Характеристика доходов бюджетов разных уровней

Доходы бюджета — денежные средства, поступающие в безвоз­мездном и безвозвратном порядке в соответствии с законодатель­ством Российской Федерации в бюджеты органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Организация системы доходов бюджета базируется на следу­ющих определенных принципах.

1. Принцип достаточности. Доходы бюджета должны обеспе­чивать необходимые общественные потребности, возложенные на органы государственной власти и органы местного самоуправ­ления. На практике он реализуется путем законодательного зак­репления за каждым органом соответствующих видов доходов. Основным показателем, характеризующим степень выполнения этого условия, является величина бюджетного дефицита. Прин­цип достаточности в конечном итоге достигается двумя метода­ми: сокращением расходных обязательств того или иного органа власти либо путем увеличения объема его доходов (собственных и регулирующих) в соответствии с текущими или прогнозируе­мыми потребностями.

2. Принцип стабильности доходов бюджета. Нормативные ак­ты, определяющие формирование бюджетных доходов (налого­вое, бюджетное, таможенное законодательство, акты, регулирую­щие поступления от государственного и муниципального имущества, от внешнеэкономической деятельности и т.п.), должны ус­танавливаться на длительный срок, чтобы обеспечить стабиль­ность поступлений в бюджет и возможность их прогнозирования и планирования. При этом должна предусматриваться высокая доля собственных доходов, закрепленных на постоянной основе полностью или частично за соответствующим бюджетом.

3. В условиях развития бюджетного федерализма особую ак­туальность приобретает принцип относительной автономности до­ ходов бюджета каждого уровня. Базируется на четком, установ­ленном на длительный срок разграничении полномочий в облас­ти доходов и расходов между федерацией, ее субъектами и органами местного самоуправления. В соответствии с закреплен­ными за бюджетом конкретного уровня расходами должны зак­репляться и его доходы в объеме, достаточном для их покрытия.

4. Принцип оптимального сочетания поступлении налоговых и неналоговых доходов на разных фазах экономического цикла. В част­ности, преодоление кризисных явлений согласно Дж. Кейнсу мо­жет быть достигнуто посредством стимулирования потребления через увеличение государственных расходов. Возрастающие зат­раты при этом в основном покрываются за счет налоговых дохо­дов или же за счет государственных (внешних и внутренних) за­имствований. Реализация данного принципа состоит в установ­лении такого соотношения налоговых и неналоговых доходов, которое с макроэкономической точки зрения наиболее целесооб­разно в конкретной экономической ситуации.

Анализ формирования доходов бюджетов в разных странах, а также в Российской Федерации в различные исторические пери­оды показывает, что, несмотря на многообразие конкретных пла­тежей, существовали и существуют два основных вида доходов бюд­жета: обязательные платежи физических и юридических лиц, представленные различными налогами и сборами, и платежи за пользование государственным имуществом и общегосударствен­ными ресурсами.

В соответствии с Бюджетным кодексом РФ в состав доходов бюджетов всех уровней входят налоговые и неналоговые доходы, а также безвозмездные и безвозвратные перечисления (ст. 41 БК РФ). С точки зрения функционального назначения в отдельную группу доходов бюджета отнесены доходы целевых бюджетных фондов, формируемых в бюджетах всех уровней бюджетной системы РФ, а также доходы от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, осуществляемой бюджетными учреждениями федерального, регионального и местного подчинения[180]. Вместе с тем необходимо отметить, что последние учитываются обособлен­но, их формирование и использование осуществляются в особом порядке.

Решающую роль в доходах бюджета играют налоговые доходы, предусмотренные налоговым законодательством РФ, федераль­ные, региональные и местные налоги и сборы, а также пени и штрафы, возникшие в результате налоговых правоотношений. В последние годы их удельный вес в консолидированном бюджете РФ составлял от 85 до 92%. В 2003 г. почти 90 % общей суммы на­логовых доходов поступило за счет пяти основных видов налогов: НДС-23,2%, налог на прибыль организаций - 19,7, налог на доходы физических лиц — 17, платежи за пользование природными ресурсами — 14,9, акцизы — 13%[181].

