Історичні передумови виникнення концепції правової держави

Із формуванням держави головним орієнтиром розвитку правових ідей стає його вдосконалення, прагнення до вироблення концепції кращого державного облаштування влади. Розглядаючи державну владу як силу, здатну бути звернутою і на благо, і на шкоду суспільству, філософи, політики, юристи, державні діячі протягом багатьох сторіч пропонували різні концепції вдосконалення форми та механізму держави.

Один з основних напрямів наукових концепцій у даній сфері — це ідея про необхідність виключення монополізації влади. Іншими словами — розділення гілок державної влади.

„Розподіл влад” — одна з основних рис сучасної правової держави, одна з принципових умов і основний механізм функціонування всіх видів політичної та неполітичної влади.

Вчення про розділення влади історично склалося на найраніших етапах формування держави і вилилося в спеціалізацію влади різних осіб і інститутів, у якій рано виявилися дві стійкі тенденції: концентрація влади в одних руках або одному інституті і потреба розділити владу, працю та відповідальність. Звідси і наслідки, що витікають із цього подвійного відношення до влади: боротьба за владу вже розділених інститутів і проти її розділення, з одного боку, і прагнення упорядкувати відносин розділених влад і позбавити суспільство від зіткнень між ними — з іншою. Звідси ж і характерне для історії розвитку влади в суспільстві поєднання функцій на її ранніх етапах: вождя і воєначальника (король-воїн, князь-предводитель дружини, єпископ-лицар, глава ордена і т. п.).

Інститут розподілу влад, як інститут самого права, став зароджуватися з якнайдавніших часів. Якщо не враховувати суспільство при військовій демократії, то вже і в Афінській і Римській республіках громадяни прагнули не допустити концентрації влади в одних руках. Так, у Греції існувало декілька політичних інститутів, які не повинні були дозволити зосередження владі в одних руках. Контроль за всіма органами влади здійснював так звані особливі народні збори, які збиралися раз на місяць і займалися перевіркою діяльності владних гілок (чи була ця діяльність правильною).

У Римській республіці головним державним органом був сенат, що володіє правом тлумачити закони, а також накладати вето на деякі рішення народних зборів. Із числа сенаторів обиралися народними зборами особи, які повинні були посідати державні посади (консули, претори, намісники, еділи і т. д.). Не будучи судовим органом, сенат міг призначати судові колегії і давати вказівки про виробництво розслідування. Другий по значущості державний орган у Римській республіці — це народні збори. Перед народними зборами звітували всі державні службовці (окрім диктаторів). Народні збори обирали колегії, які здійснювали урядову владу. Народні збори мали право ухвалювати закони. Особливе положення займали плебейські (народні) трибуни. Вони мали право забороняти виконання будь-яких наказів (за винятком наказів диктаторів). Вони могли накладати вето на ухвали сенату. Крім того, трибун наділював правом арештовувати будь-кого і піддавати його публічному допиту. Судові функції в Римі були покладені на вісьмох преторів, яких обирав сенат. Кожні п’ять років з колишніх консулів обиралися два цензори строком на 18 місяців. Вони займалися перевіркою списку сенату і виключали з нього негідних.

Перше значне розділення влади розвело політичну та релігійну владу, владу держави і церкви. Воно супроводжувалося і тривалою боротьбою за уніфікацію влади, переважання світської влади над релігійною, або панування церкви у світському житті суспільства. Суперництво між ними продовжувалося багато сторіч, напротязі всього середньовіччя і початку Нового часу. Воно ще далеко від завершення для багатьох держав і суспільств і зараз, при цьому результат його далеко не однозначний у різних регіонах світу. Західна, переважно християнська його частина, вирішила суперечку про владу на користь світської, східна у багатьох випадках (у деяких мусульманських країнах, наприклад, Ірані) — на користь значного політичного впливу релігійних засад на життя суспільства, на його політико-правову систему і культурний устрій.

