Понятие, принципы, функции МСУ. Теории и модели МСУ

В соответствии с ч.1 ст. 3 Конституции РФ носителем суверенитета и единственным источником власти в РФ является ее многонациональный народ т.е. народ обладает всей полнотой власти на территории страны, а также на территориях отдельных административно - территориальных единиц, в том числе муниципальных образований (МО). Власть народа исполняет роль объединяющего начала в системе управления и выступает гарантом обеспечения единства и целостности государства.

Понятие МСУ является многогранным и принято выделять 4 основных аспекта, которые характеризуют сущность МСУ:

1. Является одной из основ конституционного строя (народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через выборные государственные органы и органы МСУ; в РФ равным образом признается и защищается частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности; в РФ признается и гарантируется МСУ, которое в пределах своих полномочий самостоятельно и другое).

2. Право граждан на осуществление МСУ (участие в местных референдумах, муниципальных выборах жителей МО; равные права граждан на осуществление МСУ не зависимо от пола, расы, вероисповедания и другое). (Иностранные граждане постоянно или преимущественно проживающие на территории МО обладают при осуществлении МСУ правами в соответствии с международными договорами РФ и прочее).

3. Самостоятельное решение населением вопросов местного значения.

Вопросы местного значения.

Вопросы местного значения - это совокупность дел, которые нацелены на обеспечение оптимальной жизни деятельности низовых территориальных коллективов жителей, решаются этим коллективом самостоятельно или по средствам органов МСУ.

Конституция РФ не дает исчерпывающего перечня вопросов местного значения, а лишь называет некоторые:

- органы МСУ самостоятельно управляют муниципальной собственностью

- формируют, утверждают и исполняют местный бюджет

- устанавливают местные налоги и сборы

- осуществляют охрану общественного порядка и решают иные вопросы местного значения

Предметы ведения МСУ перечислены в ст.14-16.1 ФЗ № 131, применительно к каждому виду муниципального образования.

В отношении полномочий РФ это осуществляется ФЗ и законами субъектов РФ, которые наделяют органы МСУ муниципальных образований отдельными государственно-властными полномочиями.

На практике субъекты РФ передают органам МСУ следующие полномочия:

- государственная регистрация актов гражданского состояния.

- лицензирование розничной продажи алкогольной продукции.

- лицензирование деятельности по заготовке, переработке и реализации лома цветных металлов.

- лицензирование образовательной деятельности муниципальных образований, учреждений.

- совершение нотариальных действий.

- назначение и выплата различных компенсационных выплат и прочее.

Гарантией деятельности органов МСУ является то, что наделение их отдельными государственными полномочиями иными нормативными актами не допускается.

Местное самоуправление – одна из форм народовластия.

В законодательстве МСУ определяется по разному т.е. европейская хартия МСУ под местным самоуправлением понимает право и реальную способность органов МСУ регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ими, действуя в рамках закона под свою ответственность и в интересах местного населения.

Местное самоуправление – это форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах установленных Конституцией, федеральным законодательством, а в иных случаях установленное законов субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением вопросов непосредственно или через органы МСУ исходя из своих интересов с учетом исторических и иных местных традиций.

В МСУ выделяется особый субъект – население муниципальных образований т.е. сообщество граждан постоянно или временно проживающих на определенной территории и составляющих ее население. Территориальные рамки управленческой деятельности населения по решению вопросов местного значения законодатель устанавливает с помощью категории «муниципальное образование».

Сельское поселение – это один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сёл, станций, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и др.населенных пунктов), в которых МСУ осуществляется населением непосредственно или через выборные органы или иные органы МСУ.

Городское поселение – это город или поселок, в которых МСУ осуществляется населением непосредственно или через выборные органы МСУ.

Муниципальный район – это несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой МСУ осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно или через выборные органы или иные органы МСУ, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия.

Городской округ – это городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы МСУ которого осуществляют полномочия по решению вопросов местного значения поселения и вопросы местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия.

Внутригородская территория города федерального значения – это часть территории города федерального значения, в границах которой МСУ осуществляется населением непосредственно или через выборные органы МСУ.

Таким образом, главным территориальным принципом организации МСУ является поселенческий т.е. основой МСУ выступают территории поселений разного типа.

МСУ имеет и особый объект управления - это вопросы местного значения.

МСУ реализует в рамках муниципальной деятельности иначе специфической управленческой деятельности решение вопросов местного значения или исполнение отдельных государственных полномочий.

Важнейшей чертой МСУ является собственная ответственность муниципальных образований т.е. государство в определенном смысле дистанцируется от последствий являющихся результатом самостоятельных действий муниципальных образований и бремя последствий за решением вопросов принятых к собственному ведению ложится в полной мере на МСУ.

