Верховенство закону

Як відомо, правова система демократичної правової держави повинна розвиватись як єдине ціле. Багато в чому її гармонійність і цілеспрямованість розвитку пояснюється стабілізуючою роллю законів. Вплив, що передається на всі елементи правової системи конституцією як її центром проявляється, перш за все, через закони. Місце закону в правовій системі дає можливість повніше розкрити його властивості і виявити його прямі і зворотні зв’язки з іншими елементами правової системи, перш за все, з іншими нормативно-правовими актами. Природу цих зв’язків неможливо зрозуміти без аналізу властивого правовим системам демократичних країн принципу верховенства закону. Даний принцип має велике соціально-політичне значення, відбиваючи природу демократичного устрою й верховенство представницьких органів.

Питання верховенства закону тісно пов’язане з такою категорією як “ієрархія”. “Юридична енциклопедія” визначає ієрархію як розташування частин чи елементів цілого від нижчого до вищого [54, с. 659].

Без упорядкування структурного ряду за допомогою ієрархічного зв’язку система нормативних актів не була б єдиним і несуперечливим утворенням і, отже, не могла б забезпечити ефективного регулювання суспільних відносин. Як доречно зазначається в юридичній літературі, ієрархія нормативних актів – це один із центральних елементів правової системи будь-якої держави [55, с. 61]. Ієрархічний зв’язок виражається в тому, що нормативні акти займають у структурному ряді визначене місце і не можуть містити норм, що суперечать вищим актам [56, с. 165].

Будь-яка держава, що прагне бути правовою і забезпечувати реальну дію принципу верховенства права й закону, повинна проголосити принцип ієрархічної підпорядкованості нормативних актів. Однак на практиці, на жаль, не завжди вдається досягти вимоги про ієрархічну підпорядкованість нормативних актів.

Історичний досвід нашої країни свідчить, що у рамках загальної теорії права радянського періоду для характеристики ієрархії нормативних актів завжди підкреслювалося верховенство закону в системі нормативних актів і, звідси, поділ їх на закони і всі інші підзаконні акти [57, с. 5]. При цьому, за справедливим зауваженням С. Л. Зівса, саме поняття “верховенство закону” складається з ряду елементів, що визначають якість закону як вищого за своєю юридичною силою нормативно-правового акта [1, с.106].

Звертаємо увагу на те, що сьогодні в Конституції України офіційно закріплено принцип верховенства права. Вказаний принцип у правовій державі визначає умови життєдіяльності всього соціального організму, тобто створення, існування і функціонування державних органів і громадських організацій, соціальних спільностей, ставлення до них, а також взаємовідносини окремих громадян, а тому він є базовим, найбільш значущим [152, с. 124]. Але цей принцип не слід протиставляти принципу верховенства закону, як це іноді має місце, оскільки це хибно як у теоретичному, так і у практичному аспектах, особливо для правозастосовчої діяльності державних інституцій [58, с. 11; 59, с. 3]. Як справедливо відзначають В. Я. Тацій та Ю. М. Тодика, розгляд принципу верховенства права поза верховенством Конституції і законів – це шлях до беззаконня й уседозволеності, а визнання тільки принципу верховенства закону поза системним розумінням принципу верховенства права – шлях до прийняття несправедливих, негуманних, недемократичних законів та інших нормативно-правових актів. Отже, принцип верховенства закону зберігає своє значення і сьогодні, більш того, він розглядається як принцип основ конституційного ладу [60, с.67 - 68]. Принцип верховенства закону відбиває корінний принцип демократизму – належність влади народу й здійснення її, насамперед, безпосередньо та через представницькі органи влади. Маючи вищу юридичну силу серед інших нормативно-правових актів, закон характеризується по відношенню до них верховенством. Питання верховенства закону досить непросте і, незважаючи на тривалу історію його обговорення, залишається актуальним і в наш час. Як зазначається в літературі, ”зберігається потреба у дальшому обговоренні та обґрунтуванні як самої необхідності поняття верховенства закону в системі нормативно-правових актів, так і пропозицій щодо законодавчого закріплення цього верховенства, а також встановлення його гарантій” [61, с.288 - 289].