Неналоговые доходы, на которые приходится около 10 % кон­солидированного бюджета РФ, по сравнению с налоговыми име­ют ряд отличий:

· механизм их установления исчисления и взимания опреде­ляется соответствующими законодательными актами: о порядке использования и приватизации государственного и муниципаль­ного имущества, Гражданским кодексом РФ, Уголовным ко­дексом РФ, Кодексом РФ об административных правонарушени­ях и др.;

· они могут носить как обязательный (санкции, штрафы), так и необязательный характер и взиматься соответственно на при­нудительной и добровольной основе;

· основные их виды не предполагают установления конкрет­ных ставок, сроков уплаты и других элементов, характерных для налоговых платежей;

· большинство неналоговых доходов зачисляется в тот или иной бюджет в полном объеме, являясь его собственными доходами.­

Основными видами неналоговых доходов являются:

· доходы от использования имущества, находящегося в госу­дарственной или муниципальной собственности (полученная арендная плата за сдачу имущества во временное пользование и/или владение; средства от передачи имущества под залог и в до­ верительное управление; проценты по остаткам бюджетных средств на счетах в кредитных организациях; дивиденды по акци­ям, Принадлежащим органам государственной власти и органам местного самоуправления; часть прибыли государственных и му­ниципальных унитарных предприятий и т.п.);

· доходы от платных услуг, оказываемых органами государ­ственной власти и органами местного самоуправления;

· доходы от продажи или иного возмездного отчуждения иму­щества, находящегося в государственной или муниципальной собственности;

· средства, полученные в результате применения мер граждан­ско-правовой, административной и уголовной ответственности (штрафы, конфискации, компенсации), а также средства, посту­ пившие в возмещение вреда, причиненного Российской Федера­ции, субъектам РФ, муниципальным образованиям, и иные сум­мы принудительного изъятия;

· прочие неналоговые доходы[182].

Относительно высокая доля неналоговых доходов в Россий­ской Федерации наблюдалась в периоды масштабного проведе­ния приватизации. В 1998 г. она значительно сократилась вслед­ствие кризиса экономики, снижения рыночной стоимости госу­дарственной собственности и как следствие невыполнения программ приватизации. В настоящее время в условиях реформирования бюджетной сферы ставятся задачи, направленные на повышение роли неналоговых доходов и обеспечение стабиль­ности их поступления[183]. Наряду с этим предполагается перевод ряда налоговых платежей (таможенные пошлины, плата за поль­зование водными объектами) в группу неналоговых доходов.

В соответствии со ст. 41 Бюджетного кодекса РФ (в ред. Федерального закона от 20.08.2004 № 120-ФЗ) безвозмездные перечисления включают: поступления в виде финансовой помощи, полученные от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ в форме дотаций и субсидий; поступления денежных средств по взаимным расчетам; субвенции из федерального фонда компенсаций и/или из региональных фондов компенсаций; безвозмездно полученные средства от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств и др.

Доходы целевых бюджетных фондов учитываются обособленно в составе доходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, их формирование и использование осуществляется в особом порядке. Доходы целевых бюджетных фондов определяются еже­годно федеральными законами о федеральном бюджете на соот­ветствующий год, законами субъектов РФ о бюджетах субъектов РФ на соответствующий год и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления о местных бюджетах на соот­ветствующий год. Так, в федеральном бюджете на 2004 г. предус­мотрены средства целевого бюджетного фонда Министерства РФ по атомной энергии, получаемые за работы по разделению низ­кообогащенного урана, являющегося федеральной собствен­ностью и поставляемого в США в рамках исполнения обяза­тельств РФ в области разоружения. Закон г. Москвы от 17.12.2003 № 75 «О бюджете города Москвы на 2004 год» предусматривает формирование целевого бюджетного территориального экологи­ческого фонда. В качестве доходных источников предусмотрены: плата за выбросы загрязняющих веществ в окружающую природ­ную среду и нерациональное использование природных ресур­сов, плата за пользование водными объектами, средства, полу­ченные по искам о возмещении вреда, нанесенного природной среде, штрафы за экологические правонарушения и др.

