Раздел III. Содержание государственных и муниципальных финансов

ГОСУДАРСТВЕННЫЕ И МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ИНАНСЫ

Глава 11

СОДЕРЖАНИЕ И ОРГАНИЗАЦИЯ

ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ФИНАНСОВ

Содержание государственных и муниципальных финансов

Особое положение в финансовой системе принадлежит госу­дарственным и муниципальным (местным)[129] финансам, что обус­ловлено их специфическим назначением — обеспечить органы государственной власти и местного самоуправления денежными средствами, необходимыми для выполнения возложенных на них функций.

Государственные и муниципальные финансы — это денежные отношения, возникающие в распределительном процессе в связи с формированием денежных средств у органов государственной влас­ти и местного самоуправления и их использованием на удовлетворе­ние социальных потребностей граждан, регулирование экономики, финансирование национальной обороны и правоохранительной дея­тельности, управления и других расходов государства и муници­пальных образований [130].

С помощью государственных и муниципальных финансов ор­ганы государственной власти и местного самоуправления осуще­ствляют регулирование социальных процессов, оказывают влия­ние на развитие приоритетных отраслей экономики, сглаживают различия в уровне социально-экономического развития отдель­ных территорий страны и др.

На организацию государственных и муниципальных финан­сов оказывает влияние ряд факторов.

Во-первых, форма государственного устройства. Для унитар­ных государств в целом характерна более высокая степень концен­трации финансовых ресурсов в распоряжении центральных орга­нов государственной власти по сравнению с федеративными го­сударствами. Основу финансовых ресурсов органов власти административно-территориальных единиц унитарных госу­дарств составляют отчисления от регулирующих доходов и сред­ства финансовой помощи центральных органов государственной власти. В условиях федеративной формы государственного уст­ройства, построенной на принципе разграничения предметов ве­дения и полномочий органов государственной власти федерации и субъектов федерации, собственные доходы становятся преоб­ладающими в структуре финансовых ресурсов субъектов федера­ции. При этом масштабность межбюджетного перераспределе­ния средств сокращается.

Во-вторых, особенности административно-территориального устройства государства, что проявляется в функционировании одних субъектов федерации в составе других субъектов федера­ции либо в формировании муниципальных образований различ­ного территориального уровня.

Согласно Конституции РФ равноправными субъектами РФ являются края (области) и входящие в их состав автономные ок­руга. Соответственно формирование финансовых ресурсов таких краев (областей) и автономных округов осуществляется в услови­ях разграничения полномочий не только с федеральным центром, но и между самими субъектами РФ. При этом перечень доходов и пропорции их зачисления в бюджеты указанных субъектов РФ могут регулироваться федеральными законами и договорами (сог­лашениями) между органами государственной власти автономно­го округа и органами государственной власти края или области.

Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих прин­ципах организации местного самоуправления в Российской Фе­дерации», вводимый в действие с 1 января 2006 г., сохраняет пра­во на осуществление местного самоуправления одновременно на территории двух муниципальных образований — муниципаль­ных районов и находящихся на их территории поселений. Пол­номочия органов местного самоуправления по мобилизации и использованию собственных финансовых ресурсов реализуются в условиях межмуниципального разграничения вопросов местно­го значения и источников их финансового обеспечения. Феде­ральное законодательство фиксирует состав и уровень доходов, закрепляемых за бюджетами каждого из видов муниципальных образований.

В-третьих, особый статус отдельных территориальных образо­ваний. Придание территориальному образованию особого статуса является эффективным механизмом учета геополитических, эт­нографических, демографических и иных характеристик такого образования, выработанным международной практикой.

Так, некоторые унитарные государства (Италия, Испания и др.) включают в свой состав автономии, органы власти которых имеют более широкие полномочия по сравнению с органами власти других административно-территориальных единиц этих государств. Для реализации таких полномочий автономии наде­ляются дополнительными финансовыми ресурсами и соответ­ственно обладают большей финансовой независимостью. Между­народная практика позволяет также привести примеры федера­тивных государств, включающих наряду с субъектами федерации территориальные образования иного статуса (в США — федераль­ный округ, ассоциированная территория, в Индии — союзные территории и др.). Разно порядковый статус территориальных об­разований, входящих в состав федерации, определяет различный бъем полномочий их органов власти по формированию и ис­пользованию финансовых ресурсов.

Принцип равноправия субъектов РФ, закрепленный в ст. 5 Конституции РФ, не предусматривает различий в объеме и соста­ве полномочий, возлагаемых на органы государственной власти республик, краев, областей, автономных округов, автономной области, городов федерального значения. В соответствии с феде­ральным законодательством для всех субъектов РФ устанавлива­ются единые нормативы отчислений от федеральных налогов и сборов в их бюджеты и единая методика расчета финансовой помощи.