Просування України по шляху демократичної правової держави значною мірою пов’язане з підвищенням ролі закону, забезпеченням його верховенства в суспільстві й державі. Це значить, що закони є правовою основою всіх інших правових актів, що приймаються в Україні, які не можуть суперечити нормам Конституції та законів. У рамках більш загального принципу верховенства права верховенство закону в системі нормативно-правових актів зумовлює високу якість усієї системи права, створює основу для її єдності та внутрішньої узгодженості.

Верховенство Конституції та законів України характеризує право з точки зору верховенства його формальних джерел – Конституції та законів у системі нормативно-правових актів органів державної влади та місцевого самоврядування, актів, які приймаються органом найширшого народного представництва – парламентом, сформованим на основі загального, рівного і прямого виборчого права. Особливе місце парламенту в системі органів державної влади означає особливий статус його актів. Принцип верховенства Конституції, до речі, прямо закріплений у ст.8 Конституції України. Згідно з частиною 2 цієї статті, “Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй”. Конституція набуває верховенства у правовій системі в силу багатьох факторів. Вона є, насамперед, установчим актом, характеризується високим рівнем легітимності. Конституція регулює фундаментальні відносини у суспільстві: закріплює основи соціально-економічного ладу, відносини влади, права та свободи людини й громадянина. У силу цього факту норми Конституції набувають значення первинності в системі законодавства. М. І. Козюбра зазначає, що “верховенство Конституції полягає в її пріоритеті щодо інших законів і підзаконних актів, які мають прийматися на основі Конституції і відповідати їй… Воно випливає з самого змісту Конституції як Основного Закону, характеру конституційного регулювання, зокрема таких його властивостей, як первинність та універсальність” [62, с.6].

Принцип верховенства закону базується на Конституції, яка, будучи Основним Законом, закладає базу для визнання принципу верховенства закону в правовій системі. Цей принцип полягає в тому, що закон має перевагу над рішенням виконавчої влади, яка повинна керуватись законом у своїх діях, не може втручатись у сферу законодавчого регулювання, сферу громадянських прав, не маючи на те особливих повноважень. Закон також має перевагу над рішенням органів правосуддя, які повинні поважати й дотримуватись законів.

Закон має вищу юридичну силу з огляду на особливий представницький характер парламенту, який його ухвалює через опосередкування найважливіших суспільних відносин, безпосередній розвиток конституційних положень.

Розглядаючи проблему верховенства закону й повновладдя представницьких органів влади в структурі органів держави, М. В. Сільченко вважає, що “верховенство закону якби стягує, об’єднує навколо себе всі інші властивості закону, що надають йому домінуюче положення серед інших нормативно-правових актів” [63, с. 155]. Дослідження змін у реальному положенні закону, що проходять в умовах розподілу влади, порівняльно-правовий аналіз правових систем інших держав, а також з’ясування різних точок зору на поняття верховенства закону дозволяють зробити ряд теоретичних висновків.

По-перше, між принципом верховенства закону й принципом верховенства представницького органу держави немає чіткої, однозначної залежності. Не завжди й далеко не завжди верховенство парламенту приводить до верховенства закону. По-друге, навіть при необмежених повноваженнях парламенту законодавча влада не в змозі справитись зі створенням необхідного обсягу норм права. Значна частина норм права видається виконавчою владою, яка володіє для цього відповідними повноваженнями.

У кожній правовій системі принцип верховенства закону має свою специфіку. Тому немає єдиного, універсального, придатного для будь-якої правової системи принципу верховенства закону. Місце й роль закону серед джерел права залежить від багатьох обставин: форми правління, форми державного устрою, державно-політичного режиму, характеру правової системи, складу джерел права тощо.

Принцип верховенства закону існує як цінність, як ідеал. Але поряд із цим існує і певна форма втілення принципу в тій чи іншій системі організації верховної державної влади в тій чи іншій правовій системі. В цьому смислі виведення обґрунтування принципу верховенства закону й повновладдя представницьких органів влади є всього лише один із багатьох теоретично, юридично й практично можливих шляхів (форм) його втілення.

