Организация государственных финансов на федеральном и региональном уровне

В соответствии со ст. 5 Конституции РФ государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе раз­граничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, что обусловлено федеративной формой государ­ственного устройства. Исходя из этого в Российской Федерации в составе государственных финансов можно выделить государ­ственные финансы на федеральном уровне и государственные фи­нансы на уровне субъектов РФ (региональном уровне). Государствен­ные финансы на федеральном уровне призваны обеспечить реа­лизацию функций, возложенных на органы государственной власти РФ, государственные финансы на региональном уровне создают условия для реализации функций, закрепленных за орга­нами государственной власти субъектов РФ.

Государственные финансы на федеральном уровне состоят из фе­дерального бюджета и государственных внебюджетных фондов РФ. Согласно ст. 144 Бюджетного кодекса РФ статус государ­ственных внебюджетных фондов РФ имеют только следующие социальные внебюджетные фонды: Пенсионный фонд Россий­ской Федерации; Фонд социального страхования Российской Федерации; Федеральный фонд обязательного медицинского страхования[134].

Государственные финансы на региональном уровне включают бюджеты субъектов РФ (региональные бюджеты) и территори­альные государственные внебюджетные фонды. Бюджеты субъ­ектов РФ представлены разными видами бюджетов; республика­нскими бюджетами республик, краевыми бюджетами краев, об­ластными бюджетами областей, окружными бюджетами автономных округов, областным бюджетом автономной области, городскими бюджетами городов федерального значения. К тер­риториальным государственным внебюджетным фондам соглас­но действующему законодательству относятся территориальные фонды обязательного медицинского страхования.

Таким образом, состав государственных финансов в России можно представить в следующем виде (рис. 11.1):

Рис. 11.1. Состав государственных финансов в Российской Федерации

Федеральный бюджет является основной финансовой базой деятельности органов государственной власти РФ. В нем концент­рируется основной объем финансовых ресурсов, формируемых в распоряжении этих органов.

Федеральный бюджет — форма образования и расходования де­нежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения Российской Федерации [135].

Формирование федерального бюджета осуществляется пос­редством мобилизации налоговых доходов, неналоговых, доходов, безвозмездных перечислений и других доходов.

К налоговым доходам федерального бюджета относятся: феде­ральные налоги и сборы, зачисляемые в федеральный бюджет в соответствии с федеральным законодательством[136]; региональные налоги и сборы, зачисляемые в федеральный бюджет в соответст­вии с федеральным законодательством[137]; пени и штрафы, взыски­ваемые за нарушение налогового законодательства по отдельным видам налогов и сборов, подлежащих зачислению в федеральный бюджет.

Неналоговыми доходами федерального бюджета являются: до­ходы от использования имущества, находящегося в федеральной собственности, или от деятельности организаций, находящихся в ведении федеральных органов исполнительной власти; доходы от продажи нематериальных активов, зачисляемые в федеральный бюджет; административные платежи и сборы; штрафные санк­ции и средства, полученные в возмещение ущерба, причиненно­го Российской Федерации; доходы от внешнеэкономической де­ятельности; прочие неналоговые доходы.

В федеральный бюджет могут зачисляться безвозмездные пере­числения из государственных внебюджетных фондов РФ, от раз­личных организаций (резидентов и нерезидентов), из бюджетов других уровней бюджетной системы РФ, прочие безвозмездные перечисления.

К другим доходам федерального бюджета относятся: доходы от предпринимательской и иной приносящей доход деятель­ности, осуществляемой бюджетными учреждениями федерально­го подчинения; иные доходы, предусмотренные законодатель­ством РФ.

