Глава I. Административный контроль

Контроль доходов. В отношении доходов этот контроль очень прост. Он вытекает из особого положения налоговой системы. Санкции в случае нарушений, предусмотренные в ст. 1 годового закона о финансах, — это ответственность налоговых властей, взимающих неутвержденные сборы или не взыскивающих установленные налоги.

Контроль расходов. Контроль расходов более сложен. Опасность нарушений здесь гораздо реальнее, поскольку нельзя, как это имеет место при доходах, рассчитывать на сопротивление налогоплательщиков всем незаконным тре­бованиям. Наоборот, тот, кто получает выгоду от незакон­ных расходов, как правило, никогда против этого не проте­стует. Администраторы стремятся скорее произвести неут-вержденный расход, чем сэкономить на расходе, что вызы­вает отрицательную реакцию граждан. Чаще всего такие расходы, незаконные с финансовой точки зрения, полезны с точки зрения административной. Административный кон­троль расходов осуществляется двумя категориями чинов­ников — финансовыми контролерами и бухгалтерами.

§ 1. ФИНАНСОВЫЕ КОНТРОЛЕРЫ

Централизованный контроль и местный контроль. Фи­нансовый контролер, как показывает его первоначальное название «контролер расходов», проверяет распределение

и использование расходов на уровне центральной власти. Такой контроль затруднителен, так как речь идет об опера­циях, совершаемых самим министром. Таким образом, воз­никает основная проблема, которая была поставлена еще в Библии: «Кто сторожит сторожей?» Контроль министра под­крепляется деятельностью финансовых контролеров в каж­дом министерстве, проверяющих финансовые операции. Некоторые контролеры распределяют функции контроля в недрах самого министерства, другие же контролируют крупные учреждения. В целом 32 финансовых контролера представляют министерство экономики и финансов,"рабо­тая рядом с руководителями центральных органов управ­ления.

В течение долгого времени во Франции выражалось со­жаление по поводу отсутствия настоящего финансового контроля на уровне местных органов. Однако политика ад­министративной децентрализации, в результате которой ряд решений государства в вопросах капиталовложений был передан на усмотрение местных органов самоуправления (регионов и департаментов), сделала необходимой организа­цию финансового контроля и на этом уровне. Закон от 13 ноября 1970 года о децентрализации финансового кон­троля над государственными расходами установил, что рас­ходы, связанные с осуществлением утвержденных программ на местном уровне, контролируются органами казначей­ства места нахождения распорядителя кредитов второго порядка. Контролируется лишь правильность использова­ния средств. Контролер не должен оценивать финансовые возможности, но должен учитывать «последствия, которые данные меры могут иметь для государственных финансов», а это в конечном счете влечет за собой известную оценку фи­нансовых возможностей. Контроль над местными органами более гибок, чем над центральными. Представитель казна­чейства должен дать только свое мнение, а не визу. Если его предварительное мнение благоприятно либо если в те­чение пятнадцати дней не было высказано мнение, распоря­дитель кредитов может совершить расход или разрешить выполнение программы. Если мнение неблагоприятно, рас­порядитель кредитов может его не учитывать (кроме тех случаев, когда отрицательное мнение связано с тем, что кредитом нельзя распорядиться). Следовательно, решение распорядителя кредитов не может быть парализовано кон тролером, как это имеет место на уровне центральных орга-

нов путем отказа в визе. Чтобы избежать злоупотреблений, распорядитель кредитов, который не считается с отрицатель­ным мнением, должен представить контролеру мотивировку решения. В случаях серьезных или постоянных нарушений со стороны распорядителя кредитов второго порядка ми­нистр экономики и финансов может вынести решение на срок не более чем тридцать дней о том, что обязательства этого распорядителя могут выполняться лишь при поло­жительном предварительном согласии финансового контро­лера.

Эта новая техника контроля — одно из мероприятий, выражающих политику смягчения предварительного кон­троля правительства. Установление новой системы контро­ля совершалось постепенно, чтобы предоставить представи­телям казначейства время подготовиться к выполнению этой новой функции.

Результат описанного выше контроля, который носит по существу более счетный, чем административный характер, оценивается по-разному. Инженеры дорожного и мостового строительства отрицательно оценивают его парализующий эффект, тогда как финансовая администрация подчеркивает его необходимость. Таким образом, вопрос о реформе си­стемы местного контроля остается нерешенным, в то время как финансовый контроль на уровне центральных органов укоренился основательно. Финансовые контролеры при­обрели очень большое влияние в администрации, главным образом благодаря своему статусу, который обеспечивает их независимость.

Статус финансовых контролеров. Первоначально закон от 26 декабря 1890 года подчинял финансовых контролеров министрам, которых они должны были контролировать. Такой контроль не мог быть сколько-нибудь эффективным, так как министры не допускали рядом с собой чиновника, подчиненного министерству экономики и финансов.

В 1902 году был сделан шаг вперед: контролер над рас­ходами назначался совместно министром экономики и фи­нансов и министром, которого он должен был контролиро­вать. Но участие контролируемого министра в назначении контролера не оставляло последнему достаточной свободы действий. Контроль стал действительно эффективным лишь после принятия закона от 10 августа 1922 года, установив­шего компетенцию контролера, его независимость и под­чинение только министру финансов. Последний назначает

контролеров, и только он обладает административной и дис­циплинарной властью над ними. В настоящее время кон­троль над расходами составляет функцию одного из отде­лов министерства экономики и финансов, подчиненного Управлению бюджета. Статус контролеров закреплен в де­крете № 56-81 от 23 января 1956 года, регламентирующем систему государственного управления.

