Глава III. Парламентский контроль над счетным исполнением бюджета

Парламентский контроль над счетным исполнением бюджета имеет давнее происхождение (§ 1). Несмотря на свою недостаточную эффективность, он сохраняется и не­сколько видоизменяется в период Пятой республики

§ 1. ИСТОРИЯ

Эволюция роли закона об исполнении бюджета. Тра­диционной функцией парламента является не только обес­печение текущего контроля над исполнением бюджета в течение бюджетного года, но также и последующего контроля путем принятия закона об исполнении бюджета.

В 1818 году, в период Реставрации, был установлен порядок издания закона о счетах. В этот период обсужде­ние закона о счетах имело важное значение. Средства парламентского контроля над деятельностью исполнитель­ной власти были весьма ограниченны, в частности не суще­ствовали еще интеппелляции. Обсуждение закона о счетах служило, таким образом, для парламента удобным пово­дом для осуществления контроля над деятельностью пра­вительства, для критики его политики и в конечном счете для постановки вопроса о его ответственности.

Постепенно с укреплением парламентарного режима и расширением средств парламентского контроля над исполнительной властью издание закона о счетах потеряло свое политическое значение. Парламент, который прежде принимал активное участие в обсуждении бюджета, с тече­нием времени потерял всякий интерес к обсуждению зако­нов о счетах. Такое отношение характерно для всех стран, где существуют законы о счетах. В частности, для Италии. Эго объясняется тем, что парламент интересуется полити­кой, а политика ориентируется, как правило, на будущее. Законы же обсчетах,""наоборот, повернуты в прошлое. И поэтому такие законы могут заинтересовать скорее историка, чем политика.

Таким образом,"законы о счетах принимались обычно без обсуждения, как простая формальность. Более того, начиная с последних лет Второй империи вошло в тради­цию издавать законы о счетах с большим опозданием.

Зн

Бывало, что тот или иной закон о счетах издавался через 10 или 15 лет после того, как был исполнен соответствую­щий бюджет. Так, исполнение бюджета на 1907 год было утверждено законом о счетах, изданным в 1921 году. Итальянцы имели полное право говорить по поводу зако­нов о счетах, что это «посмертный контроль».

Такой запоздалый контроль, конечно, не мог быть эффективен. Невозможно было рассматривать по-настояще­му операции, совершенные более 10 лет назад. Что же касается парламента, то он этим интересовался крайне мало. Против задержек с принятием законов о счетах пыта­лись бороться, следствием чего явился тот факт, что во Франции законы о счетах по бюджетам на 1926—1933 годы были приняты в 1939 году. Но потом задержки начались снова. И все же Конституция 1946 года сохранила обяза­тельность издания законов о счетах. В ст. 18 Конституции было указано следующее: «Национальная ассамблея регу­лирует счета нации. В этом ей оказывает помощь Счетная палата».

Несколько позже декрет от 19 июня 1956 года подтвер­дил необходимость издания законов о счетах и указал, что проект каждого закона об урегулировании счетов должен представляться до конца года, следующего за годом испол­нения бюджета. Но это предписание декрета 1956 года, полного благих пожеланий, не соблюдалось при Четвертой республике. Что же касается Пятой республики, то она включила уже закон об исполнении бюджета.

§ 2. СОВРЕМЕННЫЙ РЕЖИМ ПАРЛАМЕНТСКОГО КОНТРОЛЯ НАД ИСПОЛНЕНИЕМ БЮЖДЕТА

Закон об исполнении бюджета. Ордонанс от 2 января 1959 года предусмотрел в числе установленных им трех видов закона о финансах также закон об исполнении бюд­жета. Ст. 35 и 35 рассматриваемого ордонанса определили содержание и порядок принятия этих законов.

С тем чтобы придать закону об исполнении бюджета большую притягательную силу и сделать его более понят­ным, было решено, что вместе с проектом закона должны представляться приложения объяснительного характера. В частности, должны указываться причины превышения кредитов, утвержденных законом. Более того, к проекту

закона об исполнении бюджета должен также прилагаться доклаа Счетной палаты. В этом докладе, занимающем обычно более 300 страниц, Счетная палата излагает свои замеча­ния по исполнению бюджета в 4-х разделах:

1. Результаты выполнения генерального бюджета, при­
соединенных бюджетов и специальных счетов и их взаимо­
связь.