Разом із цим, у цій світській державі рано почалося розділення професійних функцій влади. Вже Арістотель відзначав існування в ньому законодавчого органу — магістрату (виконавчої установи) та судового органу. Відбувалося розділення влади між центральним і місцевим управлінням (самоврядування), формувалася все складніша політична система суспільства, властей різних рівнів і з різними функціями. Розвинуте розділення влади стало врешті-решт однією з організаційних основ держави Нового часу, який функціонує як система функціонально розмежованих, але і пов'язаних між собою установ, апаратів і органів влади. Феодальна організація влади з об'єднанням в особі державновладних законодавчих, виконавчих і судових функцій, включаючи функціональне та територіальне розділення влади між монархічним центром і провінційними (міськими) парламентами, місцевим самоврядуванням, становим представництвом частково обраних, частково включених у нього “по праву” з числа іменитих городян. Децентралізована феодальна середньовічна держава допускала помітне зміцнення місцевих парламентів, які особливо зміцнилися в Західній Європі у XIII— XIV століттях і згодом стали структурною і соціальною основою виникнення парламентів у державних центрах абсолютистських монархій. Іншою основою розділення влади сталі різні королівські ради, звичайно дуже замкнуті. Вузькі, нерідко олігархічного типу, не дивлячись на їх дорадчі функції, як це мало місце у Верховній таємній раді в Росії після петровського періоду, коли з восьми членів ради шестеро представляли дві найзнатніші династії — Долгоруких і Голіциних. Окрім того, існували й епізодичні збори (асамблеї) правлячих феодальних верхів, феодальні союзи (ліги), такі як Земські Собори в Росії, також ґрунтували в майбутньому досконаліші форми розділення влад. Вирішальний етап інституційного і функціонального розділення державної влади наступив у початковий період Нового часу (XVII в.). У цей період феодальна децентралізована держава поступилася місцем централізованим абсолютистським монархіям у більшості країн Західної Європи. Центральна влада тепер потребувала більш розвинутого й ефективного апарату управління і оборони, який неминуче повинен був бути спеціалізований і розділений. Торгова і промислова буржуазія, що розвивається в той же час, підтримала на перших порах абсолютистський монархічний центр і сприяла її зміцненню, але при цьому отримала і доступ до влади, яка виявилася певною мірою розділеною між станами і класами, і доступ цей був відкритий, перш за все, в центральні парламентські (законодавчі та представницькі) структури, що народжувалися.

Подальший розвиток розподілу влади відбувався кількома паралельними шляхами:

1) відбувалася централізація парламентських структур, зсув парламентаризму в центр зі всією ідеологією і технікою формування представницької влади (її виборністю, принципами організації і т. п.);

2) зміцнювалася й удосконалювалася центральна урядова виконавська влада і особливо її апаратів, кадрів державних службовців;

3) завершилося формування систем нагляду і відправлення правосуддя, що виникли у феодальному середньовіччі, перечі судових функцій від володарюючої (сеньйоріальної) верхівки до специалізованих судових органів.

Цей об'єктивний процес отримав теоретичне обґрунтовування в политико-філософській теорії розподілу влад і супроводжувався проектами громадянського суспільства і правової держави, реалізація яких була необхідною умовою ефективного розділу влад і, у свою чергу, залежала від розділення її на три відносно автономні, взаємопов'язані та контролюючі один одного влади.

Окрім церкви, обмежити владу правителя намагалися і його піддані в тій або іншій державі. У результаті таких спроб в Англії, а пізніше й у Франції, з'явилися станово-представницькі інститути (в Англії — парламент, у Франції — генеральні штати). Як в Англії, так і у Франції головною метою парламенту (у Франції генеральних штатів) було первинне узяття під свій контроль розпорядження фінансами. Єдине ж, що вони змогли отримати спочатку — це контроль за податками. Таким чином, вони могли всього лише або схвалювати нові податки, або не схвалювати. Але згодом із цього права виріс повноцінний законодавчий орган.

Повною мірою принцип розподілу влад був вперше реалізований у Сполучених Штатах Америки після ухвалення Конституції 1787 року.

Так вперше за всю історію людства теорія розділення властей, яка довгий час розвивалася в Європі, була здійснена на другом континенті. У так званому “Новому світі” з'явилася “нова за своєю сутністю держава”.

