Право муниципальной собственности

1. Понятие. Муниципальная собственность является экономической основой местного самоуправления. Отделение муниципальной собственности от государственной впервые было закреплено в Законе РСФСР от 24 декабря 1990 г. N 443-1 "О собственности в РСФСР"[570]. В настоящее время муниципальная собственность признается отдельной формой собственности и защищается государством наравне с иными формами собственности в Конституции РФ (п. 2 ст. 8, ст. 130), ГК РФ (п.1 ст. 212), Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"[571] (далее – Закон) и в иных актах[572].

Муниципальная собственность создается для решения вопросов местного значения – вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией РФ и Законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно (абз. 10 ст. 2 Закона). Право муниципальной собственности - право лиц, населяющих определённую территорию, решать вопросы местного значения путём владения, пользования и распоряжения имуществом в пределах, установленных законом.

2. Субъекты права муниципальной собственности. Их состав и принципы формирования определены напрямую в ст. 131 Конституции РФ: местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Согласно п. 1 ст. 215 ГК и ст. 10 Закона субъектами муниципальной собственности являются городские и сельские поселения, а также другие муниципальные образования (муниципальные районы, городские округа, внутригородские территории городов федерального значения).

Городское поселение - это город (кроме городов федерального значения – Москвы и Санкт-Петербурга) или поселок. Сельское поселение - один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов). Муниципальный район - несколько поселений или поселений и межселенных территорий[573], объединенных общей территорией. Внутригородская территория города федерального значения – это часть территории города федерального значения[574] (например, муниципальное образование Преображенское в г. Москве).[575]

Все муниципальные образования регистрируются в государственном реестре муниципальных образований[576]. Органы местного самоуправления, которые от имени муниципальных образований могут приобретать и осуществлять гражданские права и обязанности, определяются населением, проживающим на их территории, самостоятельно (местные советы, собрания народных представителей, думы, администрации, префектуры и др.). Единой системы органов самоуправления в стране не существует.

Структура органов местного самоуправления состоит из представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа), контрольного органа муниципального образования, иных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления (ч. 1 ст. 34 Закона).

Правовой статус представительных органов местного самоуправления неодинаков, поскольку одни являются юридическими лицами, а другие – нет. Представительный орган городского поселения, муниципального района, городского округа обладает правами юридического лица. Представительный орган сельского поселения, внутригородского муниципального образования города федерального значения может обладать правами юридического лица в соответствии с уставом муниципального образования[577]. Органы местного самоуправления, которые наделяются правами юридического лица, являются муниципальными казёнными учреждениями и подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц (ст. 41 Закона).

Муниципальное образование может участвовать в гражданском обороте опосредованно и непосредственно. В первом случае создаются муниципальные унитарные предприятия и учреждения, которые наделяются имуществом от собственника (муниципального образования). При непосредственном участии от имени муниципального образования в гражданских правоотношениях выступают органы местного самоуправления. Такие органы, как правило, наделяются правами юридического лица в организационно-правовой форме учреждений. Если они не наделяются правами юридического лица, то определяется другой муниципальный орган, который является юридическим лицом, и, следовательно, может выступать в гражданском обороте от своего имени.

В литературе для участия в гражданском обороте публичных образований предлагается использовать конструкцию юридического лица публичного права (или публичного юридического лица), которая применяется в праве зарубежных стран[578]. К юридическим лицам публичного права предлагают относить государственные органы (министерства, ведомства и др.), органы местного самоуправления, наделённые правами юридического лица для выполнения возложенных на них публичных функций[579]. Однако государство не является юридическим лицом публичного права, оно считается особым субъектом права наряду с гражданами и юридическими лицами. Применение же к нему, к его правам и обязанностям, при участии в гражданском обороте правил о юридических лицах – не более чем приём законодательной техники.

Понятие юридического лица, имеющееся в ГК РФ, является цивилистическим. Особенности тех или иных разновидностей юридических лиц, выполняющих публичные функции в гражданском обороте (государственных корпораций, некоторых государственных органов), закреплены в специальных законах.

3. Объекты. В муниципальной собственности находится имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований (ст. 49 Закона). Объекты, находящиеся только в муниципальной собственности, перечислены в Постановлении ВС РФ от 27.12.1991 N 3020-1[580]. Муниципальным образованиям на праве собственности могут принадлежать любые земельные участки, водные объекты безотносительно к их функциональной принадлежности. Муниципальное имущество, подобно государственному, делится на две части (п. 3 ст. 215 ГК):

· имущество, закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение.

