Глава II. Взимание налогов, утвержденных законом

Закон о финансах, утверждая сумму государственных расходов, предоставляет возможность администрации совер­шать в установленных пределах расходы. Администрация сохраняет известную дискреционную власть для того, чтобы решить, нужно ли совершить расход, в каком виде, в ка­ком размере.

Иное положение при утверждении налога, при котором налоговой администрации не предоставляется никакой дискреционной власти. Ее компетенция ограничена вдвойне: 1) налоговые органы должны взимать налог; 2) при этом они должны взимать налог таким образом, как это было утверждено законом.

^Налоговая администрация не располагает никакой дискреционной властью, необходимой для того, чтобы определить возможность взимания налога. В соответствии с положениями ст. 1 закона о финансах налоговые агенты, обязанные взимать налог, несут ответственность за свои действия. Рассматриваемая статья в отношении налоговых агентов гласит: «Подлежат наказанию, предусмотренному в отношении взяточников, те представители власти, кото­рые в той или иной форме или по какому бы то ни было мотиву без подтверждения закона разрешили изъять из дей­ствия права, освободили от налога или пошлины».

Таким образом, администрация не может отказаться от взимания налогов, как она может отказаться, например, от расхода. Рассматриваемый принцип, однако, имеет два ограничения.

С одной стороны, министр финансов имеет право в опре­деленных случаях и с соблюдением установленной процеду­ры разрешить уменьшение налога для налогоплательщика. Этот исключительный Тслучай будет рассмотрен далее. Однако, как правило, для освобождения от налога нужен закон.

С другой стороны, современная финансовая техника допускает существование того, что сейчас иногда называют «налоговым договором». Речь идет о предприятиях, при­нимающих на себя определенные обязательства относитель­но программы их капиталовложений или их дальнейшей деятельности, вследствие чего они вправе претендовать на известные налоговые льготы. Отчетность предприятий рассматривается министром финансов, и если предприятие соблюдает соглашение, оно может пользоваться режимом налоговых льгот. Это — о процедуре соглашения. Такая процедура применяется главным образом для того, чтобы поощрять предприятия, цели которых соответствуют зада­чам, зафиксированным в национальном плане. Эта система, которая на первый взгляд может показаться противореча­щей принципу законности налогов, на самом деле его не нарушает.

Режим налоговых льгот, как и общий налоговый режим, был определен законодателем, который устано­вил, что предприятия, действующие в соответствии с указаниями плана («благоприятствуемыс»), могут поль­зоваться определенными финансовыми льготами.

За исключением этих двух случаев, администрация должна полностью соблюдать все правила относительно налогов, установленные законом. Компетенция налоговых органов связана также законом во всем, что касается формы взимания.

Закон ие утверждает порядок взимания налогов, но именно в законе утверждены общие положения. Даже в Конституции 1858 года, которая существенно ограничи­вала сферу действия законодательных органов, ст. 34 сохраняла налоги в сфере законодательного регулирова­ния: «Закон устанавливает правила, касающиеся распре­деления, ставок и порядка взимания налогов и податей всех видов».

Закон «включается» на двух стадиях взимания налогов. Годовой закон о финансах утверждает на год взимаемые налоги. Утверждение налогов действительно только на год, и, если оно не было возобновлено, взимание неутвер-жденного налога является уголовным преступлением.

Но до того, как годовой закон б финансах утвердит взи­мание налога, необходимо, чтобы был принят закон, уста­навливающий данный налог, определяющий принципы его распределения, исчисления причитающихся сумм и поря-

¹ док их взыскания. Только такой закон может предусмот­реть правила взимания данного налога, налоговые ставки

¹ и порядок уплаты. А налоговая администрация может лишь принимать меры по исполнению закона. Более того, ст. 1 закона о финансах формально запрещает взимание налога, не утвержденного законом: «Любое взимание средств — прямое или косвенное, не утвержденное дей­ствующими законами — ордонансами, декретами и настоя­щим законом,— в каком бы виде и для какого бы назначе­ния они ни взимались, категорически запрещается под страхом привлечения к ответственности служащих, взи­мающих эти средства».