Характерной чертой МСУ является так же его двойственная природа т.е. в нем одновременно сочетаются 2 начала: общественное и государственное.

Под принципами МСУ понимаются исходные начала и идеи, лежащие в основе организации и деятельности населения МО и формируемых им муниципальных органов.

Основные принципы МСУ сформулированы в европейской хартии МСУ, а применительно к государственному устройству РФ они закреплены в Конституции РФ, ФЗ № 131, а также иных в нормативно-правовых актов (законах) субъектов РФ.

В законодательстве нет исчерпывающего перечня принципов МСУ, однако анализ положений МСУ позволяет выделить следующее:

- самостоятельность МСУ

- обособленность МСУ и его органов в системе управления государством и обществом.

- взаимодействие органов МСУ с органами государственной власти в осуществлении общих задач и функций (поддержание конституционного строя и т.д. сбор налогов…)

- сочетание местных, региональных и общегосударственных интересов.

- многообразие организационных форм осуществления МСУ.

- соблюдение прав и свобод человека и гражданина, соблюдение законности в деятельности органов МСУ и их должностных лиц.

- гласность в деятельности органов МСУ и их должностных лиц.

- ответственность органов МСУ и их должностных лиц пред населением и государством.

- государственные гарантии и поддержка МСУ и другие принципы.

Принципы МСУ тесно связаны с целью, задачами и функциями МСУ.

Целью МСУ являются развитие народовластия и создание общедоступной системы институтов, обеспечивающих широкое участие граждан в управленческой деятельности, а также создание благоприятных условий жизнедеятельности местных сообществ.

Задачами МСУ выступают:

- укрепление основ конституционного строя.

- обеспечение реализации прав граждан на МСУ

- создание условий для обеспечения жизненоважных потребностей и законных интересов населения т.е. создание сети муниципальных больниц, соц. выплат и т.д.

- проведение необходимых мер по социальной защите населения и иные задачи.

Функции МСУ, под которыми понимаются основные направления муниципальной деятельности, которые конкретизируются в предметах ведения и включают в себя вопросы местного значения и отдельные государственные полномочия:

- политическая функция (это деятельность органов МСУ по обеспечению прав граждан на осуществление МСУ).

- экономическая функция (это деятельность МСУ по управлению муниципальной собственностью финансовыми средствами и обеспечению комплексного развития муниципального образования).

- социально-культурная (это деятельность по удовлетворению потребностей населения в коммунально-бытовых, социально-культурных и других жизненно-важных услугах).

- функция охраны общественного порядка (осуществляет полиция, добровольные формирования населения по охране общественного порядка (дружины), противопожарная безопасность).

- экологическая функция (предполагает участие граждан органов МСУ в решении вопросов природопользования и природоохраны).

Модели местного самоуправления.

Процесс становления государственной организации и генезиса МСУ был длительным и противоречивым. Следствием формирования централизованных государств явилось как бы раздвоение публичной власти между системами организации общественной жизни и публичной властью: т.е. между государственной – централизованной и муниципальной – децентрализованной.

Известно что публичная власть в процессе эволюции общества материализуется в учреждениях и институтах, происходящих как из родового строя так из потребностей общественного развития.

Такой формой в частности является муниципальная власть, появившаяся в условиях административно-территориального реформирования, как городов-полисов, так и иных видов общинно-родовых поселений.

Параллельно с созданием государства, шло формирование права путем трансформарции обычаев и традицией, придание нормативного характера судебным решениям, практического закрепления нормативных актов местных территориальных органов и обязательных предписаний должностных лиц на определенной территории.Это осуществлялось как на государственном уровне, так и в пределах действия местного самоуправления.

Со временем основным признаком МСУ становиться относительно детрацентрализованный характер его организаций, но действующей не в противовес государству, а как его продолжение на местном уровне (важнейшим принципом организации и деятельности органов МСУ выступает их подчиненность и подконтрольность местному населению, которое их и формирует).

Способы и методы местного управления и самоуправления, используемые в современном мире многообразны.

Российский исследователь проблем МСУ Л.А.Вериков различал два наиболее характерных типа муниципальных организаций: «… один возникший стихийно в эволюционном развитии местных сил, другой построенный по определенному принципу, остальные же муниципалитеты приближаются то к первому, то ко второму типу».

В науке муниципального права различают две основные модели МСУ:

1. Англо-саксонская (английская).

2. Континентальная (французская).

Существуют попытки обоснования и иных систем например шведская система МСУ(но это скорее исключение из общей юридической традиции).