Для анализа структуры, состава и динамики доходов любого бюджета, оценки фискальной и стимулирующей роли того или иного доходного источника важное значение имеет классифика­ция бюджетных доходов, т. е. их группировка по выбранному признаку (критерию).

По методу взимания все доходы бюджета делятся на налого­вые и неналоговые (подробная характеристика приведена выше).

В зависимости от порядка распределения доходов между уровня­ми бюджетной системы они подразделяются на собственные и регулирующие[184].

В зависимости от государственного устройства страны раз­личают доходы центрального и местных бюджетов (в унитарном государстве) или доходы федерального бюджета, доходы бюдже­тов членов федерации и доходы местных бюджетов (в федера­тивном государстве). Данная классификация важна при иссле­довании тенденций развития доходов бюджетов разного уровня. В соответствии с принципами бюджетного федерализма объем доходов бюджета каждого уровня бюджетной системы должен быть достаточным для покрытия отнесенных к его компетенции бюджетных расходов.

По источникам образования выделяют доходы, поступающие от юридических лиц и от населения. Это деление имеет преиму­щественно социально-экономическое значение. С точки зрения формирования бюджета не важно, из какого источника (от юри­дических или физических лиц) поступили доходы. В то же время анализ соотношения таких видов доходов дает необходимую ин­формацию при выработке направлений социально-экономичес­кой политики, показывает сложившиеся в государстве традиции в системе налогообложения, уровень правовой культуры в обще­стве. Так, в развитых демократических государствах, как правило, население в большей степени реализует свою публично-право­вую функцию поддержки государства путем непосредственной уплаты в бюджет налогов. В развивающихся странах основная масса налогов с населения взимается опосредованно, через кос­венные налоги.

По юридическому основанию взимания доходов в бюджет разли­чают обязательные и добровольные платежи. Подавляющее боль­шинство доходов поступают в бюджет на обязательной основе, добровольные платежи занимают второстепенное место.

По праву собственности государства на аккумулируемые в бюд­жет доходы их подразделяют на собственные и привлеченные (заемные), возникающие в результате применения кредитного метода формирования. Как отмечалось выше, относить привлеченные на временной основе в бюджет средства к доходам бюд­жета можно лишь условно.

Из всех приведенных выше классификаций наибольшее зна­чение имеют первые две: по методам взимания и по порядку распределения доходов по уровням бюджетной системы, так как именно они наиболее отчетливо показывают тенденции развития доходов бюджета, дают необходимую информацию для определе­ния резервов их роста и направлений совершенствования.

Важнейшей задачей в области доходов бюджета является не только обеспечение их формирования в необходимом объеме, но и правильное распределение по уровням бюджетной системы пу­тем разграничения между федеральным, региональным и мест­ным уровнями. В соответствии с принципом самостоятельности бюджетов (ст. 31 БК РФ) бюджет каждого уровня должен иметь законодательно установленные собственные источники доходов и закрепленные за ним регулирующие доходы. При этом Бюд­жетный кодекс РФ определяет, что при распределении налоговых доходов по уровням бюджетной системы налоговые доходы бюд­жетов субъектов РФ должны составлять не менее 50% суммы до­ходов консолидированного бюджета РФ. Однако на практике данная норма не выполняется. В 2000-2004 гг. налоговые доходы бюджетов субъектов РФ составляли не более 40% суммы доходов консолидированного бюджета РФ.

Формирование доходов бюджетов различных уровней бюджетной системы РФ имеет свои особенности.

Доходы федерального бюджета формируются только за счет собственных доходов, часть из которых передается бюджетам других уровней бюджетной системы РФ (соответственно они не включаются в доход федерального бюджета).

