Объекты права государственной собственности

Круг объектов права государственной собственности шире, чем круг объектов права частной собственности. В собственности государства может находиться имущество, которое не входит в круг объектов права частной собственности (абз. 2 п. 3 ст. 212 ГК РФ). В гражданско-правовой доктрине такое имущество принято именовать имуществом, составляющим исключительную собственность государства. Такое имущество находится в исключительном обладании государства и используется исключительно в интересах народа или для обслуживания особых государственных нужд.

Объекты исключительной государственной собственности функционируют в особом правовом режиме. Режим имущества, составляющего исключительную государственную собственность, связан с монополией государства на это имущество, ограничением его оборотоспособности и, как правило, с наложением законодательных запретов на обращение его в частную собственность. Так, в случае обнаружения клада, содержащего вещи, относящиеся к памятникам истории или культуры, они подлежат передаче в государственную собственность (ст. 233 ГК). Перечень имущества, которое может находиться в исключительной государственной собственности, должен стать определяющим и по отношению в перечню имущества, не подлежащего приватизации.

Перечень объектов, который не входит в круг объектов права частной собственности, определяется законодательно, на уровне отдельных нормативных актов и не является исчерпывающим. Отдельного нормативного акта, содержащего исчерпывающий перечень объектов исключительной государственной собственности, в российском праве не существует. Объясняется это тем, что перечень объектов исключительной государственной собственности носит неустойчивый характер. Он может дополняться, конкретизироваться, из него могут исключаться те или иные объекты.

Стремление к сохранению устойчивого статуса объектов с режимом исключительной государственной собственности не должно противоречить основным принципам осуществления права собственности: максимального использования полезных свойств имущества и извлечения наибольшей прибыли.

Наряду с категорией «исключительная государственная собственность» имеет место и другая категория объектов государственной собственности, отнесенных к «неотъемлемому достоянию народов».

Категория «достояние народов» употребляется по отношению к имуществу, установление права собственности на которое вообще невозможно (оно не может быть объектом права собственности). Государство как юридический собственник (фактическим собственником является народ) в отношении имущества, объявленного достоянием народа, обладает лишь компетенцией управления в общенародных интересах.

Данное имущество не имеет собственника. Оно находится в ведении избранных народом органов государственной власти.

Именно такой смысл заложен в категорию «достояние народов», используемую в Указе Президента РСФСР от 18 декабря 1991 г. № 294 «Об особо ценных объектах национального наследия России», в котором ряд объектов объявляется «достоянием народов России», а государство гарантирует «их сохранность в интересах настоящего и будущего поколений россиян»[543], т.е. исключается возможность их выбытия за пределы российского государства.

В связи с отсутствием правового определения категории «достояние народов» используемый в некоторых нормативных актах термин «достояние народов» имеет подчас иное содержание. Например, в преамбуле Федерального закона от 23 февраля 1995 г. № 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах»[544] говорится о том, что природные лечебные ресурсы, лечебно-оздоровительные местности и курорты являются национальным достоянием народов Российской Федерации, а в ст. 9 Закона провозглашается право государственной собственности на те же объекты.

В Федеральном законе от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях»[545] такие территории относятся к объектам общенационального достояния (преамбула Закона). В то же время в п. 6 ст. 2 данного Закона говорится, что особо охраняемые природные территории могут иметь федеральное, региональное или местное значение и в зависимости от этого особо охраняемые природные территории являются федеральной собственностью, собственностью субъектов РФ или муниципальной собственностью.

В названных законах утрачивается смысл категории «достояние народов», заложенный в Указе Президента РСФСР от 18 декабря 1991 г. № 294 «Об особо ценных объектах национального наследия России». Термин «достояние народов», проживающих на соответствующей территории, отождествляется с государственной собственностью и употребляется для обозначения принадлежности соответствующего имущества (в частности, природных ресурсов) Российской Федерации либо ее субъектам.

Позиции ученых относительно категории «достояние народов» не столь противоречивы. Признание имущества, объявленного достоянием народов, разновидностью исключительной государственной собственности, на чем настаивают авторы одной из точек зрения[546], допускает признание за ним особого правового режима, по сравнению с общим режимом имущества, составляющего исключительную государственную собственность. Стоит согласиться с теми, кто полагает, что эти объекты требуют к себе особого внимания, поэтому с целью обеспечения «их сохранности в интересах настоящего и будущих поколений россиян» следует ограничить или совсем исключить возможность собственника ими распоряжаться. Объявление общенародным достоянием тех или иных объектов, в том числе объектов, относящихся к природным ресурсам, должно происходить в индивидуальном порядке на основе законодательного определения, после чего они должны находиться под особой защитой и функционировать в особом правовом режиме, определенном законом.

Термин «исключительная государственная собственность» используется также в законодательстве применительно к федеральной собственности, которая не может передаваться в собственность субъектов РФ. Законодательно определен круг объектов, составляющих исключительную федеральную собственность. Перечень таких объектов содержится, в частности, в ст. 71 Конституции РФ, в Приложении № 1 к постановлению Верховного Совета РСФСР от 27 декабря 1991 г. № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность»[547].

