Форми безпосередньої демократії

Особливим інститутом демократії є референдум як один із засобів демократичного управління державними справами.

Референдум — це прийняття шляхом голосування населення законів або інших важливих рішень загальнодержавного або місцевого значення. Правова особливість референдуму полягає в тому, що рішення, прийняте в результаті голосування, є обов’язковим для державних органів, правовою базою їх правотворчої та правозастосовчої діяльності.

Всеукраїнський референдум утверджується в національній конституційній практиці з 1991 року і стає складовою частиною національної системи безпосередньої демократії.

Всеукраїнський референдум є порівняно новою для національної конституційної практики і конституційного ладу формою безпосередньої демократії. До 1991 року референдум на території України не проводився, незважаючи на те, що форму прямого народовладдя передбачено в Конституції УРСР 1937, 1978 років.

В інших демократичних країнах ця форма безпосередньої демократії практикується протягом кількох століть для вирішення важливих проблем державного та суспільного життя. Найбільше на виникнення і творення інституту референдуму вплинула правова доктрина народного суверенітету, сформована Ж.-Ж. Руссо і виражена ним у формулі: “Народ, який підкоряється законам, має бути їх творцем.”[11]

Запозичення загальнонаціонального референдуму як визнаної у світі форми прямого народовладдя є позитивним кроком, оскільки, як слушно зазначив В. Погорілко, використання досягнень одних народів і держав іншими, в тому числі і Україною, “прискорює їх процес, розвиток, упереджує помилки, прорахунки, збитки”.[12]

Для того, щоб з’ясувати правову природу всеукраїнського референдуму, необхідно визначити передумови походження всеукраїнського референдуму, його роль і місце в системі безпосередньої демократії.

Основою всеукраїнського референдуму є політико-правові зарубіжні та вітчизняні доктрини щодо народного суверенітету, глибокі національні традиції народовладдя та позитивний світовий і, в першу чергу, європейський досвід практичної реалізації народного суверенітету шляхом проведення загальнонаціонального референдуму.

Всеукраїнський референдум має схожі риси з названими інститутами, що притаманні всім, без винятку, формам безпосередньої демократії, але поряд із тим суттєво відрізняються від виборів, обговорень, петицій і відкликань за змістом, предметом і характером прийняття рішень. Зокрема, на відміну від загальнонаціональних виборів, всеукраїнський референдум передбачає безпосередню владну діяльність виборчого корпусу України, тоді як вибори лише визначають коло осіб, які будуть уповноважені реалізувати народний суверенітет.

Аналізуючи співвідношення всеукраїнського референдуму з іншими формами безпосередньої демократії, можна зробити висновок про виключно важливу, фактично, ключову роль всеукраїнського референдуму в національній системі безпосередньої демократії. Саме всеукраїнський референдум є формою безпосередньої демократії, що дозволяє громадянам України певною мірою безпосередньо вирішувати справи держави та суспільного життя.

В силу відомих обставин в Україні, як і в більшості країн СНД, прийняття законів про референдуми передувало впровадженню Конституції. Така ситуація обумовила необхідність приведення закону про референдум у відповідність із новою Конституцією. На сьогодні закон України “Про всеукраїнський та місцеві референдуми” не відповідає Основному закону та потребує суттєвого доопрацювання, змін чи розробки і прийняття нового закону.

Чинний закон про референдуми визначає питання, що є предметом всеукраїнського референдуму, коло суб’єктів всеукраїнського референдуму та регулює основні стадії процедури всеукраїнського референдуму. Але невизначеним лишається коло суб’єктів, уповноважених ініціювати всеукраїнський референдум з питань зміни території України, невизначеним є коло питань, що становлять предмет всеукраїнського референдуму, ініційованого народом, не деталізується процедура призначення (проголошення) всеукраїнського референдуму президентом України.[13]

