Особенности организации муниципальных финансов

Основная задача организации муниципальных финансов — обеспечение органов местного самоуправления финансовыми ресурсами в объеме, достаточном для самостоятельного решения вопросов местного значения. Согласно ст. 9 Европейской хартии местного самоуправления органы местного самоуправления име­ют право на обладание достаточными собственными финансовы­ми ресурсами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих функций. Финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерны их полномо­чиям. Формирование стабильной финансовой базы органов местного самоуправления является важнейшим направлением проводимой в Российской Федерации реформы местного само­управления.

Принадлежность финансовых ресурсов органам местного са­моуправления, реализующим правомочия муниципального собственника, — один из содержательных признаков муници­пальных финансов. Мировая практика административно-терри­ториального устройства богата примерами, когда далеко не в каждом местном сообществе[142] создаются представительные орга­ны местного самоуправления. Опыт муниципального строитель­ства в Российской Федерации свидетельствует: на территориях административно-территориальных единиц местного уровня (в частности, отдельных районов) функционируют территориаль­ные органы государственной власти, которые не признаются субъектами бюджетных правоотношений и соответственно не об­ладают бюджетными полномочиями и не формируют собствен­ные бюджетные ресурсы. Реализация возложенных на них функ­ций осуществляется за счет государственных финансовых ресур­сов субъектов РФ. За счет финансовых ресурсов органов местного самоуправления по смете доходов и расходов обеспечи­вается деятельность органов управления отдельными населенны­ми пунктами, не являющимися муниципальными образова­ниями и. входящими в состав муниципального образования. Та­ким образом, организация муниципальных финансов «привя­зана» к муниципальным образованиям, в границах которых осуществляется местное самоуправление Зарубежный опыт свидетельствует о многообразии подходов к определению территориальной организации местного самоуп­равления, когда правами местного самоуправления наделяются различные территориальные образования (города, поселки, сельские населенные пункты, общины и т. п.; районы, округа, кантоны и др.). В соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 № 131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который вступает в действие с I января 2005 г., муниципальными образованиями признаются поселения, городские округа, муниципальные райо­ны и внутригородские территории городов федерального значе­ния. При этом перечень территориальных единиц, в пределах ко­торых реализуется местное самоуправление, и видов муници­пальных образований определен как исчерпывающий и подлежит изменению и дополнению только в рамках федераль­ного законодательства.

Многообразие видов муниципальных образований, предус­мотренных федеральным законодательством, позволяет выделять финансы поселений, городских округов, муниципальных районов и внутригородских территорий городов федерального значения. Фи­нансы поселений призваны обеспечить реализацию полномочий органов местного самоуправления поселений по решению воп­росов местного значения, закрепляемых федеральным законода­тельством и законодательством субъектов РФ за поселениями. За счет финансовых ресурсов органов местного самоуправления му­ниципальных районов (городских округов) решаются вопросы местного значения, отнесенные к ведению муниципальных райо­нов (городских округов), а также реализуются полномочия мест­ного самоуправления, переданные органами местного самоуп­равления поселений, и государственные полномочия, делегиро­ванные органами государственной власти РФ и субъектов РФ.

Необходимость разделения государственных и муниципаль­ных финансов продиктована обособленным положением органов местного самоуправления в системе органов власти. В своей дея­тельности органы местного самоуправления обеспечивают реа­лизацию права граждан на самостоятельное и под свою ответ­ственность решение всех вопросов местного значения, опреде­ленных федеральным законодательством.

Статья 12 Конституции РФ гарантирует, что местное самоуп­равление в пределах своих полномочий самостоятельно. Это пре­дусматривает, что органы местного самоуправления приобретают право на формирование собственных финансовых ресурсов и са­мостоятельный выбор направлений и форм использования де­нежных средств. Запрет на произвольное отчуждение финансо­вых ресурсов органов местного самоуправления (ст. 31 БК РФ) дополняется гарантией передачи органам местного самоуправления дополнительных финансовых ресурсов в порядке обеспече­ния делегируемых им государственных полномочий[143].

Самостоятельность местного самоуправления подкрепляет­ся организационным обособлением органов местного самоуп­равления от органов государственной власти. В соответствии со ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Это предоп­ределяет самостоятельность установления муниципальным об­разованием структуры органов управления местными финанса­ми, форм их взаимодействия, полномочий конкретных органов и их должностных лиц. Федеральное законодательство предус­матривает меры по защите органов местного самоуправления, в том числе органов управления местными финансами от вмеша­тельств в их деятельность со стороны органов государственной власти.

Следуя Конституции РФ, неотъемлемым признаком местно­го самоуправления является самостоятельное формирование местных бюджетов[144].

Бюджет муниципального образования (местный бюджет) — форма образования и расходования денежных средств, предназна­ченных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления (ст. 14 БК РФ)[145].

Местные бюджеты - центральное звено местных финансов, в котором мобилизуется основная часть финансовых ресурсов му­ниципальных образований и за счет средств которого финанси­руются основные потребности местного сообщества.

Средства местных бюджетов находятся в собственности му­ниципального образования, что закреплено ст. 49 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организа­ции местного самоуправления в Российской Федерации».

Формирование местных бюджетов осуществляется посред­ством мобилизации налоговых доходов, неналоговых доходов, без­возмездных перечислений, других доходов местных бюджетов.

Налоговые доходы местных бюджетов образуют: федеральные налоги и сборы, зачисляемые в местный бюджет в соответствии с федеральным и региональным законодательством, а также реше­ниями органов местного самоуправления[146]; региональные налоги и сборы, зачисляемые в местный бюджет в соответствии с регио­нальным законодательством и решениями органов местного са­моуправления[147]; местные налоги и сборы, зачисляемые в местный бюджет в соответствии с федеральным законодательством и ре­шениями органов местного самоуправления[148]; денежные взыска­ния в виде санкций, применяемых по отдельным видам налогов и сборов, подлежащие зачислению в местный бюджет; средства са­мообложения граждан[149].

В качестве неналоговых доходов в местные бюджеты зачисля­ются: доходы от использования имущества, находящегося в му­ниципальной собственности или от деятельности муниципаль­ных организаций (дивиденды по акциям, находящимся в муни­ципальной собственности; доходы от сдачи в аренду имущества, находящегося в муниципальной собственности и др.); доходы от предоставления бюджетных ссуд и бюджетных кредитов; доходы от оказания услуг или компенсации затрат муниципального обра­зования; платежи от муниципальных организаций; средства от реализации конфискованного и иного имущества, обращенного в доход муниципального образования; административные платежи и сборы; штрафные санкции и возмещение ущерба муници­пальным образованиям.

Безвозмездные перечисления в местные бюджеты осуществля­ются в виде финансовой помощи федерального бюджета и бюд­жетов субъектов РФ; финансовой помощи бюджетов других муниципальных образований; прочих безвозмездных перечис­лений.

К другим доходам местных бюджетов относятся: доходы от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, осуществляемой бюджетными учреждениями, находящимися в ведении органов местного самоуправления, иные доходы, пре­дусмотренные законодательством РФ.

Согласно Бюджетному кодексу РФ утвержденный объем до­ходов бюджета муниципального образования без учета финансо­вой помощи бюджетов других уровней бюджетной системы РФ не может быть ниже утвержденного объема текущих расходов бюджета, и должен не менее чем в 10 раз превышать уровень де­фицита местного бюджета (ст. 92 БК РФ).

Сбалансированность бюджетов муниципальных образований обеспечивается органами местного самоуправления за счет сле­дующих видов поступлений из источников финансирования дефи­цита местных бюджетов: поступлений от размещения муници­пальных ценных бумаг; кредитов кредитных организаций; бюджетных ссуд и бюджетных кредитов, получаемых из бюдже­тов других уровней бюджетной системы РФ; поступлений от про­дажи имущества, находящегося в муниципальной собственнос­ти, включая поступления от продажи акций, находящихся в собственности муниципального образования; поступлений от продажи земельных участков, зачисляемых в местный бюджет. В соответствии с Бюджетным кодексом РФ на финансирование дефицита местного бюджета могут быть направлены остатки средств местных бюджетов (ст. 96 БК РФ).

Источники финансирования дефицита местного бюджета ут­верждаются представительными органами местного самоуправ­ления в решении о бюджете на предстоящий финансовый год.

Согласно основному назначению муниципальных финансов — финансовому обеспечению полномочий органов местного само­управления, средства местных бюджетов направляются на осу­ществление расходов: по решению вопросов местного значения, находящихся в компетенции органов местного самоуправления данного муниципального образования; по реализации делегиро- ванных органам местного самоуправления отдельных государ­ственных полномочий; по осуществлению полномочий, делегиро­ванных другими органами местного самоуправления.

Первая группа расходов — по удовлетворению основных жиз­ненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципального образования, включает расходы по:

• реализации конституционных прав граждан на обязательное общее образование, социальную защиту, охрану здоровья и полу­чение бесплатной медицинской помощи в учреждениях, находя­щихся в муниципальной собственности либо в ведении органов местного самоуправления;

• обеспечению условий жизнедеятельности муниципального образования в целом (на охрану общественного порядка, благо­ устройство и озеленение территорий, вывоз и переработку быто­вых отходов и мусора и т.п.);

• осуществлению местного самоуправления (на проведение муниципальных выборов и местных референдумов, на содержа­ние органов местного самоуправления);

• обслуживанию муниципального долга. Финансирование расходов данной группы осуществляется исключительно за счет средств местных бюджетов.

Вторая группа включает расходы по финансовому обеспече­нию полномочий, составляющих компетенцию органов государ­ственной власти РФ и субъектов РФ и переданных ими органам местного самоуправления единовременно, на определенный срок либо бессрочно. Традиционно делегирование органам мест­ного самоуправления государственных полномочий рассматри­вается как инструмент децентрализации государственной власти, способствующий повышению эффективности государственного управления на местном уровне исходя из интересов населения и с учетом местных традиций.

Финансовое обеспечение органами местного самоуправления делегируемых им отдельных государственных полномочий пред­полагает соблюдение условий:

• объем расходов местных бюджетов на осуществление деле­гируемых полномочий не может превышать величину средств, полученных от органов государственной власти в счет обеспече­ния таких полномочий;

• условия и порядок дополнительного использования собственных доходов местных бюджетов для финансирования делегируемых государственных полномочий подлежит регламен­тации в уставе муниципального образования;

• порядок расходования органами местного самоуправления средств на осуществление делегируемых государственных полно­мочий устанавливается соответственно федеральными органами государственной власти или органами государственной власти субъектов РФ.

Выделение третьей группы расходов обусловлено правом ор­ганов местного самоуправления муниципальных районов на де­легирование части своих полномочий органам местного самоуп­равления отдельных поселений, входящих в состав данного му­ниципального района, и напротив — передачей органами местного самоуправления конкретных поселений части своих полномочий в пользу муниципальных районов[150].

Финансовое обеспечение органами местного самоуправления делегируемых им полномочий по решению вопросов местного значения, находящихся в ведении других муниципальных обра­зований, осуществляется исключительно на основе соглашения органов местного самоуправления и в пределах средств, получен­ных в порядке компенсации дополнительных расходов.

Органы местного самоуправления могут инвестировать сред­ства местных бюджетов в уставный капитал организаций, переда­вать бюджетные средства в управление, предоставлять бюджет­ные ссуды на покрытие кассовых разрывов других бюджетов. Между тем размещение бюджетных средств на банковских депо­зитах Бюджетным кодексом РФ не допускается (ст. 237 БК РФ).

Наряду с местным бюджетом экономическую основу местно­го самоуправления могут составлять муниципальные внебюджет­ные фонды, являющиеся самостоятельным звеном муниципаль­ных финансов.

Муниципальные внебюджетные фонды — фонды денежных средств, образуемые вне бюджетов муниципальных образований и предназначенные для реализации отдельных потребностей местного сообщества (обеспечение природоохранных мероприятий, охраны памятников истории и культуры и др.).

Функционирование муниципальных внебюджетных фондов основано на целевой направленности в формировании финансо­вых ресурсов, когда мобилизация денежных средств осуществля­ется с учетом заранее обозначенных и конкретизированных нап­равлений их использования.

Право органов местного самоуправления на образование му­ниципальных внебюджетных фондов впервые было сформулиро­вано в Законе РСФСР от 06.07.1991 № 1550-1 «О местном само­управлении в РСФСР». Активное формирование органами мест­ного самоуправления муниципальных внебюджетных фондов было продиктовано стремлением обеспечить концентрацию фи­нансовых средств на приоритетных для муниципального образо­вания задачах или особо значимых программах; использовать це­левую направленность отдельных видов доходов (например, пла­тежей за пользование природными ресурсами); гарантировать исполнение определенных расходных обязательств независимо от результатов исполнения местных бюджетов; повысить опера­тивность управления финансовыми ресурсами. Между тем вне­бюджетные фонды не позволили органам местного самоуправле­ния добиться эффективного и рационального использования средств, что было обусловлено рядом факторов:

· ограниченностью финансовых ресурсов, находящихся в распоряжении органов местного самоуправления;

· многоканальностыо финансирования одних и тех же расходов;

· несоразмерностью закрепляемых источников доходов с объемом средств, требуемых для реализации программ;

· отказом от использования свободных остатков средств муниципальных внебюджетных фондов на финансирование дефицита местных бюджетов;

· несовершенством организации учета и контроля за форми­рованием и использованием средств данных фондов.

Отвлечение доходов в муниципальные внебюджетные фонды явилось скрытой формой завышения потребности муниципаль­ного образования в финансовой помощи из бюджетов субъектов РФ[151]. В общем итоге процесс консолидации бюджетов и государственных внебюджетных фондов, начатый на федеральном уров­не в 1994 г.[152], нашел свое постепенное проявление в виде упразд­нения одних муниципальных внебюджетных фондов и консоли­дации в местных бюджетах на условиях целевых бюджетных фон­дов других.

Современное федеральное законодательство не позволяет оп­ределить правовое положение муниципальных внебюджетных фондов ясным и недвусмысленным образом. Федеральный закон от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» подтверж­дает, что представительные органы местного самоуправления вправе образовывать целевые внебюджетные фонды, входящие в состав муниципальной собственности[153]. Вновь принятый в 2003 г. Федеральный закон «Об общих принципах организации местно­го самоуправления в Российской Федерации» данного права не формулирует и устанавливает исключительное положение мест­ных бюджетов в финансовом обеспечении вопросов местного значения[154]. Бюджетный кодекс РФ указаний на возможность соз­дания муниципальных внебюджетных фондов также не содер­жит; положение муниципальных внебюджетных фондов в бюд­жетной системе РФ не определено.

Вместе с тем отсутствие в федеральном законодательстве норм, запрещающих формирование муниципальных внебюджет­ных фондов, не препятствует деятельности органов местного са­моуправления по мобилизации и использованию собственных финансовых ресурсов во внебюджетной форме. Об этом свиде­тельствует наличие внебюджетных фондов во многих муници­пальных образованиях.

Федеральное законодательство не предусматривает обязатель­ных платежей, подлежащих зачислению в муниципальные вне­бюджетные фонды. Налоги и сборы, закрепляемые за местными бюджетами, не могут направляться в муниципальные внебюджет­ные фонды. Органы местного самоуправления не обладают пра­вом на введение дополнительных сборов и иных обязательных платежей, не предусмотренных федеральным законодательством. Таким образом, доходы муниципальных внебюджетных фондов ограничены по составу и объему мобилизуемых средств: добро­вольные взносы и пожертвования граждан и организаций на соот­ветствующие цели; штрафы за правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования (подлежат использо­ванию на природоохранные и восстановительные мероприятия); штрафы за порчу и утрату объектов историко-культурного насле­дия, памятников природы, находящихся в ведении органов мест­ного самоуправления (направляются на проведение мероприятий по восстановлению и поддержанию в сохранности объектов исто­рико-культурного наследия); иные доходы в соответствии с зако­нодательством РФ.

За счет средств муниципальных внебюджетных фондов могут финансироваться расходы по удовлетворению различных пот­ребностей местных сообществ с учетом необходимости закрепления данных расходов за определенными видами доходов (нап­ример, расходы на природоохранные мероприятия, муници­пальное жилищное строительство, строительство и ремонт дорог муниципального значения, поддержку малого предпринима­тельства и др.).

Функциональная обособленность муниципальных внебюд­жетных фондов влечет их организационную самостоятельность. Эти фонды утверждаются в форме отдельных правовых актов представительных органов местного самоуправления в порядке, подлежащем определению в уставе муниципального образова­ния. Средства муниципальных внебюджетных фондов зачисля­ются на специальные счета, открытые в кредитных организациях, осуществляющих кассовое исполнение бюджета.

Изменения, внесенные в ст. 14 Бюджетного кодекса РФ Фе­деральным законом от 20.08.2004 № 120-ФЗ «О внесении измене­ний в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регули­рования межбюджетных отношений», позволяют разрешить не­определенность положения муниципальных внебюджетных фондов. Использование органами местного самоуправления иных, кроме местного бюджета, форм образования и расходова­ния денежных средств для исполнения расходных обязательств муниципального образования не допускается.

Глава 12