Помимо различных видов доходов в федеральный бюджет за­числяются поступления из источников финансирования дефицита бюджета, которые согласно ст. 94 Бюджетного кодекса РФ под­разделяются на поступления из внутренних источников и пос­тупления из внешних источников финансирования дефицита фе­дерального бюджета. К поступлениям из внутренних источников финансирования де­фицита федерального бюджета относятся: денежные средства, привлеченные в форме займов, осуществляемых в валюте РФ пу­тем размещения государственных ценных бумаг РФ, и кредитов кредитных организаций в валюте РФ; поступления от продажи имущества, находящегося в федеральной собственности; бюд­жетные ссуды и бюджетные кредиты, полученные из бюджетов других уровней бюджетной системы РФ; поступления от реализа­ции государственных запасов; поступления за счет изменения ос­татков средств на счетах по учету средств федерального бюджета; поступления из прочих внутренних источников финансирования дефицита федерального бюджета.

Поступлениями из внешних источников финансирования дефи­цита федерального бюджета являются: денежные средства, прив­леченные в форме займов, осуществляемых в иностранной валю­те путем размещения государственных ценных бумаг РФ, и кре­дитов правительств иностранных государств, иностранных банков и фирм, Международных финансовых организаций в иностранной валюте; поступления из прочих внешних источни­ков финансирования дефицита федерального бюджета.

Поступившие в федеральный бюджет средства направляются на осуществление расходов по реализации полномочий органов государственной власти РФ по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Феде­рации и субъектов Российской Федерации.

За счет средств федерального бюджета обеспечиваются: фи­нансирование деятельности Президента РФ, федеральных орга­нов законодательной, исполнительной и судебной власти; фи­нансирование национальной обороны и государственной безо­пасности Российской Федерации; государственная поддержка субъектов хозяйствования, осуществляющих деятельность в при­оритетных для Российской Федерации отраслях экономики (ка­питалоемких, инновационных, стратегических); финансирова­ние деятельности государственных учреждений, производящих на нерыночной основе социальные услуги общественного пот­ребления; финансирование международной деятельности в об­щефедеральных интересах; ликвидация последствий чрезвычай­ных ситуаций и стихийных бедствий федерального масштаба; финансовая поддержка субъектов РФ и муниципальных образо­ваний особого статуса; финансирование выборов и референду­мов Российской Федерации; обслуживание государственного долга Российской Федерации; финансирование иных расходов по реализации полномочий органов государственной власти РФ. Наряду с федеральным бюджетом значительный объем фи­нансовых ресурсов, формируемых в распоряжении органов госу­дарственной власти РФ, сосредоточен в государственных вне­бюджетных фондах РФ (Пенсионном фонде РФ, Фонде социаль­ного страхования РФ, Федеральном фонде обязательного медицинского страхования).

Государственный внебюджетный фонд РФ — фонд денежных средств, образуемый вне федерального бюджета и предназначенный для реализации конституционных прав граждан на пенсионное обес­печение, социальное страхование, охрану здоровья и медицинскую помощь (ст. 13 БК РФ).

Доходы государственных социальных внебюджетных фондов РФ формируются за счет: обязательных платежей, установленных законодательством Российской Федерации (отчислений от еди­ного социального налога, отчислений от налогов по специальным налоговым режимам, различных страховых взносов и др.); средств федерального бюджета; добровольных взносов физических и юридических лиц; доходов от размещения временно свободных средств фондов; других доходов, предусмотренных законодатель­ством Российской Федерации.

Использование средств государственных внебюджетных фон­дов РФ осуществляется исключительно на цели, определенные за­конодательством Российской Федерации. Согласно Бюджетному кодексу РФ за счет средств государственных социальных внебюд­жетных фондов РФ финансируются расходы, связанные с реализа­цией конституционных прав граждан на: социальное обеспечение по возрасту; социальное обеспечение по болезни, инвалидности, в случае потери кормильца, рождения и воспитания детей и в других случаях, предусмотренных законодательством Российской Феде­рации о социальном обеспечении; охрану здоровья и получение бесплатной медицинской помощи (ст. 143 БКРФ).