В свою очередь, для муниципальных образований законода­тельство РФ предусматривает возможность установления особого режима функционирования. Наделение муниципального образо­вания особым статусом обусловлено: концентрацией в границах муниципального образования объектов государственной безо­пасности, для которых установлен особый режим функциониро­вания и охраны государственной тайны (статус закрытого административно-территориального образования — далее по тексту ЗАТО); специализацией градообразующих организаций муници­пального образования на научной, научно-технической и инно­вационной деятельности в рамках научно-производственного комплекса (статус наук ограда). Особый статус предусматривает больший объем полномочий органов местного самоуправления и соответственно дополнительные источники их финансового обеспечения. В частности, обязательства, возлагаемые на органы местного самоуправления ЗАТО в связи со специальными усло­виями проживания граждан (например, переселение на новое место жительства граждан, утративших служебную связь с от­дельными организациями ЗАТО; организация пропускного ре­жима на территорию ЗАТО и др.), предполагают расширение пол­номочий органов местного самоуправления по мобилизации фи­нансовых ресурсов. Федеральным законодательством это достигается путем увеличения доли налоговых доходов, зачисля­емых в бюджеты ЗАТО[131], установления права органов местного самоуправления ЗАТО на обеспечение сбалансированности своих бюджетов за счет финансовой помощи федеральных органов го­сударственной власти.

Формирование и использование финансовых ресурсов ор­ганов государственной власти и местного самоуправления осу­ществляется в форме различных фондов денежных средств: бюд­жетов разных уровней бюджетной системы страны и внебюджет­ных фондов.

Бюджеты формируются органами государственной власти разного уровня и органами местного самоуправления для финан­сового обеспечения всех возложенных на них задач и функций. С помощью средств бюджетов осуществляется регулирование эко­номических и социальных процессов, развитие научно-техничес­кого прогресса, формирование инвестиционного потенциала и др. Таким образом, бюджет выступает формой образования и ис­пользования финансовых ресурсов органов государственной власти и местного самоуправления, направляемых ими на удов­летворение разнообразных потребностей общества.

Формирование внебюджетных фондов связано с появлением потребности у органов государственной власти и местного само­управления в значительных объемах финансовых ресурсов для проведения ряда важных социально-экономических мероприя­тий. Внебюджетные фонды позволяют осуществить финансиро­вание таких мероприятий за счет специальных источников, используемых, по целевому назначению. За счет средств внебюджет­ных фондов обеспечиваются социальные выплаты (пенсии, пособия и др.), финансируются различные природоохранные ме­роприятия, реализуются научно-исследовательские и опытно-конструкторские разработки и т. п. Таким образом, внебюджет­ные фонды выступают формой образования и использования фи­нансовых ресурсов органов государственной власти и местного самоуправления, предусматривающей целевое направление средств на финансирование отдельных социальных, экономичес­ких, экологических потребностей общества.

Образуемые в форме бюджетов и внебюджетных фондов фи­нансовые ресурсы органов государственной власти и местного са­моуправления — это доходы, поступления и денежные накопления, находящиеся в государственной и муниципальной собственности ц предназначенные для решения органами государственной власти и» местного самоуправления вопросов, отнесенных к их компетенции.

Формирование основного объема финансовых ресурсов орга­нов государственной власти и местного самоуправления осущест­вляется посредством мобилизации государственных и муници­пальных доходов.

Государственные доходы представляют собой денежные сред­ства, зачисляемые в соответствии с действующим законодатель­ством в бюджеты органов государственной власти разных уровней, а также в государственные внебюджетные фонды.

При этом денежные средства, зачисляемые в бюджеты орга­нов государственной власти соответствующих уровней, представ­ляют собой доходы бюджетов; денежные средства, поступающие в государственные внебюджетные фонды, являются доходами этих фондов. Таким образом, государственные доходы состоят из доходов бюджетов органов государственной власти разных уров­ней и доходов государственных внебюджетных фондов, причем доходы бюджетов занимают основное место в составе государ­ственных доходов.

Муниципальные доходы — денежные средства, зачисляемые в соответствии с законодательством органов государственной влас­ти и решениями органов местного самоуправления в бюджеты муниципальных образований.

Мобилизация доходов в бюджеты и государственные внебюд­жетные фонды осуществляется в форме налоговых и неналого­вых доходов, а также безвозмездных перечислений. В условиях рыночной экономики с помощью налогов обеспечивается моби­лизация преобладающей части государственных и муниципаль­ных финансовых ресурсов.