Для англо-американської юридичної доктрини й практики є традиційний пріоритет прецедентного і звичаєвого права. Закон не виступає в якості важливого джерела права, що визначають положення Конституції США і Конституції штатів про повноваження законодавчих властей. В США і Великобританії відсутня строга субординація правових актів. Локальним нормам надається значення загального правила поведінки. Загальне право, що розвивається в прецедентах, не дозволяє виділяти закони у власному розумінні.

Соціологічне трактування права іноземними юристами також не сприяє утвердженню легітимності й верховенства закону. Воно нерідко веде до розмивання граней між правом і “неправом”, між загальною нормою і звичайними правилами поведінки.

В умовах розподілу влади в правових системах держав, що виникли після розпаду СРСР, принцип верховенства закону виражається, перш за все в тому, що закон залишається основним джерелом писаного права. Важливо, що закон при цьому видається органом, для якого формулювання загальнообов’язкових правил поведінки є основним призначенням. У цьому полягає одна із суттєвих рис концепції верховенства закону в умовах розподілу влади. На відміну від законодавця, виконавча влада покликана, насамперед, проводити в життя Конституцію й закони і діяти при цьому, перш за все, індивідуальними засобами. В цьому полягає головне, основне призначення виконавчої влади. У межах наданих повноважень виконавча влада правомочна видавати і нормативно-правові акти. Але все ж видання загальнообов’язкових правил поведінки, якою б не була їх кількість, для виконавчої влади не є основним призначенням. Функція нормотворчості має для виконавчої влади допоміжне значення. Крім того, виконавча влада не наділяється правом формування для самої себе нормативної основи. Основні моменти правового положення всієї гілки виконавчої влади в цілому визначаються в Основному Законі держави – Конституції, вносити зміни в яку має право лише орган законодавчої влади. Виконавча влада таким правом не наділяється. У цьому також проявляється пріоритет, верховенство закону серед інших джерел права, в тому числі і над нормативно-правовими актами виконавчої влади. Верховенство закону проявляється в тому, що прийняті у відповідності з Конституцією держави закони є обов’язковими для виконання всією гілкою виконавчої влади. У той же час виконавча влада не повноважна видавати такого роду нормативні акти, не може регламентувати порядок, основні напрями й форми діяльності законодавця.

Дуже важливий прояв верховенства закону полягає в тому, що в законі і тільки в законі, перш за все в Конституції держави, закладаються, виражаються відправні, фундаментальні принципи ідеї побудови й розвитку правової системи країни. Ніхто, крім законодавця, не може вносити змін у правовий фундамент держави. Ні теоретично, ні практично в державі не може бути двох центрів, які б будували правову систему на різних, тим більше протилежних принципах. Ці принципи формулюються одним центром, яким є законодавча влада, і містяться в законі. Відбувається це завдяки тому, що власне законодавча влада володіє, звичайно, установчими повноваженнями. М.М.Коркунов зазначає, що “вимога, щоб закони видавалися не інакше як за участю народного представництва, має той сенс, що тільки акти, видані таким порядком, отримують формальну силу закону” [64, с. 261]. Тому що тільки закон як результат безпосереднього волевиявлення народу або його представницького органу порівняно з іншими нормативно-правовими актами має особливі можливості для забезпечення інтересів суспільства в цілому, а особлива демократична процедура його підготовки й прийняття створює передумови для відображення в нормах закону обґрунтованих і найбільш ефективних засобів захисту суспільних інтересів. Таким чином, верховенство закону забезпечує реальність і незмінність прийнятих суверенним народом настанов [65, с. 13 - 14].

