подпадает под квалификацию наличия в действиях соответствующих должностных лиц признаков состава уголовного преступления, трудового или административного правонарушения, а вызваны неспособностью должностных лиц или даже всего состава государственного органа справиться с возложенными на них обязанностями по выбору в целом курса политики в результате недостаточной подготовленности. В таких ситуациях вполне разумно и целесообразно применение властно-организационных санкций.

В учебных пособиях по конституционному праву последних лет также допускается распространенная ошибка - меры позитивной конституционной (или, по терминологии авторов, политической) ответственности (властно-организационные санкции) отождествляются с конституционно-правовой ответственностью[85]. По нашему мнению, такое смешение недопустимо, поскольку приводит к отождествлению институтов, различных по правовой природе, основаниям и процедуре применения.

В науке в настоящее время появляется понимание того, что необходимо четко различать политическую и конституционно-правовую ответственность в негативном смысле, и выделяются несколько признаков: 1) по основаниям привлечения к ответственности, 2) по процедурной форме привлечения к ответственности, 3) по санкциям, 4) по кругу субъектов, принимающих решения[86].

Необходимо отметить, что некоторые авторы делают попытку в одном понятии объединить и позитивную конституционную ответственность и ретроспективную конституционную ответственность, называя их единым определением – конституционно-правовая ответственность. Основанием конституционно-правовой ответственности в этом смысле, по мнению Л. В. Федуловой, выступает ненадлежащее осуществление публичной власти в форме конституционного правоотношения или несоответствие ожиданиям того, кто применяет меру ответственности[87]. Такого рода попытки именовать различные формы ответственности в конституционном праве одним понятием обречены на неудачу, так как эти правовые явления разнородны по ключевым критериям: основаниям, субъектам и процедуре применения.

В заключение следует отметить, что политическую, или позитивную конституционную ответственность в конституционном праве Российской Федерации можно оценить скорее отрицательно, чем положительно. Этот тезис можно обосновать и тем фактом, что за последние 7-8 лет количество таких санкций в российском законодательстве постоянно растет, причем многие из них закрепляются в нормах, регулирующих федеративные или муниципально- правовые отношения[88]. Обществу навязывается аргументация о необходимости укрепления вертикали власти, сосредоточения основных полномочий по применению санкций у главы государства, как лица, облеченного народом верховной властью. На это можно возразить, что избыточная концентрация таких полномочий в руках одного лица, как правило, приводит к формированию авторитарного политического режима, ограничениям прав и свобод личности, когда применение тех или иных мер политической ответственности обусловливается даже не формальными причинами (в виде, например, неэффективности управления или совершение неодобряемого обществом проступка), а желанием уничтожить политическую оппозицию. В традиционных западных демократиях такие санкции встречаются – тот же роспуск парламента или вотум недоверия правительству, но это имеет место в условиях сложившейся политической конкуренции и в рамках двух форм правления – президентской или парламентской республики, которые имеют четкие формы действия принципов сдержек и противовесов. В рамках смешанной формы правления, существующей в России, невозможно обеспечить реализацию принципа сдержек и противовесов, так как практически вся верховная власть сосредоточена в руках одного лица – Президента. Ни Государственная Дума, ни Правительство не обладают должной степенью самостоятельности при реализации ими своих функций в рамках системы государственной власти в РФ, закрепленных в Конституции.

Вопросы:

1. Позитивная ответственность - известные точки зрения.

2. Какие три элемента видят в юридической ответственности сторонники выделения позитивной ответственности?

3. Назовите сходства и различия политической и конституционно-правовой ответственности.

4. Приведите примеры политической ответственности.

5. Роспуск Государственной Думы Президентом РФ, предусмотренный ст. 111 и 117 Конституции РФ относится:

а) властно-организационным санкциям;

б) к мерам негативной конституционной ответственности;

в) не является мерой ответственности и властно-организационной санкцией.

§ 3. Конституционная ответственность за правонарушение: