Глава l налог- принудительное изъятий имущества

Налог — одно из проявлений суверенитета государства. Этим он отличается от доходов с государственных имуществ и займов, которые представляют собой средства, получае­мые государством из деятельности такой же, как и деятель­ность частных граждан. Возможности налогообложения являются существенным выражением суверенитета. Право взыскивать налоги всегда было частью суверенных прав, так же как чеканка монеты и отправление правосудия.

Из этого следует, что налог устанавливается в односто­роннем порядке. Если в настоящее время иногда говорят о «налоговом договоре», то такое выражение неточно. В действительности администрация, предоставляя налого­вые льготы, установленные государством предприятию, соглашающемуся выполнить определенные условия, не за­ключает с ним настоящего договора. Это, скорее, односто­роннее решение администрации предоставить налогопла­тельщику привилегированный статус на определенных условиях. Это —«акт-условие».

Будучи установлен в одностороннем порядке, налог взыскивается с использованием мер принуждения. Целый механизм средств принуждения и санкций оказывает дав­ление на налогоплательщика с тем, чтобы обязать его внести налог. Несомненно, такое принуждение чаще всего выступает в виде простой угрозы. Как правило, налогопла­тельщик своевременно вносит причитающиеся налоги. Но если налогоплательщик уплачивает налог, не ожидая при­менения средств принуждении, то это потому, что он знает, что такие меры существуют и что в случае его отказа пла­тить, эти меры будут приняты и его заставят уплатить при­читающиеся суммы с излишком.

Иногда говорят, что принцип согласия нации и ее пред­ставителей на данный налог является одним из основных принципов французского публичного права. Нет ли проти­воречия между принципом согласия на налог и принуди­тельным характером его взыскания? Это противоречие чувствовали революционеры, вдохновляемые идеями сво­боды, которые считали, что налоги, выражавшие угнете­ние народа старым режимом, были несовместимы с новыми идеалами. Поэтому они заменили слово «налог», где ощу­щается оттенок угнетения, словом «взнос» и говорили о «бла-

24*

городной обязанности каждого гражданина участвовать в расходах общества».

В действительности противоречие между согласием на установление налога и принудительным характером его взыскания только внешнее. Согласие на установление нало­га дает парламент, представители нации в целом. Устано­вление налога не согласовывается с каждым -отдельным налогоплательщиком.

Это различие особенно ощущается в странах, в которых существует законодательный референдум. Так, Италь­янская конституция (в ст. 75) устанавливает, что референ­дум для налоговых законов и законов об отчетности не допу­скается. Налоги в Италии устанавливаются с согласия парламента, а отдельные граждане не имеют возможности отказаться от этих налогов путем референдума.

Утверждают также, что налог представляет собой либе­ральную технику. Это положение развито Габриэлем Арда-ном в его социологической теории налога, которая признает обязательный характер взыскания налогов. Вместе с тем она с большим основанием утверждает, что в сравнении с другими средствами, которыми могла бы воспользоваться государственная власть для достижения своих целей, взы­скание налога оставляет гражданам максимум свободы. Действительно, чтобы обеспечить себя товарами и выпол­нением работ, необходимых для осуществления функций государства, последнее может выбирать различные тех­нические средства: реквизицию товаров, трудовую повин­ность либо изъятие денежных сумм, дающее возможность приобрести необходимые товары и оплатить услуги. Оче­видно, что взыскание налога оставляет больше свободы гражданам, могущим решить, каких товаров или услуг они себя лишат для того, чтобы уплатить налог. Принуди­тельные работы, передача реквизированных товаров не поз­волили бы такого выбора, а следовательно, предоставили бы меньше свободы. Как правильно говорит Габриэль Ардан: «В выборе между повинностью и налогом, между изъятием имущества и прогрессивным налогом, карточной системой и ограничением потребления благодаря налогу налог является либеральной техникой» '.

Однако этот либеральный характер не препятствует тому, что налог основывается на принуждении. Понятие

¹ Gabriel Ardant. Theorie sociologique de I'impot, Paris.,;
1965, t. I, p. 23. Л

«принуждение» настолько тесно связано с сущностью нало­га, что последний не включает предоставление денежных средств частными лицами государству, если это предостав­ление не носит принудительного характера.