· муниципальная казна соответствующего муниципального образования.

Имущество, закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, находится у них на праве хозяйственного ведения или оперативного управления[581]. Муниципальные образования, являясь собственниками этого имущества, в значительной степени лишены возможности напрямую осуществлять принадлежащие им правомочия владения, пользования и распоряжения. За них эти правомочия осуществляют соответствующие предприятия и учреждения.Органы местного самоуправления как собственники имеют право на получение части прибыли от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении предприятия.

Находящееся в составе казны имущество принадлежит на праве собственности непосредственно соответствующему муниципальному образованию. Казна муниципального образования включает[582]:

· средства местного бюджета;

· иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями.

Местный бюджет – форма образования и расходования фонда денежных средств (доходы и расходы), предназначенных для финансового обеспечения задач и функций местного самоуправления. Каждое муниципальное образование имеет собственный местный бюджет.

Иное имущество, составляющее казну муниципального образования, - это акции открытых акционерных обществ, земельные участки, водные объекты, здания, строения, сооружения, не закрепленные за конкретными муниципальными организациями. Органы местного самоуправления ведут реестры муниципального имущества.

Муниципальная собственность имеет целевой характер. Поэтому Закон содержит перечень объектов муниципального имущества (ст. 50). Это имущество, предназначенное для: 1) решения вопросов местного значения (например, на содержание дорог, жилищно-коммунального хозяйства); 2) осуществления отдельных полномочий, переданных органам местного самоуправления от государства[583] или других органов местного самоуправления; 3) обеспечения деятельности муниципальных органов, предприятий и учреждений, должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений; 4) решения вопросов, право решения которых предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами и которые не отнесены к вопросам местного значения.[584] Таким образом, Закон определил исчерпывающий перечень имущества, которое может находиться в собственности муниципальных образований[585]. По справедливому замечанию Гаджиева Г.А. данный подход противоречит конституционному принципу равенства всех форм собственности, так как ставит частную собственность в доминирующее положение по отношению публичной[586].

4. Основания возникновения муниципальной собственностиможно разделить на две группы: специальные и общегражданские.

Специальными основаниями возникновения, присущими только муниципальной собственности, являются: отчисления от федеральных и региональных налогов; финансовые средства, переданные органами государственной власти для реализации отдельных государственных полномочий; поступление в муниципальную собственность имущества, которое в силу закона не может принадлежать собственнику (ст. 238 ГК РФ); изъятие земельного участка для муниципальных нужд (ч. 1 ст. 279 ГК РФ); отчуждение недвижимого имущества в связи с изъятием участка, на котором оно находится (ч. 1 ст. 239 ГК РФ), а также перераспределение публичного имущества на основании актов законодательства РФ и субъектов РФ. В отношении последнего основания законодательство противоречиво.

Согласно ч. 11 ст. 154 Закона от 22 августа 2004 г.[587] относящееся к федеральной собственности имущество, которое может находиться в ведении субъектов РФ или муниципальных образований, подлежит безвозмездной передаче в их собственность в случае, если нахождение указанного имущества в федеральной собственности не допускается. Возможность передачи федерального имущества в одностороннем порядке предусматривается и в п. 2 вышеуказанного Постановления ВС РФ N 3020-1, согласно которому объекты государственной собственности, указанные в приложении N 3, независимо от того, на чьем балансе они находятся, передаются в муниципальную собственность. Судебная практика также складывается таким образом, что при отсутствии согласия органа местного самоуправления суд обязывает его принять определенные объекты в муниципальную собственность. Это касается, прежде всего, социально значимых объектов (детские сады, школы, больницы, объекты коммунальной инфраструктуры, относящиеся к системам жизнеобеспечения), а также жилищный фонд социального использования[588]. Именно они оказались в крайне затруднительном материальном положении, когда были переданы в собственность муниципальных образований. Такие учреждения обычно не приносят никакой прибыли и требуют больших расходов. У муниципальных образований, как правило, нет достаточных средств для их содержания, а возложить полностью эти расходы на пользователей данных учреждений не представляется возможным.