2. Осуществление бюджетных операций.

3. Предложения к проекту закона об исполнении бюд­
жета,

4. Динамика положения казначейства в течение года.
Наконец, к проекту закона об исполнении бюджета

должна прилагаться общая декларация о соответствии отдельных счетом органов учета и отчетности данным учета и отчетности министров.

Располагая всеми этими документами, парламентарии смогут проявлять большой интерес к обсуждению закона об исполнении бюджета. Проект такого ежегодного закона должен содержать и ряд других положений, перечисленных в оплопаисе от 2 января 1959 года:.

!. Закон об исполнении бюджета устанавливает окон­чательную сумму кассовых поступлений и доходов, а также произведенных расходов.

2. Закон утверждает возможное открытие авансовых
кредитов декретом и одобпяет превышение кредита, свя­
занное с чрезвычайными обстоятельстпамн.

3. Закон устанавливает результат исполнения годового
бюджета, то есть дефицит или излишек по общему бюджету,
прибыль или убытки по специальным счетам и операциям
казначейства.

4. Наконец, закон об исполнении бюджета утверждает
перенесение результатов истекшего года на постоянный
счет в казначействе.

Нельзя не отметить, что известные запоздания в при­нятии законов об исполнении бюджета наблюдаются и в на­стоящее время. Так, закон об исполнении бюджета на 1959 год был принят только в июле 1963 года, а Счетная палата представила свой доклад к проекту этого закона только в 1961 году. Однако запоздания в издании законов об исполнении бюджета не объясняются только задерж­ками в представлении учета и докладов Счетной палаты. Они связаны также с тем, что уже подготовленный проект закона об исполнении бюджета несвоевременно вносится

3J3

на рассмотрение парламентских ассамблей. Вследствие этого и правительство не может воспользоваться ускорен­ной процедурой обсуждения финансовых законов, преду­смотренной ст. 47 Конституции.

Так, проект исполнительного закона на 1961 год был представлен парламенту лишь в начале 1964 года. К тому же парламент потребовал представления некоторых допол­нительных объяснений, на что ушло также немало вре­мени. В результате закон был принят только 3 января 1967 года. В тот же день два других закона, опубликован­ных в «Журналь оффисиель» 5 января 1967 года, утвер­дили исполнение бюджета на 1962 и 1963 годы. Благодаря большим усилиям Счетной палаты и министерства эконо­мики и финансов, а также применению электронных машин в 1967 году в первый раз было соблюдено требование ст. 38 ордонанса от 2 января 1959 года, в соответствии с которым проект исполнительного закона должен представляться до конца года, следующего за годом исполнения бюджета. Так, закон от 6 июня 1967 года утвердил исполнение бюд­жета на 1964 год. Закон от 3 января 1968 года — испол­нение бюджета на 1965 год. Проект исполнительного зако­на на 1966 бюджетный год, представленный 15 декабря 1967 года, был включен в повестку дня в последний день сессии 1967 года. С этого времени проекты законов об ис­полнении бюджета представляются в установленные сроки. Таким образом, парламентский контроль перестает быть «посмертным». И такой контроль может действительно стать эффективным, если бы этого захотел парламент. Но пред­ставляется, что парламент не проявляет большого интереса к рассматриваемым законам. Проекты законов, подготов­ленные в спешке для их своевременного представления в парламент, часто залеживаются до тех пор, пока парла­ментарии не соизволят взять на себя труд обсудить и при­нять их. В общем же, законы об исполнении бюджета про­должают приниматься в обстановке полного безразличия со стороны французского парламента.

Часть седьмая

КАЗНАЧЕЙСТВО

Сосредоточение государственных денежных средств в каз­начействе. Юридическая проблема, связанная с осущест­влением расходов и гарантией возможности их совершения, дополняется технической проблемой — проблемой обеспе­чения реального наличия необходимых для этого средств.