К налоговым доходам федерального бюджета относятся: фе­деральные налоги и сборы, которые установлены Налоговым ко­дексом РФ и обязательны к уплате на всей территории Россий­ской Федерации. Перечень федеральных налогов и сборов в на­стоящее время определяется ст. 19 Закона РФ от 27.12.1991 № 2118-1 «Об основах налоговой системы в РФ» (в редакции Фе­дерального закона от 11.11.2003 № 148-ФЗ) и включает следую­щие налоги[185]: налог на добавленную стоимость, акцизы, налог на доходы физических лиц, единый социальный налог, налог на операции с ценными бумагами, таможенная пошлина, налог на добычу полезных ископаемых и регулярные платежи за их добы­чу при выполнении соглашений о разделе продукции; налог на прибыль организаций, государственную пошлину; налог на иму­щество, переходящее в порядке наследования и дарения; сбор за использование наименований «Россия», «Российская Федера­ция» и образованных на их основе слов и словосочетаний; плату за пользование водными объектами (с 01.01.2005 водный налог); сборы за выдачу лицензий и право на производство и оборот эти­лового спирта, спиртосодержащей и алкогольной продукции; сборы за пользование объектами животного мира и за пользова­ние объектами водных биологических ресурсов.

Кроме того, в их число входят налоги, взимаемые в соответ­ствии с установленными Налоговым кодексом РФ специальны­ми налоговыми режимами: единый сельскохозяйственный налог (глава 26.1 НК РФ), платежи по упрощенной системе налогооб­ложения субъектов малого предпринимательства (глава 26.2 НК РФ) и единый налог на вмененный доход для отдельных видов деятельности (глава 26.3 НК РФ).

Структура поступлений налогов и сборов в федеральный бюд­жет в 2003 г. была следующей: НДС составил 47,2% общей суммы доходов, платежи за пользование природными ресурсами - 19%, акцизы - 18,9%, налог на прибыль организаций - 13%, прочие налоги и сборы - 1,9% [186].

В состав неналоговых доходов федерального бюджета в от­личие от бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов включа­ются помимо вышеперечисленных доходов отчисления от при­были Банка России, доходы от внешнеэкономической деятель­ности, консульский сбор, взимаемый на территории РФ, доходы от операций с государственным материальным резер­вом. С 1 января 2005 г. согласно Федеральному закону от 20.08.2004 № 120-ФЗ неналоговые доходы федерального бюдже­та формируются также за счет лицензионного сбора на производ­ство и оборот этилового спирта, алкогольной и спиртосодержа­щей продукции, таможенных пошлин и таможенных сборов, патентных пошлин.

В доходы федерального бюджета при его исполнении могут поступать средства по взаимным расчетам из бюджетов субъек­тов РФ.

Доходы бюджетов субъектов РФ формируются за счет как собственных, так и доходов в виде отчислений от федеральных налогов и сборов. В соответствии с Федеральным законом от 20.08.2004 № 120-ФЗ в статье 55 Бюджетного кодекса РФ, соглас­но которой доходы бюджетов субъектов РФ формировались за счет собственных и регулирующих налоговых доходов, утратила силу. В составе доходов субъектов РФ не учитываются передавае­мые местным бюджетам отчисления от налогов и доходов. В до­ходы бюджетов субъектов РФ могут также зачисляться средства, поступающие в порядке централизации местных налогов (напри­мер, часть земельного налога).

Перечень собственных налоговых доходов бюджетов субъектов РФ в настоящее время определяется ст. 20 Закона РФ от 27.12.1991 № 2118-1 «Об основах налоговой системы в РФ» и включает: лес­ной доход; транспортный налог; налог на игорный бизнес; налог на имущество организаций.

Все региональные налоги устанавливаются Налоговым кодексом РФ и законами субъектов РФ, вводятся законами субъек­тов РФ, обязательны к уплате на территории соответствующего субъекта РФ. При установлении регионального налога законода­тельными (представительными) органами субъектов РФ опреде­ляются такие элементы налогообложения, как налоговые ставки в пределах, установленных Налоговым кодексом РФ, порядок и сроки уплаты налога, формы отчетности по нему, а также налого­вые льготы и основания для их использования налогоплательщи­ками. Это обусловлено значением, которое данные платежи име­ют для формирования региональных бюджетов, и их ролью как регуляторов экономического и социального развития регионов. В соответствии с отчетом об исполнении консолидированно­го бюджета РФ за 2003 г. из общей суммы налоговых доходов кон­солидированных бюджетов субъектов РФ налог на прибыль орга­низаций составил 26,2%, налог на доходы физических лиц -33,5%, акцизы — 7,3%, налог на имущество организаций - 9,7%, транспортный налог — 1,0%. Структура доходов бюджетов субъек­тов Федерации различна в силу отличий социально-экономичес­ких характеристик каждого региона. Однако ее анализ подтверж­дает общие черты. Например, доля основных налогов в бюджете Нижегородской области в 2003 г. была следующей: налог на прибыль организаций - 21%, налог на доходы физических лиц -41%, налог на имущество организаций - 10,7%[187].