Финансирование расходов бюджетов в части превышения их объема над величиной доходов осуществляется за счет поступле­ний из источников финансирования дефицита бюджетов. Финан­сирование дефицита бюджетов органов государственной власти обеспечивается посредством привлечения денежных средств в формах займов, осуществляемых путем размещения государ­ственных ценных бумаг, и кредитов, полученных от кредитных организаций; получения бюджетных ссуд[132] и бюджетных кредитов из бюджетов других уровней; поступления средств от продажи имущества, находящегося в государственной собственности, и др. При этом органы государственной власти РФ имеют право на привлечение как внутренних, так и внешних источников финан­сирования дефицита бюджета, а органы государственной власти субъектов РФ — только внутренних источников (ст. 94, 95 БК РФ). В соответствии с действующим законодательством РФ фи­нансирование дефицита бюджетов государственных внебюджет­ных фондов обеспечивается только за счет изменения остатков средств на счетах по учету средств бюджетов соответствующих внебюджетных фондов.

С целью сбалансированности местных бюджетов органы местного самоуправления осуществляют привлечение средств на внутреннем финансовом рынке (в формах размещения муници­пальных ценных бумаг, бюджетных ссуд[133] и бюджетных кредитов из бюджетов других уровней, кредитов кредитных организаций) и возмездное отчуждение муниципального имущества (путем его продажи). Право органов местного самоуправления на внешние заимствования Бюджетным кодексом РФ не предусматривается (ст. 96 БК РФ).

Денежные накопления органов государственной власти и мест­ного самоуправления образуются за счет доходов и поступлений текущего финансового года, не использованных в ходе исполне­ния соответствующего бюджета или государственного внебюд­жетного фонда и предназначенных для финансирования расхо­дов в последующие периоды. Денежные накопления органов го­сударственной власти и местного самоуправления проявляются в форме остатков средств на счетах бюджетов или государственных внебюджетных фондов на начало финансового года, учитывае­мых после завершения операций по принятым денежным обяза­тельствам прошедшего года. Остатки средств изъятию не подле­жат и могут использоваться органами государственной власти и местного самоуправления на покрытие внутригодовых кассовых разрывов в течение последующего года, направляться на финан­сирование дефицита бюджета или государственного внебюджет кого фонда в очередном финансовом году, размещаться в долго­вые обязательства.

Источниками формирования государственных финансовых ре­сурсов являются валовой внутренний продукт, поступления от внешнеэкономической деятельности, часть национального богат­ства (например, поступления от продажи земли, доходы от про­дажи нематериальных активов, доходы от реализации конфиско­ванного или бесхозного имущества и т. п.). В случае наступления чрезвычайных обстоятельств (стихийных бедствий, вооруженных конфликтов и военных действий и т. п.), в период экономической нестабильности часть национального богатства может выступать в качестве источника государственных финансовых ресурсов при продаже золотого запаса, валютных резервов и др. В свою оче­редь, источниками финансовых ресурсов органов местного самоуп­равления являются валовой региональный продукт, а также часть национального богатства, находящегося или обращенного в му­ниципальную собственность.

Использование финансовых ресурсов органов государствен­ной власти и местного самоуправления осуществляется в виде го­сударственных и муниципальных расходов.

Государственные расходы — это денежные средства, направля­емые органами государственной власти из бюджетов соответству­ющих уровней и государственных внебюджетных фондов на финан­совое обеспечение возложенных на них задач и функций.

Денежные средства, направляемые из бюджетов органов го­сударственной власти соответствующих уровней, представляют собой расходы бюджетов; денежные средства, перечисляемые из государственных внебюджетных фондов, являются расходами этих фондов. Таким образом, государственные расходы состоят из расходов бюджетов органов государственной власти разных уровней и расходов государственных внебюджетных фондов, при этом основной объем государственных расходов осуществляется за счет средств бюджетов разных уровней.

Муниципальные расходы ~ это денежные средства, направляе­мые органами местного самоуправления из бюджетов муниципаль­ных образований на решение вопросов местного значения.

Государственные расходы предназначены для удовлетворения потребностей общества в области развития экономики и социаль­ной сферы, управления государством, укрепления его обороно­способности и национальной безопасности и др. При этом конк­ретные направления государственных расходов определяются раз личными функциями (экономической, социальной, управленчес­кой, оборонной, политической), выполняемыми государством. На разных этапах развития государства стоящие перед ним задачи не остаются неизменными, соответственно меняются объем и струк­тура государственных расходов по конкретным направлениям.

В свою очередь, необходимость в муниципальных расходах обусловлена удовлетворением потребностей граждан, связанных с местом непосредственного проживания (содержание муници­пального жилищного фонда, транспортное обслуживание населе­ния, благоустройство территорий, охрана общественного поряд­ка, управление муниципальным образованием и др.). Многообра­зие видов муниципальных расходов зависит от функций органов местного самоуправления; уровня социально-экономического развития муниципального образования; задач, решаемых органа­ми местного самоуправления на том или ином этапе развития.