§ 1. НАЛОГ И ДОБРОВОЛЬНЫЕ ПОСТУПЛЕНИЯ

Элемент принуждения настолько важен в понятии налога, что это влечет за собой исключение из налоговой сферы поступлений, не носящих принудительного харак­тера. Данное положение можно проиллюстрировать двумя примерами — добровольными сборами и займами.

Иногда предлагают обеспечить покрытие государствен­ных расходов посредством сборов среди граждан без при­менения средств принуждении. Такая мера имеет преиму­щества, заключающиеся в том, что не нарушается свобода граждан, как это бывает при взыскании налогов. В дей­ствительности предпринимались многочисленные попытки таких добровольных взносов. И они всегда были связаны с большими трудностями.

Сен-Симон и своих мемуарах описывает, что в конце жизни Людовика XIV, в 1708—1709 годах, когда государ­ственные финансы находились в очень тяжелом положении, среди граждан был организован добровольный сбор денеж­ных средств. По инициативе маршала де Буфле королю подарили несколько серебряных сервизов, которые можно было перечеканить в деньги и увеличить ресурсы. Сен-Симом остро критикует эту инициативу. Он указывает, что только те, кто предложил такой сбор, получили извест­ную выгоду в виде расположения короля, тогда как другие, последовавшие их примеру, никакой компенсации не получили. Он указал также, что этот сбор не дал допол­нительных ресурсов и выгоду от него получили только фабриканты фарфора, так как значительно повысилась цена на их товар из-за того, что исчезла серебряная посуда.

Во время революции снова возникла идея добровольных взносов. В Национальной ассамблее депутат Мерсье пред­ложил решить проблему государственных расходов, заме­нив налоги добровольными взносами. Это предложение вызвало известный энтузиазм, и депутат Дайи тут же сре­зал серебряные пряжки со своих ботинок, чтобы предло­жить их в качестве взноса. Однако в течение двух лет было собрано лишь 5,5 млн. ливров, причем только 2 млн. в на-

личных деньгах. Остальное составляли пряжки от ботинок и другие предметы.

В 1871 году был предпринят добровольный сбор для того, чтобы помочь оплатить военную контрибуцию. Идея оказалась удачной. Было собрано 7 млн. ливров только в районе Нанси, который особенно тяжело пострадал от гер­манской оккупации. Этот сбор повлек за собой, однако, большие финансовые трудности. Средства, необходимые для уплаты военной контрибуции, были получены путем выпус­ка займов и взыскания налогов. 7 млн. ливров доброволь­ных взносов оказались излишними. Их хотели вернуть жертвователям, но это оказалось весьма затруднительным, так как многие взносы были сделаны анонимно. С этого времени и проявляются трудности бухгалтерского поряд­ка, зачастую неразрешимые, связанные с добровольными сборами.

Тем не менее предпринимались и другие добровольные сборы. Так, в 1926 году добровольный сбор был предназна­чен для погашения краткосрочного государственного долга. Был создан Национальный комитет под председательством маршала Жоффра. Поступления от этого добровольного сбо­ра не превысили 250 млн. франков' к 31 декабря 1926 года. С 1927 года поступления в этот фонд прекратились. Добро­вольный сбор побуждает к актам великодушия, имеющим несомненную моральную ценность, но его финансовые результаты весьма незначительны. В 1938 году была созда­на автономная касса национальной обороны. В числе ее ресурсов был и добровольный сбор, который, однако, успе­ха не имел.

Представляется, что в настоящее время совершенство­вание технических средств пропаганды, и особенно радио и телевидения, позволяет собирать значительные суммы в добровольном порядке. Когда экран телевизора показы­вает телезрителям какую-либо, катастрофу и бедствие, постигшие определенную часть населения, и призывает помочь пострадавшим путем денежного взноса, адресо­ванного по почте или через банк на счет, номер которого здесь же приводится, можно не сомневаться, что это дей­ствует на чувства людей, и они могут сделать потом зна­чительные пожертвования в |пользу (пострадавших. Дока­зательством (этого может служить |фонд, собранный после катастрофы в Фрежюс и прорыва плотины в Мальпассе. Добровольный взнос, организованный в пользу пострадав-

ших, позволил тогда собрать более 10 млрд. в старых фран­ках, что составляло около 25 млн. в старых франках для каждой пострадавшей семьи.