Существующие модели местного управления и местного самоуправления складывались на протяжении длительного времени параллельно с восстановлением гражданского общества и более того они и в сегодняшнее время находятся в состоянии постоянного совершенствования и изменения.

Особенности сложившихся модель на сегодняшний день зависят от местных обычаев, традиций, национальной психологии, форм административно-территориального деления государства и прочее.

В рамках англо-саксонской модели МСУ местные представительные органы формально выступают как действующие автономно в пределах предоставленных им полномочий и прямое подчинение нижестоящих органов вышестоящим отсутствует.

В Англии в 19 веке утвердился принцип, согласно которому муниципальные органы в праве делать лишь то, что им прямо разрешено соответствующим законом. В противном случае акты местных властей считаются принятыми с превышением полномочий и могут быть признаны недействительными по решению суда.

Данная модель характеризуется следующими признаками:

- избираемые населением представительные органы самостоятельны в вопросах своей исключительной компетенции.

- отсутствует прямое подчинение нижестоящих органов МСУ вышестоящим по каким бы то ни было вопроса, при этом государство предъявляет единственное требование: чтобы местные нормы и обычаи не нарушали государственное законодательство.

- главная роль в управлении местными делами принадлежит не столько МСУ, сколько профильным комитетам и комиссиям, формируемым депутатами органа МСУ.

- не предусматривает учреждение на местах представительств центрального правительства, опекающая местные органы и надзирающая за ними.

Континентальная модель.

Данная модель управления основывается на сочетании прямого государственного управления т.е. администрацией находящейся на определенной территории и органов МСУ данной территории.

Эта модель в отличии от стран с англо-саксонской моделью МСУ предусматривает наличие на соответствующей территории чиновников государственной администрации, осуществляющих опеку над деятельностью органов МСУ и кроме того в рамках этой муниципальной системы сохраняется соподчиненность органов МСУ различных уровней.

В государствах с англо-саксонской моделью МСУ в отличии от государств с континентальной моделью МСУ местные органы вправе участвовать в осуществлении власти на национальном уровне – во Франции муниципалитеты участвуют в выборах верхней палаты парламента, поскольку их делегаты представляют большую часть соответствующей избирательных коллегий.

Следующее различие между 2 моделями в настоящее время не носят столь принципиального характера, но фундамент МСУ в любом случае составляют представительные органы формируемые населением в результате свободных и состязательных выборов, а также одновременно действуют в тех или иных сочетаниях обе названные модели по управлению МСУ.

Основные теории МСУ:

Проблема взаимодействия МСУ с органами государственной власти существовала практически на всех этапах развития местного управления не только в России, но и в других государствах. В 19 веке сформировалось несколько научных теорий по разному трактующих сущность этого института, а также особенностей его взаимоотношения с государством.

1. Теория свободной общины.

Данная теория объясняет сущность МСУ и возникла она в середине 19 века во Франции, а затем и в Бельгии. Ее создателями были представители французской и бельгийской правовых школ Туре, Токвиль, Герберт и другие. Они доказывали, что у общины существует право на заведывание своими делами и это право естественное и неотчуждаемое. Община первична по отношению к государству и поэтому оно должно уважать свободу общинного самоуправления. Согласно этой теории община имеет право на самостоятельность и независимость от центральной власти по своей природе, при чем государство не может создавать общину, оно лишь ее признает.

Теория свободной общины основывалась на следующих основных принципах организации МСУ:

- МСУ – это управление собственными делами общины, отличными по своей природе от дел государственных.

- разделение дел, которыми ведает община на собственные на и дела, которые передаются ей государством.

- органы МСУ являются негосударственными органами.

- государственные органы не имеют права вмешиваться в дела, отнесенные к компетенции общины, они лишь следят за тем чтобы община не выходила за пределы своей компетенции.

Эти принципы оказали определенное влияние на развитие законодательства 30-40-х годов 19 века (многие идеи нашли свое отражение в положениях Бельгийской конституции 1831 г – в ней содержалась статья, посвященная общинному управлению).

Вместе с тем идея неприкосновенности прав общин была достаточно уязвима т.к. невозможно доказать прикосновенность прав крупных, самоуправляющихся единиц (регионов, департаментов и прочее) установленных государством, только лишь имея ссылку на их естественный характер. Поэтому во второй половине 19 века стала выявляться несостоятельность теории свободной общины.

2. Общественно-хозяйственная теория.

Данная теория также исходила из противопоставления государства и общины, но основание уже было другое – противопоставление общественных интересов политическим и признание за государством и обществом права ведать только своими собственными делами (невмешательство государства в сферы жизни общества). Сторонники этой теории рассматривали государство и самоуправление как два непересекающихся круга, имеющих принципиально различное содержание: местные интересы с одной стороны, и общенациональные с другой. Предполагалось что в противопостановлении общественных и государственных интересов заключается основание для полной самостоятельности органов МСУ.