Аналіз зарубіжних і вітчизняних досліджень референдумів засвідчує, що при визначенні поняття “всеукраїнський референдум” слід враховувати наступні положення: 1) всеукраїнський референдум є пріоритетною формою реалізації народного суверенітету; 2) всеукраїнський референдум є самостійним інститутом національно-конституційного права; 3) всеукраїнський референдум проводиться виключно у формі всенародного голосування; 4) учасниками всеукраїнського референдуму на стадії голосування є не весь український народ, а лише громадяни України, наділені виборчим правом; 5) рішення всеукраїнського референдуму (окрім дорадчих питань) мають імперативний характер.[14]

Виходячи з цього, всеукраїнський референдум можна визначити як пріоритетну форму безпосередньої демократії, зміст якої розкривається у вільному волевиявленні шляхом голосування з приводу прийняття законів чи проектів інших важливих рішень установленої законом кількості громадян України, результати якого мають імперативний характер. Система правових норм, що регулюють організацію та проведення всеукраїнського референдуму, становить самостійний конституційно-правовий інститут.

Наступною формою безпосередньої демократії слід відзначити інститут місцевого самоврядування. У цьому напрямі нова Конституція України створила всі необхідні передумови для становлення та подальшого розвитку місцевого самоврядування. Так, ст. 1 Конституції проголошує Україну демократичною державою, тобто такою, що визнає за громадянами широкий комплекс прав щодо участі в управлінні державними справами. Місцеве самоврядування, в свою чергу, гарантує мешканцям села, селища, міста право самостійно вирішувати певне коло місцевих справ (ч. 1 ст. 140, ст. 143 Конституції України), із цієї точки зору при правильному практичному втіленні має необмежений демократичний потенціал, вважається загальновизнаною на рівні європейський стандартів формою здійснення “Локальної демократії”.

У практичному плані основним завданням місцевого самоврядування на сучасному етапі має бути забезпечення необмеження влади до населення, створення гнучкого механізму місцевого управління з набагато меншою бюрократією, ніж це властиво централізованій системі управління. Саме тому особливої актуальності набуває закріплення в Конституції та розвиток у поточному законодавстві України різноманітних форм реалізації громадянами права на участь у місцевому самоврядуванні.

Науковий підхід вимагає виділення (за суб’єктами) двох аспектів цієї проблеми, першим із яких є розвиток засобів безпосередньої реалізації місцевого самоврядування територіальними громадами, другим — удосконалення форм реалізації окремими громадянами права на участь у місцевому самоврядуванні. Обґрунтування цієї тези базується насамперед на тлумаченні норм Конституції України та Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” від 21 травня 1997 року. Конституція України, ст. 6 згаданого Закону і сучасна правова теорія одностайно визначають територіальну громаду як первинний суб’єкт місцевого самоврядування, що здійснює безпосереднє управління місцевими справами шляхом прямого волевиявлення (місцевих виборів, місцевих референдумів, загальних зборів громадян за місцем проживання). Ці форми безпосередньої демократії є основними засобами реалізації місцевого самоврядування територіальними громадами. Їх характерною рисою є те, що за їх допомогою забезпечується виявлення обов’язкової для виконання волі жителів села, селища, міста, прийняття територіальною громадою рішень, що тягнуть певні юридичні наслідки.[15]

Принципи місцевого самоврядування, закладені в Конституції України, багато в чому відповідають принципам Європейської Хартії місцевого самоврядування та спрямовані на захист і зміцнення незалежності місцевої влади, принципів демократії та децентралізації влади. Держави — члени Ради Європи, що підписали Хартію, вважають, що права громадян брати участь в управлінні державними справами належать до загальних для всіх держав демократичних принципів.[16] Це безпосередньо може бути реалізовано саме на місцевому рівні, існування наділених реальною владою органів місцевого самоврядування, створених демократичним шляхом, які мають широку автономію щодо власної компетенції, порядку та здійснення необхідних для цього способів, забезпечують ефективне і, водночас, наближене до людини управління.