Добровольный сбор обеспечил значительные средства, но он поднял и ряд сложных финансовых проблем. Госу­дарство не должно было использовать эти средства для того, чтобы уменьшить свои ассигнования на помощь пострадавшим. Жертвователи хотели помочь не государ­ственным финансам, а потерпевшим. И при этом госу­дарству следовало избегать вопиющего неравенства в распределении этих фондов между пострадавшими. А в данном случае средства, собранные в добровольном порядке, значительно превышали суммы, необходимые для оказания первой помощи пострадавшим.

Высказывались предложения о создании в таких случаях специального фонда, пополняемого за счет добровольных сборов и управляемого представителями жертвователей и пострадавших, а также представителями министерств, заинтересованных в устранении последствий бедствия или катастрофы. Чтобы избежать злоупотребления фондами, министерство экономики и финансов должно было обеспе­чить учет средств, но так, чтобы это не позволило ему использовать эти средства по своему усмотрению. Пред­полагалось, что после возмещения ущерба, причиненного катастрофой, неиспользованные средства будут сохранять­ся до следующей катастрофы. Однако создание такого фонда отрицательно повлияло бы па публику, охладило бы ее и поставило бы ряд проблем в отношении учета и управле­ния фондом.

;В результате катастрофы в Мальпассе Счетная палата должна была проверить все операции по сбору и распреде­лению средств, объединенных на внебюджетном счете ком­муны Фрежюс, которым распоряжался мэр. Палата уста­новила, что не было никаких злоупотреблений. Вместе с тем она выразила сожаление по поводу того, что не была использована форма счета специального назначения, уста­навливающего больше гарантий. Палата выразила поже­лание, чтобы тридицнонная свобода организации добро­вольных сборов дополнялась в будущем хотя бы минималь­ным контролем.

Процедура создания фондов помощи способствует повы­шению значения добровольных взносов, но она влечет за собой также и возможность злоупотреблений.

Таким образом, очевидны трудности использования средств, получаемых путем добровольных сборов. Если налоговая техника располагает достаточными средствами для того, чтобы использовать изъятые в принудительном порядке фонды для покрытия государственных расходов, то техника использования добровольных сборов, которая должна существенно отличаться от налоговой, пока еще не разработана.

Вместе с тем нельзя не отметить и того факта, что обра­щение к добровольным сборам происходит довольно часто. В декабре 1968 года была проведена операция «Надежда», которая велась в течение четырех дней и благодаря исполь­зованию современных средств информации и пропаганды собрала 25 млн. новых франков для финансирования науч­ных исследований по борьбе с раковыми заболеваниями. Однако часто говорят о злоупотреблениях в распоряжении собранными добровольными средствами. В частности, выра­жают сожаление по поводу того, что слишком большая часть этих фондов предназначается для рекламы, связанной со сбором средств.

Займы также представляют собой средства, используе­мые государством для покрытия св'оих расходов. В некото­рых отношениях заем приближается к налогу, поскольку он представляет собой средство формирования государ­ственных ресурсов за счет ресурсов частных лиц. Именно поэтому компетентные органы на различных этапах колеба­лись, использовать ли налог или заем для того, чтобы уменьшить излишнюю покупательную способность населе­ния и бороться с инфляцией.

Более того, можно сказать, что заем приближается к налогу и потому, что право получить внесенные деньги в порядке погашения займа не всегда гарантировано. Есть такие постоянные займы, погашение которых зависит от усмотрения заимодателя. Для других займов (это касается главным образом долгосрочных займов), если даже преду­смотрен срок погашения, последнее может быть совершено в деньгах, покупательная способность которых настолько ниже, чем она была в период подписки, что погашение в значительной мере является иллюзорным.

Однако между займом и налогом имеется и существенное различие: налог взыскивается в принудительном по­рядке, а подписка на заем совершается добровольно. Это различие определяет большую противоположность

проблем, возникающих в связи с займом и нало­гами.

Так, основные финансовые проблемы, связанные с нало­гами: распределение, исчисление суммы, причитающейся с каждого налогоплательщика, взыскание — не возни­кают при проведении займа. Подписчики не назначаются государством, поскольку подписка добровольная. Размер подписки не может быть заранее исчислен, так как подпис­чики свободно определяют сумму и никакой принудитель­ной процедуры взыскания предусматривать не нужно, ибо платеж совершается единовременно.