Основной объем финансовых ресурсов органов государствен­ной власти субъектов РФ концентрируется в региональных бюд­жетах.

Бюджет субъекта Российской Федерации (региональный бюд­жет) — форма образования и расходования денежных средств, пред­назначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предме­там ведения субъекта Российской Федерации (ст. 15 БК РФ)[138].

Доходы бюджетов субъектов РФ формируются за счет налого­вых доходов, неналоговых доходов, безвозмездных перечислений и других доходов.

Налоговыми доходами бюджетов субъектов РФ являются: фе­деральные налоги и сборы, зачисляемые в региональный бюджет в соответствии с федеральным законодательством[139]; региональные налоги и сборы, зачисляемые в региональный бюджет в со­ответствии с федеральным и региональным законодательством[140]; местные налоги и сборы, зачисляемые в региональный бюджет в соответствии с федеральным законодательством[141]; пени и штра­фы, взыскиваемые за нарушение налогового законодательства по отдельным видам налогов и сборов, подлежащих зачислению в региональный бюджет.

В состав неналоговых доходов бюджетов субъектов РФ включа­ются: доходы от использования имущества, находящегося в собственности субъектов РФ, или от деятельности организаций, находящихся в ведении органов исполнительной власти субъек­тов РФ; доходы от продажи нематериальных активов, зачисляе­мые в региональный бюджет; административные платежи и сбо­ры; штрафные санкции и средства, полученные в возмещение ущерба, причиненного субъекту РФ; прочие неналоговые доходы.

В бюджеты субъектов РФ могут зачисляться безвозмездные пе­речисления из территориальных государственных внебюджетных фондов, от различных организаций (резидентов и нерезидентов), из федерального бюджета в порядке финансовой помощи, про­чие безвозмездные перечисления.

К другим доходам бюджетов субъектов РФ относятся: доходы от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, осуществляемой бюджетными учреждениями регионального под­чинения; иные доходы, предусмотренные законодательством РФ.

Помимо доходов в бюджеты субъектов РФ зачисляются сог­ласно ст. 95 Бюджетного кодекса РФ поступления из внутренних источников финансирования дефицита бюджета субъекта РФ, к которым относятся: денежные средства, привлеченные в форме займов, осуществляемых путем размещения государственных ценных бумаг субъекта РФ, и кредитов кредитных организаций в валюте РФ; поступления от продажи имущества, находящегося в собственности субъекта РФ; бюджетные ссуды и бюджетные кре­диты, полученные из бюджетов других уровней бюджетной сис­темы РФ и территориальных государственных внебюджетных фондов; поступления за счет изменения остатков средств на сче­тах по учету средств бюджета субъекта РФ; поступления из про­чих внутренних источников финансирования дефицита бюджета субъекта РФ.

Средства, зачисленные в бюджеты субъектов РФ, направля­ются на осуществление расходов по реализации полномочий ор­ганов государственной власти субъектов РФ по предметам веде­ния субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Феде­рации.

За счет средств бюджетов субъектов РФ обеспечиваются: финансирование деятельности органов законодательной, испол­нительной и судебной власти субъектов РФ; государственная поддержка приоритетных для региона отраслей экономики (пре­имущественно сельское хозяйство, пищевая и легкая промыш­ленность); государственная поддержка пригородного (железно­дорожного, автомобильного, речного) транспорта; реализация конституционного права граждан на обязательное общее образо­вание, социальную защиту, охрану здоровья и получение бесплат­ной медицинской помощи в учреждениях, находящихся в госу­дарственной собственности субъектов РФ или в ведении органов государственной власти субъектов РФ; содержание исторических памятников и объектов культурного наследия, находящихся в го­сударственной собственности субъектов РФ; финансовая под­держка муниципальных образований на территории данного субъекта РФ; финансирование выборов и референдумов субъек­тов РФ; обслуживание государственного долга субъектов РФ; фи­нансирование иных расходов по реализации полномочий орга­нов государственной власти субъектов РФ. Помимо бюджетов субъектов РФ финансовые ресурсы, фор­мируемые в распоряжении органов государственной власти субъ­ектов РФ, сосредоточены в территориальных государственных внебюджетных фондах. Как уже отмечалось, к ним относятся тер­риториальные фонды обязательного медицинского страхования.