Окрім просто об'єктивних історичних процесів, які вели народи до реалізації принципів демократичної, правової держави, існували також і теоретичні вчення про те, якою повинна бути держава, як вона повинна будуватися і як управлятися. Мислителі античності (Сократ, Арістотель, Полібій, Цицерон) намагалися виявити зв'язки та взаємодії між правом і державною владою, які забезпечували гармонійне функціонування суспільства тієї або іншої епохи. Стародавні вчені вважали, що найбільш розумна і справедлива лише та політична форма життя, при якому закон загальнообов'язковий як для громадян, так і для самої держави.

У своїй книзі “Політика” Арістотель (389–328 р.р. до н. е.) писав: “Там, де відсутня влада закону, немає місця і формі державного ладу”. Щодо демократичного режиму Арістотель висловився так: “Демократії користуються більшою порівняно з олігархіями безпекою, існують більш довговічно...”.

Цицерон розглядав державу як форму правового спілкування та загального порядку.

Становлення державно-правових інститутів у Стародавній Греції і Стародавньому Римі значно вплинуло на формування і розвиток більш пізніх прогресивних навчань правовій державі.

У період розкладання феодалізму ідеї правової держави розвивалися в творах великих мислителів того часу Николо Макіавеллі і Жана Бодена. У своїх роботах вони відстоювали ідею переваги республіки перед іншими формами правління держави. Головною задачею держави вони проголошують забезпечення прав і свобод громадян, захист інтересів особи.

Період ранніх буржуазних революцій ознаменувався новим етапом у розвитку теорії правової держави. Могутній внесок у дану концепцію зробили Г. Гроций, Б. Спіноза, Т. Гоббс, Дж. Локк, Ш.-Л. Монтескьє, Д. Дідро, Т. Джефферсон.

Ідеї правової держави знайшли широке віддзеркалення і в російській політико-правовій думці. Так, подібна проблематика знайшла свій розвиток у працях Пісарева, Герцена, Чернишевського, Радіщева, Пестеля, Муравйова.

Певну теоретичну оформлену російська концепція правової держави отримала в творах видних правознавців і філософів XIX сторіччя: Новгородцева, Муромцева, Гессена, Шершеневіча, Чичеріна, Бердяєва.

Серед названих вище вчених різних періодів і країн першою науковою роботою, в якій розглядається концепція розділення властей, слід вважати концепцію Дж. Локка (1632—1704). Локк у своїх поглядах багато в чому дотримувався позиції Гоббса, прихильника теорії суспільного договору. Проте, виражаючи симпатії монархії, Дж. Локк вважає, що вона повинна бути обмежений народним представництвом і чітко визначений законом, обов'язковим для всіх, у тому числі і для монарха. Головна загроза для свободи, вважає Дж. Локк, полягає в нероздільності влади, в її зосередженні в руках абсолютного монарха, який сам встановлює закони і примушує до їх виконання. “Абсолютна деспотична влада або управління без установлених постійних законів не можуть жодною мірою відповідати заходам уряду”, — констатує Дж. Локк. Окрім того, в своїх працях він говорить про те, що влада на ухвалення законів і влада на їх виконання повинна бути розділена. Джон Локк висуває законодавчу владу на перше місце.

В основі політичної філософії Локка і лібералізму покладена ідея власності (“Трактати про уряд”). “На основі суспільного договору ґрунтувалася держава — соціальний інститут для охорони власності і рішення пов’язаних з власністю непорозумінь... Але і в державному стані власність не є цілком захищена, наприклад, від свавілля абсолютної монархії. Для того, щоб охорона власності не залежала виключно від волі властей, люди створюють закони і законодавство... Але і в суспільстві законів може бути беззаконня, оскільки завжди залишається значна свобода для тлумачення і застосування законів... А це загрожує волюнтаризмом судочинства, фактичним беззаконням...».

Д. Локк пропонує систему стримувань і противаг — розподілу влад на законодавчу, виконавчу і судову “з передачею кожній особливого кола осіб. Тоді, наприклад, у правовій монархічній державі законодавчою владою може бути аристократичний парламент, вищої виконавчою – король, а судову має сенс пропорційно поділити між аристократичним і демократичним станами”.

Розвиток сучасного розуміння теорії розподілу влад відбувся завдяки французькому мислителю Шарлю-Луї Д’Секонда Д’Монтеськье (1689-1755). У 1748 році він публікує свою знамениту працю “Про дух законів” (робота над якою продовжувалася близько 20 років), у якій протиставляє абсолютизму республіканське державне правління з розподілом влад.