И наоборот, основные проблемы займа не возникают в связи с налогообложением. А проблемы эти заключаются в том, чтобы найти средства, связывающие с облигациями займа такие выгоды, которые побудили бы публику под­писываться. Сюда же относятся: определение размера про­цента; установление определенных гарантий; правила амор­тизации; пропаганда подписки. Все это существенные проблемы, касающиеся займов и не возникающие при взыс­кании налога.

§ 2. НАЛОГ И ДРУГИЕ ПРИНУДИТЕЛЬНЫЕ ИЗЪЯТИЯ СРЕДСТВ

Связь налогообложения с другими принудительными изъятиями. Элемент принуждения настолько важен, что влечет за собой сближение налогообложения с принуди­тельными изъятиями, не являющимися налогом.

Данное положение можно проиллюстрировать двумя примерами: неналоговыми изъятиями и принудительными займами.

Понятие неналоговых поступлений. Неналоговые сборы определяются в ст. 4 ордонанса от 2 января 1959 года сле­дующим образом: «Сборы, установленные в экономических или социальных интересах в пользу юридических лиц публичного или частного права, не являющихся государ­ством, местными органами, их административными учрежде­ниями».

В широком смысле понятие ^неналоговых сборов вклю­чает в себя обязательные взносы в пользу органов социа ль­ног о обеспечения и семейной помопш. Эти взносы состав-ляют значительную сумму. На 1974 год они равнялись

130 млрд. франков. Указанные взносы являются сборами, устанавливаемыми в социальных интересах в пользу лица, отличного от государства, от местных органов и их учрежде­ний.

В соответствии с более узким пониманием неналоговые сборы не включают взносов в социальное обеспечение и помощь семьям, подчиняющимся специальному юридиче­скому режиму. В рассматриваемое понятие включаются только сборы, перечисленные в приложении Д к закону о финансах и касающиеся различных экономических, социальных или профессиональных организаций.

Число таких сборов велико. В 1975 году их насчитыва­лось 190. Однако их размеры довольно ограниченны. Так, в 1975 году они не превышали 5223 млн. франков, из кото­рых 2028 млн. франков представляли собой взносы за поль­зование радио и телевизорами.

Неналоговые сборы в этом ограниченном смысле подчи­няются юридическому режиму, установленному ст. 4 ордо­нанса от 2 явнаря 1959 года, а также декретами от 25 июня 1953 года и 21 августа 1961 года.

Разнообразие неналоговых сборов. Эти сборы очень разно­образны. В качестве примеров можно привести сборы, пре­следующие экономические цели: сбор по учету и хранению бобовых, вносимый в пользу Национального межпрофес­сионального бюро бобовых, сумма которого в 1975 году составляла 243 млн. франков; сбор в пользу Межпрофес­сионального комитета вин, предназначенный для финанси­рования входящих в него комитетов и советов, и др.

В числе неналоговых сборов на социальные цели можно назвать сбор, предназначенный для создания гарантийного фонда жертв автомобильных катастроф и охоты (106 млн. франков), либо социальный сбор солидарности, поступаю­щий в доход центральной кассы сельскохозяйственной взаимопомощи (292 млн. франков).

Наконец, Конституционный совет в числе неналоговых сборов указал взносы за право пользования радиоприем­никами и телевизорами, хотя речь здесь не идет об орга­низации экономического, социального или профессиональ­ного характера.

Различия между неналоговыми сборами и налогами. Все рассматриваемые неналоговые сборы отличаются от нало­гов. Это вытекает из ст. 4 ордонанса от 2 января 1959 года: «Неналоговые сборы, установленные в экономических или

социальных интересах в пользу юридических лиц публич­ного или частного права, не являющихся государством, местными органами, их административными учреждениями, создаются декретом Государственного совета, принятым на основании доклада министра финансов или заинтере­сованного министра». Таким образом, неналоговые сборы отличаются от налогов по следующим трем признакам:

1. Они устанавливаются в экономических или социаль­
ных интересах, тогда как налог может быть использован
для финансирования любого расхода, представляющего
общий интерес. В действительности понятие экономических
и социальных интересов толкуется широко. Многие нена­
логовые сборы, как, например, сбор за право пользова­
ния радиоприемниками и телевизорами, сбор, взыскивае­
мый в пользу Национального центра литературы, Нацио­
нального центра кинематографии, Ассоциации поддержки
частных театров, преследуют цели скорее культурные, чем
социальные.