В Российской Федерации к ним отнесены: недра, лесной фонд, водные ресурсы, ресурсы континентального шельфа, территориальных вод и морской экономической зоны, а также иные природные объекты, объекты историческо-культурного наследия и некоторые художественные ценности общенационального значения; имущество государственной казны, Вооруженных Сил; объекты оборонного производства, ядерной энергетики; расщепляющиеся материалы; ядовитые и наркотические вещества; другие объекты и имущества.

Кроме исключительной федеральной собственности законодатель выделяет федеральную собственность, которая может передаваться в собственность субъектов РФ и, следовательно, находиться как в федеральной, так и региональной собственности. К такому имуществу в соответствии с указанным постановлением Верховного Совета РСФСР от 27 декабря 1991 г. № 3020-1 относятся, в частности, предприятия атомного и энергетического машиностроения; предприятия рыбопромысловой промышленности; зверосовхозы; научно-исследовательские, проектно-конструкторские, геологоразведочные и изыскательские организации; предприятия по строительству и эксплуатации водохозяйственных систем и сооружений; средние специальные и профессиональные учебные заведения и другие.

В рассматриваемом постановлении Верховного Совета РСФСР от 27 декабря 1991 г. № 3020-1 говорится также об имуществе, являющемся собственностью субъектов РФ. В государственную собственность субъектов РФ передается не указанное в названном постановлении имущество по предложению органов субъектов РФ. До момента определения субъектной принадлежности имущество находится в федеральной собственности.

Имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями («нераспределенное» государственное имущество) и не относящееся к объектам исключительной государственной собственности, может быть объектом взыскания кредиторов государства – собственника по его обязательствам.

Реальным объектом взыскания являются прежде всего бюджетные средства. Эти же средства служат источником дополнительной (субсидиарной) ответственности государства по долгам его казенных предприятий и учреждений при недостатке у них денежных средств для расчетов со своими кредиторами, а также по долгам предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, в случае его банкротства, если несостоятельность юридического лица вызвана учредителями (участниками), собственником имущества юридического лица или другими лицами, которые имеют право давать обязательные для этого юридического лица указания либо имеют возможность иным образом определять его действия (п. 3 ст. 56 ГК).

Правовой режим части имущества, составляющего казну – бюджета, устанавливается нормами бюджетного законодательства РФ, в частности, нормами Бюджетного кодекса РФ. Следовательно, на гражданские отношения, в которых участвует государство, определяющее влияние будет оказывать публично-правовое регулирование.

Согласно ст. 6 БК РФ бюджет государства – это форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства. В Российской Федерации установлено кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы РФ. В соответствии со ст. 215.1 БК РФ для кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы РФ Федеральное казначейство открывает в Центральном банке РФ счета, через которые все кассовые операции по исполнению бюджетов осуществляются Федеральным казначейством либо при определенных условиях органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Установленная в Российской Федерации система исполнения бюджетов не гарантирует своевременного исполнения решений судов в части удовлетворения требований кредиторов о взыскании долга, обращенных к бюджету.

В отношении государства установлен особый порядок исполнения судебных решений, который предусматривает изъятия из общего правила исполнительного производства, в соответствии с которым к должнику можно применить меры принуждения вплоть до принудительного отчуждения имущества. Статья 239 Бюджетного кодекса РФ устанавливает принцип иммунитета бюджетов, который не допускает возможности принудительного исполнения каких-либо требований, обращенных к публичным субъектам.

Обосновывая необходимость установления особой процедуры исполнения решений по искам к публичным субъектам, Конституционный Суд РФ подчеркнул, что «государству в процессе исполнения судебного решения, вынесенного по иску к Российской Федерации (как и по денежным обязательствам получателей средств федерального бюджета, подлежащим исполнению за счет средств федерального бюджета), во всяком случае должна быть обеспечена возможность принять организационно-технические меры по перераспределению бюджетных средств, находящихся на казначейских счетах, таким образом, чтобы реализация права на судебную защиту не парализовала деятельность соответствующих государственных структур (решения и действия которых стали причиной вынесения судебного решения) и, следовательно, не привела бы к нарушению обеспечиваемых их функционированием прав и свобод человека и гражданина»[548].

Вместе с тем многие ученые заявляют о необходимости создания действенного механизма исполнения судебных актов, обращенных к государству. Высказывается точка зрения о применении принудительного порядка исполнения решения суда в случае, если оно не исполняется добровольно. Обращается также внимание на возможность исполнения судебных актов за счет иного имущества казны, в отношении которого не установлено специального правового режима, как в отношении средств бюджета[549].

Среди объектов государственной собственности следует выделить землю и другие природные ресурсы, которые имеют особый правовой статус. В соответствии со ст. 1 Земельного кодекса РФ регулирование отношений по использованию и охране земли осуществляется исходя из представлений о земле как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации, и одновременно как о недвижимом имуществе, являющемся объектом права собственности и иных прав на землю.