Территориальный государственный внебюджетный фонд — фонд денежных средств, образуемый вне бюджетов субъектов Рос­сийской Федерации и предназначенный для реализации отдельных конституционных прав граждан (в частности, на охрану здоровья и медицинскую помощь) (ст. 13 БК РФ).

Доходы территориальных фондов обязательного медицинско­го страхования формируются за счет: отчислений от единого социального налога, отчислений от налогов по специальным ре­жимам налогообложения, поступлений из территориальных бюд­жетов в виде страховых взносов на обязательное медицинское страхование неработающего населения, поступлений из государ­ственных внебюджетных фондов РФ, доходов от размещения временно свободных денежных средств фондов и др.

Основной объем расходов указанных фондов направляется на реализацию территориальных программ обязательного медицин­ского страхования субъектов РФ. Кроме того, за счет средств тер­риториальных фондов обязательного медицинского страхования финансируются отдельные мероприятия в области здравоохране­ния (например, в рамках различных целевых программ), а также деятельность фондов.

Следует отметить, что между бюджетами и внебюджетными фондами на федеральном и региональном уровне существуют оп­ределенные взаимосвязи, среди которых можно выделить следу­ющие:

• между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ.

• Например, из федерального бюджета в бюджеты субъектов РФ перечисляются средства в порядке финансовой помощи (дота­ции на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности субъ­ектов РФ; дотации на частичное возмещение расходов по пре­ доставлению населению субсидий по оплате жилья и коммунальных услуг; субсидии на реформирование и оздоровление региональных финансов, развитие социальной инфраструктуры, повышение эффективности бюджетных расходов, поддержку экономических реформ и др.); из бюджетов субъектов РФ в фе­деральный бюджет перечисляются средства в погашение ранее предоставленных бюджетных ссуд на покрытие внутригодовых кассовых разрывов; между федеральным бюджетом и государственными вне­ бюджетными фондами РФ. Так, из федерального бюджета в Пен­сионный фонд РФ перечисляются средства единого социального налога на выплату базовой части трудовой пенсии, в Фонд соци­ального страхования РФ направляются субвенции на выплату компенсаций и пособий гражданам, пострадавшим вследствие тинском полигоне и др. При этом в федеральный бюджет могут поступать безвозмездные перечисления из государственных вне­бюджетных фондов РФ. Кроме того, временно свободные денеж­ные средства Фонда социального страхования РФ, Федерального фонда обязательного медицинского страхования могут инвести­роваться в ликвидные государственные ценные бумаги РФ, сред­ства от размещения которых поступают в федеральный бюджет;

• между бюджетами субъектов РФ и территориальными госу­ дарственными внебюджетными фондами. Из бюджетов субъек­тов РФ в территориальные фонды обязательного медицинского страхования перечисляются средства в виде страховых взносов на обязательное медицинское страхование неработающего насе­ления. Территориальные фонды обязательного медицинского страхования могут вкладывать временно свободные денежные средства в ликвидные государственные ценные бумаги субъек­тов РФ, средства от размещения которых поступают в бюджеты субъектов РФ;

• между государственными внебюджетными фондами РФ и территориальными государственными внебюджетными фонда­ми. Например, из Федерального фонда обязательного медицин­ского страхования в территориальные фонды обязательного ме­дицинского страхования перечисляются средства на выравнива­ние финансовых условий их деятельности в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования; из Пенси­онного фонда РФ в территориальные фонды обязательного меди­цинского страхования поступают средства на обязательное меди­цинское страхование неработающих пенсионеров.