В доходы бюджетов субъектов РФ могут поступать также средства по взаимным расчетам из федерального бюджета и/или местных бюджетов.

Доходы местных бюджетов формируются за счет собственных доходов и доходов, поступающих в виде отчислений от федераль­ных и региональных налогов и сборов.

Перечень собственных налоговых доходов определяется в настоящее время ст. 21 Закона РФ «Об основах налоговой системы в РФ» (в редакции Федерального закона от 11.11.2003 № 148-ФЗ) с учетом положений Федерального закона от 25.09.1997 № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в РФ» Федерального закона от 20.08.2004 № 120-ФЗ «О внесении изме­нений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регу­лирования межбюджетных отношений» и включает следующие местные налоги и сборы: налог на имущество физических лиц, зе­мельный налог, регистрационный сбор с физических лиц, занима­ющихся предпринимательской деятельностью[188], налог на рекламу. В соответствии со ст. 12 Налогового кодекса РФ местными признаются налоги и сборы, устанавливаемые Налоговым кодек­сом РФ и нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления и обязательные к уплате на территориях соответствующих муниципальных образований. Вводятся местные налоги и сборы правовыми актами представи­тельных органов местного самоуправления, которые имеют пра­во определять такие элементы налогообложения, как налоговые ставки в пределах, установленных Налоговым кодексом РФ, порядок и сроки уплаты налога, формы отчетности по нему, налого­вые льготы и основания для их использования налогоплательщи­ками. Важно отметить, что представительные органы местного самоуправления не могут устанавливать и вводить налоги и сбо­ры, не предусмотренные Налоговым кодексом РФ и другими фе­деральными законами.

Как было отмечено выше, к доходам местных бюджетов отно­сятся также отчисления от федеральных и региональных налогов и сборов. Потребность в них обусловлена недостаточностью поступлений от собственных налогов и сборов для покрытия в полном объеме расходов местных бюджетов. Состав, перечень и порядок зачисления в местные бюджеты регулирующих феде­ральных и региональных налогов и сборов определяется бюджетным и налоговым законодательством, федеральным зако­ном о федеральном бюджете и законом субъекта РФ о бюджете субъекта РФ на соответствующий год, на территории которого находится данное муниципальное образование.

Неналоговые доходы местных бюджетов включают в основ­ном доходы от сдачи в аренду и продажи имущества, находящего­ся в муниципальной собственности, доходы от платных услуг, ока­зываемых органами местного самоуправления. В соответствии с Федеральным законом от 20.08.2004 № 120-ФЗ в бюджеты муни­ципальных районов и бюджеты городских округов зачисляется плата за негативное воздействие на окружающую среду по уста­новленному нормативу, в бюджеты поселений, городских округов до разграничения государственной собственности на землю пос­тупают доходы от продажи и передачи в аренду находящихся в государственной собственности земельных участков, предназна­ченных для целей жилищного строительства по установленному нормативу.

В доходы местных бюджетов могут поступать и средства по взаимным расчетам из бюджетов субъектов РФ.

В 2004-2005 гг. в России планируется завершить реформу в области доходов бюджета[189]. Доходы бюджета должны обеспечи­вать финансирование бюджетных потребностей, быть при этом необременительными для субъектов экономики и не препятство­вать повышению их конкурентоспособности росту деловой ак­тивности, способствовать формированию рынка доступного жилья, развитию образования и здравоохранения.