Монтескьє пропонуєм розподіляти владу на три гілки: законодавчу, виконавчу, судову. За теорією Монтескьє, всі три влади повинні були, врівноважуючи одна одну, не дати здійснювати контрольні дії в рамках своєї компетенції. “Щоб не було можливості зловживати владою, необхідний такий лад, при якому різні влади могли б взаємно стримувати ода одну”. Монтескьє розглядає як неприпустиму ситуацію, коли в одних руках з’єднано не тільки всі, а навіть дві гілки влади. На відміну від такої позиції, теорія Дж. Локка припускала обов'язкове відособлення лише для законодавчої гілки влади. Монтескьє наполягає на тому, що: “Якщо влада законодавча і виконавча буде зосереджена в одній особі або установі, то свободи не буде, оскільки можна побоюватися, що монарх або сенат створюватимуть тиранічні закони для того, щоб так само тиранічно застосовувати їх”. Не “буде свободи..., якщо судова не відокремлена від влади законодавчої і виконавчої”. Якщо вона поєднана з законодавчою владою, то життя і свобода громадян виявляться у владі свавілля, бо суддя буде законодавцем. Якщо судова влада сполучена із старанною, то суддя дістає можливість стати тим, що пригноблює».

У випадку ж об'єднання всіх трьох гілок влади в одних руках, вважає Монтескьє, неминуче формування жорстокої деспотії і загибель свободи.

Концепція, створена Монтескьє, не обмежується відособленням трьох гілок влади й висвітленням питання про небезпеку їх з'єднання в одних руках.

Повинна діяти система “стримувань і противаг”, аби влади контролювали дії одна одної. “Взаємовплив законодавчої і виконавчої влад гарантує реальність права, яке кінець кінцем відображає компроміс волі та й інтересів, що перетинаються у різних соціальних прошарків і сил.... За порушення законів міністри можуть притягатися законодавчим органом до відповідальності. У свою чергу, виконавча влада, в особі государя, стримує від свавілля законодавчу владу, будучи наділена правом накладати вето на рішення законодавчих зборів, встановлювати регламент його роботи і розпускати цей орган...». Безумовно, зараз передбачений набагато більш різноманітний і ефективний механізм “стримувань і противаг”, ніж той, який був описаний в працях Ш. Монтеськье, проте вже в його роботах були закладені основні принципи й інститути, за допомогою яких взаємодіють сучасні органи державної влади.

Багато положень, закріплених у працях Монтескьє, знайшли своє віддзеркалення в закріпленні в конституційних актах, багато з яких діє і по сьогоднішній день. Проте в його конституційному проекті недостатньо чітко проводиться ідея рівноваги влад. Законодавча влада явно відіграє домінуючу роль, виконавчу владу Монтескьє називає обмеженою за своєю природою, а судову — взагалі напіввладою. Ймовірно, що за часів Монтескьє більш актуальним було наступне положення теорії “розподілу влад”: певна гілка влади повинна представляти інтереси певної соціальної групи. Судова влада представляє інтереси народу, виконавча — інтереси монарха, верхня палата законодавчих зборів (передбачена конституційним проектом Монтескьє) — аристократії, нижня палата зборів — інтереси народу. Таким чином, ми бачимо прагнення досягти компромісу в боротьбі буржуазії (що злилася тоді з народом) і прихильників абсолютизму.

Пізніше теорія “розподілу влад” отримала сильний практичний і теоретичний розвиток. Перш за все, йдеться про розвиток її у творах Ж.-Ж. Руссо. На відміну від Монтескьє, Руссо вважав, що “законодавча, виконавча і судова влади — особливі прояви єдиної влади народу”. І продовжуючи цю ідею, Руссо вказує на те, що “теза про єдність влади використовувалася різними силами. При цьому слід зазначити, що йдеться не тільки про владу певної соціальної спільноти, навіть якщо це компроміс різних класів, спільно здійснюючих політичне панування, політичне керівництво суспільством, але і про відомий ступінь організаційної єдності: всі органи держави проводять кінець кінцем загальну політичну лінію, визначувану носієм реальної влади, і як правило, будуються по вертикалі”. Точка зору Руссо відповідала вимогам часу і була обґрунтована революційними процесами у Франції кінця XVIII ст.; якщо Монтескьє намагався знайти компроміс, то Руссо обґрунтовував необхідність боротьби з феодалізмом. І концепція Монтескьє, і теоретичні викладення Руссо знайшли своє якнайповніше і послідовне відображення в положеннях Конституції США 1787 року.