Федеральным законом от 25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации»[550] закреплен перечень земельных участков, право собственности на которые подлежит разграничению между субъектами права государственной собственности. Согласно статье 3.1 указанного закона в целях разграничения государственной собственности на землю к федеральной собственности относятся:

- земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности Российской Федерации;

- земельные участки, предоставленные органам государственной власти Российской Федерации, их территориальным органам, а также казенным предприятиям, государственным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным федеральными органами государственной власти;

- земельные участки, находящиеся на праве постоянного (бессрочного) пользования, праве аренды, праве безвозмездного срочного пользования у государственных академий наук, а также у организаций, созданных государственными академиями наук и (или) подведомственных таким государственным академиям наук;

- земельные участки, предоставленные в аренду Государственной компании "Российские автомобильные дороги" федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере дорожного хозяйства;

- иные предусмотренные федеральными законами земельные участки и предусмотренные федеральными законами земли.

В целях разграничения государственной собственности на землю к собственности субъектов Российской Федерации относятся:

- земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности субъектов Российской Федерации;

- земельные участки, предоставленные органам государственной власти субъектов Российской Федерации, а также казенным предприятиям, государственным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

- иные предусмотренные федеральными законами земельные участки и предусмотренные федеральными законами земли.

Все другие земли находятся в неразграниченной государственной собственности. Распоряжение ими осуществляется органами местного самоуправления либо органами исполнительной власти Москвы и Санкт-Петербурга, если иное не предусмотрено законом.

Особым правовым режимом обладают земельные участки общего пользования. К таковым относятся не закрытые для общего доступа земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, на которых граждане имеют право свободно, без каких-либо разрешений находиться и использовать имеющиеся на этих участках природные объекты в пределах, допускаемых законом и иными правовыми актами, а также собственником соответствующего земельного участка (п. 1 ст. 262 ГК РФ).

Особенностью таких земельных участков является обременение их правами третьих лиц, имеющих право свободно находиться на этих земельных участках и использовать в допустимых пределах природные объекты. Правам третьих лиц корреспондирует обязанность государства обеспечить свободный доступ на этих участках всем желающим.

Необходимо сказать о правовом режиме государственного имущества, находящегося за рубежом. Его правовой статус определяется прежде всего требованием об иммунитете государственного имущества, находящегося за рубежом. В соответствии со статьей 127 ГК особенности ответственности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, с участием иностранных юридических лиц, граждан и государств определяются законом об иммунитете государства и его собственности.

Иммунитет имущества государства означает, что без согласия компетентных органов соответствующего государства не могут быть обращено взыскание на имущество, обеспечен иск за счет имущества, находящегося за рубежом, либо предприняты иные меры, действия, связанные с ограничением права собственности.

В настоящее время в Российской Федерации принят ряд законов об ограничении иммунитета государства, выступающего в качестве субъекта в гражданско-правовых отношениях. Данные ограничения не распространяются на имущество, используемое в дипломатических и иных некоммерческих целях (см. параграф 3 гл. 7 учебника).

Особенности управления федеральной собственностью, находящееся за рубежом, до принятия специального закона определяются постановлением Правительства РФ от 5 января 1995 г. № 14 «Об управлении федеральной собственностью, находящееся за рубежом»[551], Указом Президента РФ от 23 октября 2000 г. № 1771 «О мерах по улучшению использования расположенного за пределами Российской Федерации федерального недвижимого имущества, закрепленного за федеральными органами исполнительной власти и их представительствами, другими государственными органами Российской Федерации и государственными организациями»[552], постановлением Правительства РФ от 12 сентября 2001 г. № 672 «Об утверждении Порядка распределения доходов от использования федерального недвижимого имущества, расположенного за пределами Российской Федерации»[553], постановлением Правительства РФ от 14 января 2002 г. № 10 «Об утверждении Порядка отчуждения федерального недвижимого имущества, расположенного за пределами Российской Федерации»[554].

В соответствии с указанными нормативными актами Управление делами Президента РФ и Министерство иностранных дел РФ в пределах своей компетенции являются полномочными представителями Российской Федерации в отношении расположенного за пределами Российской Федерации недвижимого имущества бывшей Российской империи и бывшего СССР, в том числе недвижимого имущества его органов, организаций и учреждений, а также упраздненных органов исполнительной власти, других государственных органов и организаций РФ и осуществляют организацию поиска, защиту названного имущества, надлежащее оформление прав собственности РФ на него.

Имущество, составляющее государственную собственность, подлежит пообъектной регистрации в соответствующем реестре федеральной государственной собственности (собственности субъекта РФ). Порядок учета государственного имущества определен многочисленными нормативными актами, в том числе постановлением Правительства РФ от 16 июля 2007 г. N 447 "О совершенствовании учета федерального имущества»[555], распоряжением Мингосимущества РФ от 21 декабря 1998 г. № 1665-р «Об утверждении Правил ведения документации по учету федерального имущества»[556] и др.