Необхідно розмежовувати об’єкти законодавчого та іншого нормативного регулювання. Закон регулює найбільш важливі суспільні відносини і, перш за все, передбачені ст. 92 Конституції України. На нашу думку, закріплення в ст. 92 Конституції України переліку питань, які визначаються виключно законами України, є, безумовно, позитивним моментом. З неї випливає, що закон повинен регулювати відправні засади в усіх сферах суспільних відносин, про що вірно зазначається в літературі [66, с.33]. Що ж стосується ситуації, що склалася сьогодні в Україні, то її аналіз свідчить про все ще низький відсоток законів в усій системі нормативно-правових актів. На сьогодні правова база налічує близько півтори тисячі законів, що становить лише 4,6% загальної кількості нормативно-правових актів. Звичайно, за такої ситуації досягти реалізації принципу верховенства закону у суспільстві просто неможливо [68, с. 4]. Як правильно зауважує Є. Назаренко, підзаконні акти не лише заповнюють прогалини законодавства, а й нерідко заходять у протиріччя із законом. Це підриває один із головних принципів нормотворчості – принцип верховенства закону, що у свою чергу веде до суперечностей у законодавстві і, як наслідок, до нестабільності правових відносин у суспільстві [69, с. 36]. Підзаконні акти повинні прийматись в розвиток законів для більш детального врегулювання суспільного життя. Останні породжуються законом і за змістом мають відповідати йому. Такі акти розвиваються не поза, а в середині сфери, обмеженої законом, і для них діє формула “на основі і на виконання закону”. З цього приводу М. М. Коркунов указував: “На чому б не було засноване право видання указів, на загальному повноваженні управляти державою чи на спеціальній делегації закону, указ має обов’язкову силу тільки за умови несуперечності його законам” [64, с. 263]. На практиці щодо цього виникають певні проблеми.

Так, Ю. О. Тихомиров указує на таке явище як девальвація законодавчих норм, коли на практиці закони замість прямої реалізації чи конкретизації нерідко механічно повторюються в інших актах, вільно тлумачаться, застосовуються з відхиленням від їх змісту, залишаються без уваги і не реалізуються взагалі [61, с.233]. Це повністю відноситься і до України. Думається, правильним було б у самому законі визначити основні напрямки реалізації закону, визначати ті питання, які мають бути уточнені підзаконними нормативно-правовими актами. Завдання сьогодні полягає в упорядкуванні відомчої нормотворчості, усуненні ситуації, коли закон сприймається через інструкцію, яка часто спотворює його зміст.

Радянська правова система в минулому була перевантажена відомчими нормативно-правовими актами, що вносило хаос і нестабільність у нормативну основу цієї системи, вело до “інфляції” нормативних приписів, їх знецінення, утруднювало правове регулювання, знижувало їх ефективність, що було, в свою чергу, одною з причин послаблення законності і росту правового нігілізму. На недосконалість нормативної бази радянської правової системи вказувалось багатьма представниками юридичної науки: М.Сільченком, С.Полєніною, І.Самощенком та іншими вченими. Нормотворча практика державних органів сучасної України свідчить про те, що і нова нормативна основа української правової системи не позбавлена тих же недоліків: той же нормотворчий “бум”, ті ж проблеми відомчої нормотворчості. Серед актів законодавчої та виконавчої влад простежується множинність, нечіткість, дублювання. Це викликає потребу у прийнятті положень, що конкретизують нормативно-правові акти міністерств і відомств. А вони становлять найменш організовану частину нормативно-правових актів, нерідко суперечать закону, мають низький техніко-юридичний рівень. Відбувається “засмічення” нормативно-правової бази правової системи суперечливими правовими приписами. Подібна практика – один із яскравих проявів порушення верховенства представницьких органів в інституційно-владному і нормотворчому відношеннях.

Аналогічні процеси відбуваються сьогодні в країнах близького зарубіжжя – колишніх республіках СРСР, зокрема, в Росії. Здійснюються спроби виправдання практики, коли з питань, що відносяться до компетенції вищого представницького органу влади – Державної Думи і Федеральних Зборів, приймаються нормативні укази, що підміняють закони на тій основі, що вищий законодавчий орган “відстає” із прийняттям нових законів, а час “не терпить” [70, с. 342 - 343]. Така практика підміни законів іншими нормативними актами дестабілізує законодавство. Наділення органів виконавчої влади повноваженням приймати навіть у межах своєї компетенції загальнообов’язкові акти веде до визнання за ними, на нашу думку, компетенції представницького й законодавчого органу. Здійснюючи нормотворчість, органи виконавчої влади виходять за межі своєї компетенції, яка полягає зовсім не в створенні загальнообов’язкових норм, а в діяльності на основі і для виконання вже існуючих актів законодавчої влади. Там же, де в умовах верховенства законодавця і закону інтереси справи вимагають наділення того чи іншого органа виконавчої влади повноваженням на нормотворчість, там воно повинно бути надано в строго визначених межах і цілях, за чітко й конкретно встановленим предметом регуляції тільки певним представницьким інститутом у порядку делегування частини власних нормотворчих повноважень. Дійсно, неприпустимо, щоб акти виконавчої влади набували більшої значимості й сили, ніж акти законодавчої влади, яка не володіє за своєю природою специфічними засобами виконавчої влади по підтримці й проведенні в життя своїх нормативних рішень. А звідси слідує підміна закону відомчими нормами, девальвація ролі закону як правового акта вищої юридичної сили, необзорність, а нерідко і невідомість діючого в країні нормативного матеріалу, надмірна заурегульованість суспільних відносин відомчою нормотворчістю.