Следует обеспечить такое положение, чтобы в каждом пункте территории страны и в каждый момент государствен­ные кассы могли совершать платежи, требуемые кредито­рами государства. Поэтому должно быть организовано постоянное движение средств в пространстве и во времени, с тем чтобы снабжать государственные кассы необходимыми деньгами.

Организация этого перемещения средств поручена спе­циальному управлению министерства экономики и финан­сов, которое до 1940 года носило название «Управление общим движением фондов».

Первоначально сложные проблемы возникали перед этим Управлением в связи с движением средств в простран­стве, поскольку доходы государства далеко не всегда соот­ветствовали требуемым суммам расходов в каждом конкрет­ном пункте. Поэтому нужно было обеспечить реальную транспортировку денежных средств, что создавало боль­шие трудности.

Прежде чем принять решение о расходовании средств, распорядитель кредитов должен убедиться в наличии соот­ветствующих средств в кассе. Это связано с необходимостью надлежащего перемещения средств в пространстве. И таким образом возникали сложные проблемы, связанные с транс­портировкой наличных денег, особенно металлических.

Но проблема перемещения денег в пространстве в настоя­щее время не очень-то волнует министра финансов, и это по следующим причинам:

1. Ввиду развития перемещения бумажных денег, кото­
рые сейчас служат основным средством обращения. Правда,
бумажные деньги и сегодня составляют небольшую часть
средств, которыми совершаются государственные расходы,—
примерно 5—10%. Остальные расходы совершаются путем
выдачи чеков и переводов, что не требует реального пере­
мещения денег.

2. Казначейство имеет контокоррентный счет в Банк
де Франс, что позволяет оказывать взаимную помощь каз­
начейским кассам и филиалам банка. Казначейские кассы
перечисляют свои излишки ближайшему филиалу Банк
де Франс. Вместе с тем для покрытия расходов они мо­
гут выписывать чеки на различные его филиалы. Таким
образом, Банк де Франс является для казначейства
как бы вспомогательным органом в перемещении денежных
средств.

Существование упомянутого контокоррентного счета и связи Банк де Франс с казначейством имеют долгую исто­рию. Это, однако, не решает полностью проблемы переме­щения денежных средств в пространстве, поскольку Банк де Франс имеет ограниченное число касс в своих филиа­лах.

3. Решению проблемы перемещения средств в простран­стве больше всего способствовало развитие системы Почто­вых чеков. Каждая публичная касса имеет почтовый счет, который позволяет даже в небольших коммунах получать все необходимые средства в почтовом отделении. Там же хранятся и излишки наличных денег касс казначей­ства.

Таким образом, в настоящее время основной помощник казначейства в перемещении средств — почта. Тогда как Банк де Франс имеет только 260 касс, почта и телекомму­никации имеют 14 000 отделений, к которым могут обра­титься кассиры казначейства.

В результате описываемых изменений, по существу, исчезла проблема перемещения фондов в пространстве. Поэтому прежнее Управление перемещения фондов в 1948 году было переименовано в Управление казначей­ства, которое уже не ограничивается только обеспечением надлежащего^ перемещения фондов. Это управление все

в большей мере осуществляет важные функции контроля конъюнктуры, вмешательства во внутренние экономиче­ские структуры и участия в международной экономиче­ской жизни.

Казначейство обеспечивает надлежащее снабжение денежными средствами всех касс, с тем чтобы своевременно совершались платежи по государственным расходам. Но ему присущи не только эти функции. Казначейство исклю­чительно сложный организм, представляющий собой один из наиболее оригинальных институтов французских госу­дарственных финансов. Оно объединяет функции бюджета (будучи органом по исполнению бюджета), банковские (аккумулирует и распределяет значительную сумму денеж­ных средств) и функции денежного обращения (сотрудни­чая с эмиссионным институтом дли регулирования денеж­ного обращении).

Казначейство — организация, которую до недавнего вре­мени очень мало знали по причине сложности выполняемых ею задач и таинственности, какой окружали ее операции. Но в настоящее время деятельность казначейства достаточ­но известна.

Мы ограничимся здесь тем, что в общих чертах остано­вимся на положении и роли казначейства, рассмот­рев последовательно понятие казначейства (глава I), фун­кции казначейства (глава II) и операции казначейства (гла­ва III).