До конституційних принципів місцевого самоврядування можна віднести такі пріоритети прав людини: верховенство права; народна законність; незалежність і самостійність органів місцевого самоврядування в межах своїх повноважень; підзвітність перед населенням; захист прав, свобод і законних інтересів громадян; гласність; додержання балансу інтересів особи, суспільства та держави; децентралізація управління.[17]

Ст. 39 Конституції України, що надає громадянам право на масові збори, демонстрації, пікетування й інші подібні акції, представницьким і виконавчим органам місцевого самоврядування надають можливість із надзвичайною точністю визначити, в якій сфері самоврядування є малоефективним і які саме інтереси населення території максимально незадоволені.[18]

Особливе місце серед форм реалізації громадянами права на участь у місцевому самоврядуванні посідає закріплене ст. 40 Конституції України право направляти індивідуальні та колективні письмові звернення або особисто звертатись до органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб цих органів, які зобов’язані розглянути звернення і надати обґрунтовану відповідь у встановлений законом термін. Усе це дозволяє громадянам опосередковано брати участь у визначенні пріоритетних напрямків роботи органів місцевого самоврядування, в розробці проектів їх рішень. Звернення громадян є не лише джерелом інформації щодо інтересів населення, але й засобом захисту та відновлення своїх прав і законних інтересів у разі порушень з боку органів місцевого самоврядування.[19] Правовий механізм реалізації права на звернення встановлюється Законом України “Про звернення громадян” від 2 жовтня 1996 р.

У підсумку слід зазначити, що місцеве самоврядування базується перш за все на активності населення. Саме тому важливого значення для ефективного функціонування системи місцевого самоврядування в Україні набуває проблема подальшого вдосконалення форм реалізації громадянами права на участь в управлінні місцевими справами, включаючи наукове обґрунтування існування інституту муніципальних прав і свобод громадян як таких, що забезпечують реальну можливість кожного члена територіальної громади брати участь у місцевому самоврядуванні.[20]

Наступним інститутом безпосередньої демократії є гарантія політичної свободи думки і слова, і свобода зборів, мітингів і демонстрацій, де кожна особа має право висловити власні погляди і таким чином реалізувати свої політичні права. Маються на увазі не виробничі або профспілкові збори — свобода зборів передбачає будь-яке вільне зібрання людей з оголошеною метою чи без неї. Те саме стосується мітингів, походів і демонстрацій. Право на мирні збори, мітинги, демонстрації і т. д., є важливим демократичним надбанням і дієвим заходом, завдяки якому громадяни можуть вільно обговорювати актуальні питання державного та суспільного розвитку, протестувати проти будь-яких обмежень демократії або тих чи інших негативних проявів у політиці, проти порушення їх прав, тощо.[21]

Здійснення щойно перерахованих політичних свобод забезпечується наданням організаціям громадських приміщень, вулиць, майданів, можливість широко розповсюджувати відповідну інформацію, використовувати для цього пресу, телебачення і радіо.[22]

Обмеження щодо реалізації даного права може встановлюватись судом відповідно до закону і лише в інтересах національної безпеки та громадського порядку — з метою запобігання заворушенням чи злочинам, задля охорони здоров’я населення або захисту прав і свобод інших людей.

Демократичність цих прав на збори, мітинги, походи та демонстрації підкреслюється й тим, що вони відповідають положенням міжнародних договорів. Так, у ч. 1 ст. 20 Загальної декларації прав людини встановлено, що “кожна людина має право на свободу мирних зборів та асоціацій”, а у ст. 21 Міжнародного пакту про громадянські і політичні права визнається право на мирні збори. Користування цим правом не підлягає ніяким обмеженням, окрім тих, які накладаються відповідно до закону і які необхідні в демократичному суспільстві в інтересах громадської безпеки, громадського порядку, охорони здоров’я й моральності населення або захисту прав і свобод інших осіб.[23]

Безпосередня демократія при здійсненні зборів, мітингів, демонстрацій, полягає в тому, що люди незалежно від раси, кольору шкіри, політичних, економічних, релігійних поглядів мають право безпосередньо брати участь у мітингах, демонстраціях, зборах і переконувати суспільство або вимагати певні свої права безпосередньо.