Слід значно розширити межі законодавчої регламентації, яка, з одного боку, позбавляла б надто широкого простору для відомчої нормотворчості, а з другого – відкривала б реальні можливості для здійснення контролю за відповідністю відомчих нормативних актів закону. Сьогодні така можливість при надто загальних формулюваннях статей законів, а тим більше за численних прогалин у них, практично зводиться нанівець [62, с. 8]. Законами, на думку С.В.Полєніної, повинні визначатися сфера й межі правової регламентації суспільних відносин постанов уряду, в тому числі коло питань, із яких останній вправі видавати первинні норми [71, с. 49].

У зв’язку з цим постає й інше питання: який орган і в якому порядку повинен скасовувати нормативні акти, що суперечать вищим за юридичною силою нормативним актам? По відношенню до підзаконних нормативних актів М. Коркунов, наприклад, пропонував, “щоб наділення указів обов’язковою юридичною силою, за умови їх несуперечності законам, могло мати дійове значення, вирішення сумнівів, що виникають у зв’язку із законністю указів необхідно надати установі, незалежній від влади, яка видає укази” [64, с. 264]. У його баченні такою установою повинен стати незалежний судовий орган. Думається, що висловлена ним думка є слушною і сьогодні. Бо тільки незалежний судовий орган може виносити з цього приводу дійсно об’єктивні рішення. У Конституції України вже вирішена проблема про відповідність всіх нормативно-правових актів Конституції України. Ст.150 Конституції прямо зазначає, що до повноважень Конституційного Суду України належить вирішення питання про відповідність Конституції України законів та інших правових актів Верховної Ради України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів, правових актів Автономної Республіки Крим”. Проте сьогодні чітко не вирішене питання щодо механізму перевірки відповідності Конституції та законам України нормативних актів інших органів держави та посадових осіб. Думається, що в законі “Про нормативно-правові акти” слід було б детально закріпити порядок скасування чи зміни актів, що суперечать законам чи іншим нормативним актам вищої юридичної сили.

Реалізація принципу верховенства закону потребує удосконалення юридичних гарантій провідної ролі закону в правовій системі України. Деякі з них уже реалізовано в чинній Конституції. Так, Конституцією встановлені виключні суб’єкти законодавчих повноважень: народ через референдум (ст. 69 Конституції) і Верховна Рада України (ст.75 Конституції). Що стосується інших гарантій, то, на наш погляд, було б доцільно визначити в спеціальному законі юридичні наслідки порушення законів органами та посадовими особами центральної та місцевої виконавчої влади і місцевого самоврядування, а також визначення органів контролю й нагляду за конституційністю й законністю актів усієї гілки виконавчої влади, а також місцевого самоврядування.

Розглядаючи співвідношення закону з іншими актами виконавчої влади, можна прийти до висновку, що поняття “підзаконності” актів виконавчої влади в умовах утвердження принципу розподілу влади наповнюється новим змістом. У буквальному розумінні слова підзаконними можуть вважатися тільки ті нормативно-правові акти виконавчої влади, які видані для виконання й розвитку законів; щодо актів, виданих у порядку реалізації власних повноважень органами виконавчої влади і які спираються безпосередньо на Конституцію держави, більш точно використовувати поняття конституційності актів.