В Росії ідея розділення властей як принципу лібералізму вперше в найчіткішій формі була виражена М. М. Сперанським (1772—1830) у “Проектах і записках”.

Принцип “розподілу влад” віднесений до числа основних конституційних принципів усіх сучасних демократичних держав і знаходить віддзеркалення в побудові механізму здійснення влади. Складовими частинами механізму влади повсюдно признаються законодавча, виконавча і судова власті, кожна з яких, утілюючи єдність влади, належить народу, залишається самостійною. Ці гілки влади при нормальній ситуації існують у всіх країнах. Проте способи їх розподілу та взаємодії далеко не однакові. Інакше кажучи, принцип один, а способи його реалізації різні. У кожній країні державний механізм відрізняється безперечною специфікою і численними особливостями. Причому, чим вищий ступінь демократизму, тим більше можна спостерігати специфічного і особливого. Деспотії всі однакові, як би не намагалися тирани підкреслити свою самобутність. Демократії завжди різноманітні, будучи єдині за своїми основоположними принципами і духом.

Конкретне втілення в життя принципу розділення властей залежить від дії численних чинників: історичних особливостей і еволюції держави, рівня соціально-економічного розвитку, природно-географічних умов існування, этно-національного складу населення, соціально-економічного рівня розвитку суспільства й ін.

Порядок формування вищої державної влади, який встановлений Конституцією і фактично склався в країні, принципи взаємовідносин між законодавчою, виконавчою і судовою владами визначають існуючу у країні форму правління.

У країнах, що орієнтуються в своєму розвитку на побудову правової держави, різними способами забезпечується незалежність судової гілки влади і безсторонність правосуддя. Без незалежного правосуддя існування та функціонування дійсно демократичного державного механізму просто неможливе і нереальне. У країнах із тоталітарними режимами судова система виконує функцію знаряддя придушення як складова частина репресивного механізму, головне призначення якого — розправа з супротивниками існуючого режиму. В демократичних країнах судова влада розглядається як вартовий особистої свободи і прав громадян. У здійсненні цих функцій і полягає її головне призначення. Особливо велика роль судових установ у президентських республіках, рівно як і ступінь їх самостійності по відношенню до інших гілок влади.

Незалежність і самостійність кожної з гілок влади не є самоціллю. Це також не перешкода до їх взаємодії. Більше того, ефективність влади недосяжна без співпраці гілок цієї влади. Прикладом втілення даної ідеї є структура взаємодії гілок державної влади в США. Своєрідний механізм практичної реалізації принципу розділення властей, що склався тут, став відомий під назвою “системи стримувань і противаг”. Основне його призначення — сприяти взаємодії влад, не допускаючи узурпації повноважень однієї з гілок влади на збиток іншій.

Таким чином, теорія правової держави нерозривно пов'язана з ідеєю про розподіл гілок державної влади. Це призводить до висновку про те, що втілення цієї ідеї можливо лише в демократичному суспільстві і державі. Ані в рабовласницькій, ані у феодальній державі втілення цього принципу неможливе, оскільки сам принцип має на увазі наявність економічно вільного власника — основного представника суспільства, що володіє також і політичними правами.

Для фактичного здійснення розділення гілок державної влади необхідні певні об'єктивні умови — достатній ступінь розвитку продуктивних сил і відносин, а також суб'єктивні — високий рівень політичної свідомості суспільства.

Сучасна юридична наука розглядає безліч варіантів і теоретичних моделей втілення в життя концепції правової держави. Дана теорія не перетворилася на догматичне навчання. Процес удосконалення цього вчення продовжується і сьогодні.