В более сложной ситуации оказались собственники приватизированного жилья. В большинстве многоквартирных домов необходимо производство капитальных ремонтов. Само­стоятельно решить эту проблему домовладельцы не в состоянии, поскольку требуются существенные вложения. Государству, прежде чем переложить обязанность по со­держанию и ремонту общего имущества в многоквартирных домах на плечи собственников, необходимо было привести его в надлежащее состояние. Согласно абз. 3 ч. 1 ст. 165 ЖК РФ органы местного самоуправления «могут предоставлять управляющим организациям, товариществам собственников жилья либо жилищным кооперативам или иным специализированным потребительским кооперативам бюджетные средства на капитальный ремонт многоквартирных домов»[589]. Однако это остается только правом, не обязательным для исполнения.

Указанная проблема решена Конституционным Судом РФ в Определении от 4 декабря 2007 г. N 828-О-П[590], согласно которому при безвозмездной передаче в муниципальную собственность федерального имущества необходимо учитывать «волеизъявление» (то есть согласие – примечание автора)органа местного самоуправления на такую передачу(абзац 4 п.3). Недопустимо принимать решения о передаче имущества из федеральной собственности в муниципальную и наоборот (то есть из муниципальной в федеральную) в одностороннем порядке, игнорируя согласие органов местного самоуправления на такую передачу[591].

Особенность муниципальной собственности в России в том, что она не может существовать без государственной собственности, постоянно нуждается в государственном финансировании. В Федеральном законе от 02.12.2009 N 308-ФЗ "О федеральном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов" предусмотрено выделение бюджетных инвестиций на содержание школ, детских садов и некоторых других учреждений. Получается, что данные учреждения находятся в собственности муниципалитетов, но финансируются, в том числе, и из федерального бюджета.

Общегражданскими основаниями возникновения муниципальной собственности являются: прибыль, полученная муниципальными предприятиями и учреждениями; имущество, приобретённое по сделкам, в том числе поступления от сдачи муниципального имущества в аренду, и иные основания. Способы, присущие только публично-правовым образованиям: поступления от приватизации имущества; местные налоги и штрафы; плата, в том числе в натуральной форме, от пользователей природными ресурсами, которые добываются на территории данного образования; и другие способы.

Общегражданские основания приобретения права собственности муниципальными образованиями имеют специфику. Она проявляется при приобретении права собственности на основе договора, в частности, купли-продажи. Данный способ тщательно регламентирован специальными положениями законодательства: параграф 4 гл. 30 ГК РФ "Поставка товаров для государственных или муниципальных нужд", БК РФ, законы "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" и "О приватизации государственного и муниципального имущества". Право собственности по договору у муниципальных образований возникает на основе государственных и муниципальных контрактов на поставки товаров, работ, услуг для муниципальных нужд, за исключением вложений в уставные капиталы юридических лиц - открытых акционерных обществ, а также совместных с другими лицами вложений в строительство (реконструкцию) объектов муниципальной собственности[592].

5. Осуществление права муниципальной собственности. Органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами и принимаемыми в их развитие нормативными актами органов местного самоуправления (ст. 51 Закона). Подобное право также закреплено в ст. 215 ГК РФ. Муниципальные образования вправе издавать нормативные акты по вопросам, входящим в их компетенцию, например, установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью (п. 5 ч. 10 ст. 35 Закона).

Представительный орган муниципального образования (собрание депутатов) устанавливает порядок управления и распоряжения муниципальной собственностью, а сделки от имени муниципального образования совершает глава местной администрации и другие должностные лица местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования, то есть выдерживается принцип разделения исполнительно-распорядительной и нормотворческой деятельности.

Органы местного самоуправления вправе передавать муниципальное имущество во временное или в постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти РФ, субъектов РФ, органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами. Под иными сделками можно понимать сдачу муниципального имущества в аренду, передачу в хозяйственное ведение и оперативное управление, приватизацию и т.п.

Органы местного самоуправления определяют цели, условия, порядок деятельности предприятий, учреждений, организаций, находящихся в муниципальной собственности. По вопросам, не входящим в их компетенцию, их отношения с предприятиями, учреждениями, организациями, не находящимися в муниципальной собственности, а также с физическими лицами строятся на основе договоров.

Органы местного самоуправления вправе координировать участие хозяйствующих и иных субъектов независимо от форм собственности в комплексном социально-экономическом развитии территории муниципального образования, но не могут ограничивать их хозяйственную деятельность, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами и законами субъектов РФ. Они также самостоятельно распоряжаютсясредствами местных бюджетов, сумма превышения доходов над расходами у них не изымается.