Муниципальные правовые акты и законодательство РФ: соотношение, формы разрешения коллизий

Под муниципальным правовым актом понимается решение по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, принятое населением муниципального образования непосредственно, органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления, документально оформленное, обязательное для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающее либо изменяющее общеобязательные правила или имеющее индивидуальный характер.

Виды муниципальных правовых актов: устав муниципального образования; правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан); нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования; правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

Федеральные законы занимают особое место в правовой основе местного самоуправления, которое определяется следующими факторами. Конституция РФ признает и гарантирует местное самоуправление как особый уровень власти в государстве, специфическую форму осуществления народовластия, относя при этом местное самоуправление к основам конституционного строя Российской Федерации. В соответствии с ч. 1 ст. 72 Конституции РФ установление общих принципов организации местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов.

Таким образом, Конституция определяет пределы правового регулирования организации местного самоуправления для федеральных органов государственной власти: установление единых, общих для всей территории России основ построения и функционирования местной, муниципальной власти.

Конституция РФ закрепляет в соответствии с Европейской хартией местного самоуправления важнейшие исходные начала организации местного самоуправления, составляющие правовой фундамент муниципального развития в нашей стране.

Вместе с Конституцией РФ, Европейской хартией местного самоуправления он составляет, таким образом, юридическую базу для правового регулирования местного самоуправления субъектами Федерации.

При этом следует учитывать особую роль Закона об общих принципах организации местного самоуправления в системе федеральных законов.

Вместе с тем, в ходе применения федерального законодательства при регистрации уставов муниципальных образований и муниципальных актов о внесении в них изменений и дополнений, выявляются пробелы и коллизии законодательства в указанной сфере, что вызывает определенные трудности в правоприменении его отдельных норм.

Одной из причин возникающих коллизий является несогласованность норм Федерального закона № 131-ФЗ с нормами других законов.

Так, например, п. 9 ч. 10 ст. 40 Федерального закона № 131-ФЗ определено, что полномочия депутата, члена выборного органа местного самоуправления прекращаются досрочно в случае призыва на военную службу или направления на заменяющую ее альтернативную гражданскую службу. Данная формулировка категорична и не предполагает возможности выбора правоприменителя.

Следовательно, полномочия главы муниципального образования и депутата представительного органа (независимо от того, на постоянной или не постоянной основе осуществляют они свою деятельность) прекращаются досрочно в указанном случае. Муниципальные образования воспроизводят в своих уставах текст п. 9 ч. 10 ст. 40 Федерального закона № 131-ФЗ.

Вместе с тем, п. «к» ч. 1 ст. 24 Федерального закона от 28.03.1998 № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» (далее – Федеральный закон № 53-ФЗ) предусмотрено, что гражданам, избранным депутатами представительных органов муниципальных образований или главами муниципальных образований и осуществляющим свои полномочия на постоянной основе, предоставляется отсрочка от призыва на военную службу на срок полномочий в указанных органах.

Аналогичная коллизия возникает в связи с тем, что Федеральный закон № 131-ФЗ содержит термин «Местные налоги и сборы». Так, п. 3 ч. 10 ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ установлено, что в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находится установление, изменение и отмена местных налогов и сборов.

Вместе с тем, ч. 6 ст. 12 Налогового кодекса Российской Федерации (часть 1) предусмотрено, что не могут устанавливаться федеральные, региональные или местные налоги и сборы, не предусмотренные настоящим Кодексом.

Статьей 15 Налогового кодекса Российской Федерации установлен исчерпывающий перечень местных налогов, к которым относятся земельный налог и налог на имущество физических лиц. Таким образом, установление местных сборов Налоговым кодексом не предусмотрено.

Статья 40 Федерального закона № 131-ФЗ содержит ч. 5 определяющую, что гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. На сегодняшний день соответствующего федерального закона не принято, таким образом, возникает пробел в правовом регулировании данного вопроса.