2. Рассматриваемые сборы взыскиваются в пользу юри­
дического лица публичного или частного права, не являю­
щегося государством, местным органом или их администра­
тивным учреждением. Это значит, что такие сборы 'могут
предназначаться для промышленных, коммерческих и со­
циальны х предприятий и учреждений, для ассоциаций,
технических или профессиональных организаций, тогда
как налог взыскивается в пользу государства или местных
органов без указания, для какой цели он предназначен.

3. Неналоговые сборы устанавливаются декретом Госу­
дарственного совета по докладу министра финансов и заин­
тересованного министра. Следовательно, для установления
такого сбора нет необходимости в законе. Так, декретом
от 18 сентября 1967 года был установлен сбор с рыбы и мор­
ских животных, предназначенных для консервирования.
Его размер составляет 2% стоимости закупок. Он предна­
значен для объединения предприятий, использующих мор­
ские продукты в целях финансирования научных исследо­
ваний в данной области. Назначение неналоговых сборов
может быть определено в приказе министра. Конституцион­
ный совет в решении от 11 августа 1960 года отказался при­
знать за неналоговыми сборами характер «любого вида
назначения». Налог же, наоборот, должен]быть установлен
законом, и бесспорный признак его тот, что он может быть
использован по любому назначению.

Сходство неналоговых сборов и налогов. Несмотря на все существующие между ними различия, неналоговый сбор и налог имеют то общее, что они представляют собой_П£и-нудительное изъятие средств. Результатом этого является 6*олыгое~~с1содство проблем налогов и неналоговых сборов.

1. Технические проблемы неналоговых сборов те же
самые, что и налоговых: проблема распределения и исчис­
ления суммы, причитающейся с каждого плательщика,
и проблема взыскания. Поэтому в приложении к закону
о финансах, устанавливающем список неналоговых сборов,
для каждого указывается ставка и порядок распределения.

2. Юридический режим неналоговых сборов, несмотря
на свои особенности, имеет много черт, общих с налогами.
Несомненно, неналоговые сборы могут быть установлены
декретом, а не законом, однако, за исключением этого пра­
вила, юридический режим неналоговых сборов очень близок
к режиму налогов:

а) взыскание неналоговых сборов должно утверждаться
каждый год (как и взыскание налогов) законом о финансах.
В приложении к закону о финансах дается список нена­
логовых поступлений. Рассматриваемое приложение содер­
жит исчерпывающий перечень неналоговых сборов. Вме­
шательство законодателя, утверждающего взыскание нена­
логовых сборов, оправдывается тем, что принудительный

характер этих сборов влечет за собой (как и при налогах) нарушение свободы граждан и их права собственности. Поэтому представляется естественным, что законодатель обязан утверждать взыскание этих сборов;

б) неналоговые сборы подчиняются государственному
контролю в отношении их создания, взыскания, распоря­
жения ими и их назначения. Так, ппхпп ы социального обес­
печения подчиняются контролю Счетной палаты, для того
чтобы избежать злоупотребл ений^ имевших место тогда,
когда палата их не контролировала;

в) техника взимания неналоговых сборов воспроизво­
дит налоговую технику. Иначе поступление средств не было
бы обеспечено. Первоначально взносы на социальное обес-
печение пос тупали слабо, и нужно~было ввести некоторые
н алоговые методы для того, чтобы обеспечить своевременное
п оступление взн осов. Взыскание неналоговых сборов часто
обеспечивается непосре дственн о/осударством. Иногда орга­
низация, в пользу которой взыскивается этот сбор, сама
обеспе чивает его поступ ление. Но если это не удается, она

Может обратиться к казначейству с просьбой применить процедуру принудительного взыскания.

Таким образом, несмотря на различный целевой харак­тер неналоговых сборов и налога, они тем не менее очень близки, поскольку представляют собой принудительное изъятие. То же самое касается принудительных зай­мов.