Существует, однако, два исключения из правила о зако­нодательном утверждении налогов.

1. Ст. 4 ордонанса от 2 января 1959 года устанавливает,
что неналоговые сборы, взимаемые в экономических или
социальных интересах в пользу юридического лица пуб­
личного или частного права, не являющегося государством,
местным органом или государственной административной
организацией, утверждаются декретом Государственного
совета, принимаемым по докладу министра финансов и заин­
тересованного министра. Воспользовавшись именно дан­
ной статьей, Конституционный совет в решении от 11 авгу­
ста 1960 года смог утвердить сбор в пользу французского
радио и телевидения (ОРТФ), который являлся сбором
неналогового характера. И законодатель не должен был
утверждать этот сбор.

2. Ст. 8 Таможенного кодекса устанавливает: «Прави­
тельство может декретом, принятым Советом министров,
изменить таможенный тариф на импорт». Таким образом,
в отношении пошлины правительство может изменить
тариф декретом, и вмешательство законодателя здесь также
не нужно. Этот старый принцип, который в свое время
называли «законом висячего замка», позволяет правитель­
ству путем повышения таможенных пошлин закрывать гра­
ницы для отдельных товаров, защищая национальную
экономику. Быстрота, которую требуют иногда такие меры,
несовместима с законодательной процедурой. Можно за­
дать вопрос, не противоречит ли положение ст. 8 Таможен­
ного кодекса ст. 34 Конституции. Но Государственный совет
в заключении от 22 сентября 1959 года отметил, что по­
скольку здесь нет прямого противоречия закону, то данное
положение не отменяется.

За исключением неналоговых сборов и таможенных пошлин; налоги и сборы любого характера могут быть установлены только законом. Таким образом, налоговая администрация строго ограничена в своих юридических возможностях и лишена той дискреционной власти, кото­рую бюджетное право предоставляет должностным лицам для расходования средств.

Сказанное объясняется тем, что налог означает исполь­зование принуждения для того, чтобы заставить налого­плательщика выполнить свою обязанность. Налог пред­ставляет собой нарушение свободы и права собственности налогоплательщика. Поэтому осуществление власти в сфере налогов должно быть ограничено, чтобы избегать зло­употреблений. Естественно, что только законодателю пре­доставляется возможность определять налоги.

Если взыскание налога ограничивается его характером, то это ограничение не относится к его размерам. В этом заключается второе отличие утверждения налога и утвер­ждения расходов.

Утверждение налогов относится к их характеру, а не к сумме поступающих средств. Несомненно, закон о финан­сах оценивает размер ожидаемых налоговых поступлений. Такая оценка необходима, поскольку она определяет раз­мер утверждаемых расходов. Оценка доходов — важней­ший элемент экономического и финансового баланса, уста­новление которого является целью закона о финансах. Однако эта оценка не носит императивного характера. Взыскание налога не прекращается до тех пор, пока все суммы, предусмотренные налоговыми ставками, не посту­пили от налогоплательщиков. В случае превышения этих сумм над теми, которые были предусмотрены законом о финансах, создается «налоговый излишек». Он часто используется в корректирующем законе о финансах для открытия дополнительного кредита в течение года. «Излиш­ки» могут быть также использованы для погашения долга. Как правило, оценка налоговых доходов министерством экономики и финансов достаточно скромна. Поэтому неред­ко используется налоговый излишек. В прежние времена во Франции применялся механизм «налогов по распре­делению». Законодатель заранее устанавливал сумму нало­гов, которая должна была поступить. Эта сумма затем рас­пределялась последовательно между департаментами, окру­гами, коммунами и, наконец, между налогоплательщиками.

Таким образом, общая сумма налоги вб всех случаях взы­скивалась и имела обязательный характер.^ Однако эта техника была заменена системой, при которой только ставка налога утверждается заранее, что оставляет место для излишков или возможных случаев недополучения

налогов.

Если правило о том, что утверждение налога не ограни­чивает его сумму, не требует долгих объяснений, то этого нельзя сказать о третьем признаке налога — о том, что он не предназначен для определенного использования.