Прояви демократичних засад організації влади мали місце ще в Стародавній Русі, зокрема, договори, які укладали окремі міста з князівськими дружинами містили в собі елементи розподілу влад. На жаль, ці засади не отримали подальшого розвитку. Князівські усобиці та ворожнеча зовсім не сприяли прагненням до демократичного правління. Об'єднання російських земель і подальше утворення централізованої Російської держави відбувалися в умовах, що вимагали максимальної концентрації влади. Затвердження російського самодержавства виключало можливість розподілу влад. Іван Грозний повністю викоренив всяку опозицію самодержавному правлінню. Петро Великий, що перейняв у західних країн багато чого з ратної справи та науки, ніколи не звертав уваги у бік тих великих голландців, які були провісниками панування правових засад і принципу „розподілу влад”.

В історії України, проте, задовго до американської конституційної ідеї були періоди та моменти, коли певні політики і вчені передбачали необхідність “роподілу влад” як основи для поліпшення державного механізму і більшої демократичності держави.

Так, у Конституції Пилипа Орлика, прийнятій 5 квітня 1710 року на Козацькій Раді в р. Бандери, в VI розділі автор пропонує державне управління, розділивши повноваження й об'єднавши всі гілки влади в єдиний державний механізм: “Якщо в незалежних державах дотримуються похвального і корисного для публічної рівноваги порядку, а саме — під час війни і в умовах миру збирати приватні й публічні ради, обмірковуючи спільне благо батьківщини, на яких незалежні володарі у присутності Його Величності не відмовлялися підкорити свою думку спільному рішенню урядовців і радників, то чому ж вільній нації не дотримуватись такого ж прекрасного порядку в незалежних державах”. З цього витікає, що першість у країні належить Генеральній старшині, якій підкоряються полковники, прирівнювані до радників. Законодавчий орган складається із знатних ветеранів, що обираються від кожного полку, що входили до публічної ради. Ясновельможний гетьман прирівнюється до президента республіки з президентською формою правління.

Тенденції до демократизації влади і її децентралізації є видимими також і в Конституції УНР, прийнятій 29 квітня 1918 року Українською Центральною Радою, яку вважають однією з найдемократичніших конституцій того часу. Статті 22–25 закріплюють принцип “розподілу влад” на законодавчу, виконавчу і судову. Верховним органом у Республіці були Всенародні Збори, що здійснювали безпосередньо законодавчу владу. Вони ж формували органи виконавчої та судової влади. Вища виконавча влада належала Раді Народних Міністрів. Арбітром серед цих двох властей був Генеральний Суд УНР. При цьому у статті 63 зазначалось: “Рішення Суду не можуть бути змінені ні законодавчими, ні адміністративними органами влади”.

З приходом до влади більшовиків 2 Всеросійський з'їзд Рад, проголосивши 8 листопаду 1917 року перехід всієї повноти влади в руки Рад, поклав початок існуванню тоталітарної держави. Концепція “розподілу влад”, як вираз інтересів буржуазії, марксизмом відкидалася. Проте по відношенню до “розподілу влад” як до конституційного принципу існувало більш збалансоване відношення. Оскільки радянська держава проголошувалась як відмінна від буржуазної, то, відповідно, розподіл влад і в даному випадку визнавався непридатним. Радянська влада сформувала свій власний підхід до основ побудови механізму влади — жорсткої її централізації. Тільки Радам належала повнота влади, а інші органи були органами управління, правосуддя, виконавчо-розпорядчими органами державної влади. Проте, на думку В. Е. Чиркіна, не маючи матеріальної бази, місцеві Ради залежали від відомств і розташованих на їх території підприємств. В умовах диктатури пролетаріату, різко посилилась виконавча влада, що підмінила собою дві інші гілки. Судові органи часто замінювалися всілякими “двійками”, “трійками” (варіанти надзвичайних судів), які формувалися з представників партії та виконавчої влади. Посада Генерального Секретаря КПРС була куди більш значною, ніж посада голови Президії Верховної Ради, який формально вважався главою держави. Таким чином, злиття партійного та державного апаратів внесло нові принципи в організацію системи державних органів, що не відповідала теорії “розподілу влади”. На думку Л. С. Явіча, це фактично перетворило законодавчу і судову владу на придаток заідеологізованої бюрократичної системи управління, яку очолює або представляє партійний лідер і його найближче оточення. Саме зневага до „розподілу влад”, їх функцій привела, крім іншого, до відчуження трудящих від політичної влади, до „сталінщини”.