МСУ рассматривалось, прежде всего, как важный идеологический элемент, как выражение свободы в обществе т.е. свободы развиваться в соответствии со своими приоритетами.

Одни представители этой теории (Рейсслер) считали что самоуправление – это результат общественной свободы и следовательно оно есть нравственная необходимость, другие сторонники этой теории (Васильчиков, Лужков?) делали упор не только на признании самоуправляющейся общины в качестве самостоятельного субъекта права, но и на преимущества хозяйственного управления.

Приверженцы общественно-хозяйственной теории отстаивали право местных учреждений заниматься вопросами местного хозяйства и общественными делами независимо от государства.

Данная теория МСУ просуществовала относительно недолго т.к. противопоставление общин государству не способствует к укреплению последнего.

3. Государственная теория самоуправления.

Основоположники данной теории это немецкие правоведы Гнейст и Штейн, а в России ее приверженцы являлись такие видные юристы как Безобразов, Градовский, Лазоревский и другие.

Согласно государственной теории МСУ, оно представляет собой прежде всего одну из форм организации государственного управления на местах, являясь при этом частью общей государственной системы.

По предположению Безобразова самоуправление не может рассматриваться иначе как в совокупности с общим организмом всего государственного управления, в которое оно входит как часть единого целого и поскольку местные органы наделяются своими полномочиями государством, то категорическое противопостановление государства и МСУ лишено всякого смысла. Государственная концепция МСУ базировалась на том положении что учреждения самоуправления обязательно должны действовать и в общественных и в государственных интересах. Организация самоуправления на местах строиться только на основании закона и выбор предметов деятельности не зависит от самоуправленческих органов, а определяется государством, но осуществляется не государственными чиновниками, а при участии местных жителей, которые привлекаются на службу в соответствии с государственными интересами и целями.

4. Юридическая теория самоуправления.

Сторонниками данной теории выступали Н. Карпунов и В.Чичерин и другие. Юридическую теорию можно считать вариантов дуалистической теории. Органы самоуправления в соответствии с этой теорией являются органами государства, но оно уступает им ряд правительственных прав в полном объеме, тем самым признавая их независимость и неприкосновенность. Сторонники данной теории считали, что самоуправление есть заведование не государственным управлением, а заведование собственными делами общины. Чичерин утверждал что МСУ должно согласовываться с центральным, поскольку государство требует единство действий и прежде всего в ходе внутренних дел. Отдельные местности имеют свои собственные нужды, которые лучше всего удовлетворяются местным самоуправлением, однако местные интересы в любом случае находятся в тесной связи с интересами государственными и поэтому самоуправление не может быть исключительным ведением местных учреждений. Таким образом авторы этой теории видели в местном самоуправлении присутствие 2 начал: правительственного и общественного (самоуправление).

5. Политическая теория самоуправления.

Сторонниками данной теории предполагалось противопостановление царским чиновникам выборных лиц от местного населения и это считалось отличительным признаком самоуправления, а также признавалось определенная совокупность юридических гарантий, способных обеспечить большую или меньшую самостоятельность самоуправляемой общине. Приверженцем данной теории выступал русский ученый Нольде, который определял самоуправление как форму осуществления государственных функций с помощью независимых лиц и специальных учреждений. Влияние на МСУ оказывали идеи ставшие общечеловеческим достоянием, но имевшие ограниченный характер, хотя и получившие в свое время широкую популярность – идеи муниципального социализма (зародившиеся в Англии в 19 веке). Муниципальный социализм представлял собой совокупность программных положений и установок, направленных на обеспечение возможно более полной демократизации местной жизни. Первое требование которое содержалось в муниципальных программах политических партий – это наделение городской и сельской общины правами более широкой автономии, а также увеличение представительства местного населения в органах МСУ. Приверженцы этой теории надеялись путем последовательных реформ добиться изменения государственной и общественной жизни без резких скачков и потрясений, тем самым перестроить «старую жизнь по новым принципам». Создание оплотов демократии на местах способных противостоять центральным органам государства, расширение прав МСУ в политической сфере, а также коренное изменение распределения власти в обществе.

Данная теория муниципального социализма нашла поддержку у русских социал-демократов.

Таким образом:

1. Все теории, пытавшиеся разделить МСУ и государственное управление в сущности сводились к одному т.е. определяли какой-либо признак, обеспечивающий органам МСУ самостоятельность по отношению к государству и таким образом он считался доминирующим.

2. Многолетний опыт развития теорий МСУ дает основание утверждать, что возведение препятствий между местным самоуправлением и государственным управлением не обосновано.