Статистичні дослідження переконливо доказують, що чисельність підзаконних нормативно-правових актів переважає над кількістю законів. Постає питання, наскільки це виправдано взагалі та яке кількісне співвідношення між законами та підзаконними актами можна вважати оптимальним. На наш погляд, законодавчо врегулювати всі суспільні відносини неможливо вже чисто фізично. До того ж, виконавча влада не може бути витіснена зі сфери правотворчості ні з теоретичних, ні з практичних міркувань.

Для сучасних держав характерне значне зростання ролі виконавчої влади у вирішенні соціально-економічних проблем, а відповідно і зростання обсягу нормотворчої діяльності. Зростання ролі органів виконавчої влади й ріст нормативно-правових актів виконавчої влади – два тісно пов’язаних процеси. Не можна посилювати роль виконавчої влади, позбавляючи її правотворчих повноважень. Досліджуючи шляхи підвищення верховенства закону в умовах чисельної переваги актів виконавчої влади над законами, слід зазначити, що підвищення верховенства закону в цьому зв’язку повинно виражатися в укріпленні його панування як центра всієї системи нормативно-правових актів. Один із можливих шляхів у цьому напрямі – це збільшення серед законів числа актів кодифікаційного типу, що поєднують у собі одночасно збільшення кількості узагальнених норм і регулювання суспільних відносин по суті.

У літературі неодноразово пропонувалось розглядати принцип верховенства закону з тих чи інших позицій. Є. В. Назаренко пропонує розглядати питання верховенства закону з таких позицій: 1) зміст верховенства закону; 2) суб’єкти законодавчої діяльності; 3) розмежування об’єктів законодавчого та іншого нормативного регулювання; 4) механізм забезпечення реалізації верховенства закону як нормативними засобами, так і шляхом діяльності уповноважених на це державних органів; 5) гарантії забезпечення законодавства як умови забезпечення найвищої юридичної сили законів у системі нормативно-правових актів [65, с.12].

Тихомиров Ю. А. указує, що “верховенство закону означає, перш за все, визнання високої ролі закону в громадянському суспільстві” [61, с. 228]. Він пропонує оцінювати верховенство закону, виходячи з його основних властивостей. По-перше, тільки закон регулює правовий статус громадян. По-друге, закон нібито стоїть над владами і вимагає узгодження з ними всіх дій. По-третє, всі інші правові акти, нормативні й ненормативні, породжуються законом і повинні строго йому відповідати. Він також підкреслює, що верховенство закону визнається світовою спільнотою як важлива ознака демократичної державності [61, с. 228 - 229]. В. В. Лазарев визначає такі елементи верховенства закону: а) підзаконні нормативно-правові акти і діяльність по їх створенню повинні відповідати законам; б) акти правозастосування і правозастосовча діяльність повинні відповідати законам і основаним на них підзаконним нормативним актам; в) акти індивідуальної поведінки повинні відповідати законам і основаним на них підзаконним нормативно-правовим актам і актам правозастосування [16, с.185]. На нашу думку, це поняття характеризують такі положення: 1) Конституція (Основний Закон) і закони є безпосередніми джерелами правових актів органів державної виконавчої влади, місцевого самоврядування і посадових осіб (ст.8 Конституції); 2) порівняно з іншими законами, Конституція має найвищу юридичну силу, і усі правові акти повинні відповідати їй (ст.8 Конституції); 3) усі нормативні акти державних органів і посадових осіб приймаються в межах їх компетенції, передбаченої Конституцією і законами України (ст.19 Конституції); 4) права і свободи громадян, передбачені Конституцією і законами України не можуть бути обмежені чи скасовані актами державних органів чи посадових осіб (ст.64 Конституції); 5) скасувати, змінити чи доповнити закон можна виключно законом.

Аналіз практики підготовки, прийняття й виконання нормативних актів, в тому числі й законів, дає немало прикладів відходу від положень доктрини верховенства закону. Послаблення принципу верховенства закону деформує всю правову систему, створює підставу для внутрішньої неузгодженості нормативно-правових актів, посилює вплив суб’єктивного фактора, що веде до порушення законності. Отже, втілення в суспільних відносинах принципу верховенства закону забезпечує гармонійний розвиток правової системи і її складових частин, гуманізм і демократизм державного ладу.