Принудительные займы используются иногда государ­ством для того, чтобы обеспечить себя средствами в усло­виях, когда добровольная подписка на обычные займы оказывается недостаточной. Таким образом, принудитель­ные займы применяются главным образом в периоды кри­зисов.

История финансов представляет много приемов прину­дительных займов. Они обычно ставят перед правительства­ми трудные проблемы, а их взыскание в такой же мере сложно, как и установление налогов. Поэтому поступления по принудительным займам обычно очень невелики, и этот опыт представляется мало целесообразным. В основе при­нудительного займа лежит противоречие. Техника зай­ма — это техника мобилизации средств путем заключения договора. Применение принуждения в этой области проти­воречит самому принципу займа.

Основными примерами принудительных займов в исто­рии наших финансов являются:

1. Принудительный заем 1793 года, который должен
был быть размещен за счет «богатых, эгоистов и безразлич­
ных». Поступления по займу были невелики, они не пре­
вышали 250 тыс. ливров.

2. Принудительный заем IV года Республики, который
должен был реализоваться в монете, зерне или ассигна­
циях. Этот заем был реализован только в половине той
суммы, которая ожидалась.

3. Принудительный заем VII года Республики, распро­
странявшийся на основе земельной контрибуции по оценке
имущества судом. Освобождение от займа предусматрива­
лось для мелких хозяйств. Тариф был прогрессивным.
Этот заем вызвал острое сопротивление.

4. Принудительный заем 1915 года, проводившийся
казначейством. Сумма займа была распределена между
департаментами, а затем между основными налогоплатель­
щиками внутри департамента. Заем был в конце концов
погашен.

5. Заем-изъятие 1948 года. Закон от f января 194$ года установил исключительный сбор для борьбы с инфляцией, взыскивавшийся с определенных категорий дохода. Можно было освободиться от уплаты этого налога, подписавшись на заем. Таким образом, в данном случае налоговая тех­ника была использована для того, чтобы повысить подписку на заем.

Принудшпельный заем и налог. Эти примеры свидетель­ствуют о том, что принудительные займы по форме отли­чаются от налогов. Принудительные займы гарантируют подписчику уплату процентов и в дальнейшем возмещение суммы займа. Но поскольку размещение такого займа свя­зано с принуждением, то возникают такие же проблемы, как и при налогах. Подобные займы приближаются к нало­гу по технике и экономическим последствиям.

С точки зрения техники сходство выражается в том, что основные проблемы принудительного займа такие же, как и налога: размещение, установление суммы, причитающейся с каждого гражданина, и взыскание. Проблемы же, спе­цифические для займов, такие, как установление размера процента и условия погашения для принудительного займа, не имеют существенного значения, потому что при всех условиях он будет размещен, то 'есть для получения соот­ветствующих средств будет использовано принуждение.

С точки зрения экономической, рассматриваемые займы имеют для подписчиков такие же последствия, как и налог. Можно подумать, что здесь имеется существенное различие, поскольку заем не означает безвозвратную передачу иму­щества, как это происходит при налоге. Подписчик может рассматривать себя как кредитора государства, получаю­щего проценты. Но действительная ценность обязательства государства перед подписчиком при принудительном займе всегда ниже той суммы, которую подписчик вносит.

Если бы выгоды, связанные с принудительным займом, соответствовали тому, что подписчик может нормально ожидать в момент выпуска займа, облигации последнего котировались бы по их стоимости и не было бы надобности прибегать к мерам принуждения для подписки. Необхо­димость таких мер связана с тем, что либо проценты, либо условия погашения не соответствуют требованиям денеж­ного рынка в момент выпуска займа. Это значит, что дей­ствительная стоимость облигаций ниже установленной при подписке.

Таким образом, подписчик по принудительному займу, как и налогоплательщик, теряет часть своего имущества. Единственное различие заключается в том, что уменьшение имущества налогоплательщика соответствует сумме налога, тогда как уменьшение имущества подписчика ограничи­вается различием между суммой подписки и биржевой стоимостью полученных им облигаций. Различие сократи­лось еще больше после того, как некоторые налоговые пла­тежи (как, например, исключительное повышение подо­ходного налога в 1974 году), так же как и займы, стали подлежать возврату.