В соответствии с законом 1922 года финансовые контро­леры представляли доклады финансовой комиссии. Они были, таким образом, органами парламентского контроля. Это повышало их авторитет, их независимое положение в отношении администрации. Однако связь контролеров с парламентом постепенно ослаблялась из-за падения авто­ритета парламента, и сейчас финансовые контролеры яв­ляются агентами министра финансов. Остается все же проб­лема, связанная с финансовым контролем над самим ми­нистерством экономики и финансов, поскольку здесь агент министра экономики и финансов должен контролировать самого министра. Но традиции этого министерства остав­ляют финансовому контролеру очень широкую свободу действий, с тем чтобы обеспечить контроль над расходами самого министерства экономики и финансов. Этот контроль осуществляется с такой же, если не большей, строгостью, как и в других министерствах. Функции финансового кон­троля обычно исполняются генеральным инспектором фи­нансов, личный авторитет которого достаточно высок, что­бы обеспечить его независимость.

Роль финансового контролера. Финансовый контролер должен проверять правильность назначения расходов и наличие соответствующих кредитов. Однако в его компетен­цию не входит оценка целесообразности расхода. Он может сказать, есть ли кредиты для строительства школы, но в его компетенцию не входит оценка возможности строительства школы, ее типа, ее месторасположения. Вместе с тем финан­совый контролер считает, что в его обязанности входит, прежде чем дать благоприятное заключение, убедиться в том, что назначение расхода и условия рынка соответст­вуют финансовым интересам. Например, если строительство школы предполагается в таком месте, что это потребует зна­чительных дополнительных транспортных расходов для доставки учеников, либо если избран такой проект, строи­тельство по которому потребует значительных средств, фи­нансовый контролер может отказаться дать свою визу. Ска-

занное означает, что под видом оценки законности финан­совый контролер может оценивать данное решение по суще­ству. Контролируя финансы, он может быть гораздо более жестким, если данное решение представляется ему нерацио­нальным, чем тогда, когда оно покажется ему разумным и полезным. Трудно провести различие между контролем за законностью расходования средств и за их рациональным использованием. Здесь имеется известная неопределенность, и зачастую финансовый контролер распространяет свою ком­петенцию на оценку таких решений, в которых единственно компетентным должен быть распорядитель кредитов. От­сюда следует вывод, что финансовый контролер часто играет в каждом министерстве важнейшую роль. Он контролирует не только наличие кредита, но также и назначение и оценку эффективности расходов. Вместе с тем контролер является также финансовым советником контролируемого министра. Далеко не всегда он связывает свободу действий министра, в чем его обычно обвиняют. Наоборот, контролер зачастую поддерживает министра. Нередко финансовый контролер становится адвокатом контролируемого министра перед ми­нистром экономики и финансов, в частности, когда речь идет о предоставлении кредитов на расходы, которые он считает разумными. Контролер должен дать мотивированное с фи­нансовой точки зрения заключение по всем мероприятиям внутри министерства, которые могут иметь финансовые по­следствия, и при этом каждое заключение контролера долж­но быть рассмотрено или завизировано министром экономи­ки и финансов. Таким образом, не только требование кре­дитов, но и все проекты договоров, декретов, законов, кото­рые подготовляются в министерстве, представляются кон­тролеру. Но в основном компетенция контролера относится к предложениям, связанным с расходованием средств.

Все предложения, влекущие за собой расходы, какова бы ни была их форма (декрет, постановление, предписание, договор и т. д.), должны быть представлены контролеру со всеми необходимыми материалами. Контролер проверяет, правильно ли указано назначение расхода, не имеет ли места использование кредита по другому назначению, точ­но ли оценивается сумма расхода, достаточна ли сумма кре­дита для данного расхода, соблюдены ли все правила учета и отчетности.

После проверки по всем этим пунктам контролер может принять одно из четырех решений:

1. Дать свою визу.

2. Потребовать дополнительных материалов. Тем самым
он откладывает выдачу визы, и операция будет задержана
до того момента, когда он получит все необходимые мате­
риалы.

3. Дать визу с оговоркой, то есть сопровождая свою
визу замечаниями. В этом случае расход может быть совер­
шен, но надлежащая организация в течение месяца должна
дать контролеру соответствующие объяснения. Таким путем
устанавливается подлинное сотрудничество между контро­
лером и органом, расходующим средства.

4. Отказать в визе. Эта ситуация очень редкая, послоль-
ку, как правило, мнение контролера учитывается при под­
готовке проекта. Орган, производящий расход, перераба­
тывает свое первоначальное решение, с тем чтобы избежать
прямого отказа в выдаче визы. О своем отказе контролер
должен сообщить в министерство экономики и финансов.
Отказ в визе может быть дан только в том случае, если мне­
ние контролера будет подтверждено министром экономики
и финансов.

После того как проверено назначение средств, контро­лер также проверяет все оформление. Все распоряжения о платежах действительны только при наличии визы финан­сового контролера. Виза дается лишь после проверки за­конности операции. В соответствии со ст. 102 декрета от 29 декабря 1962 года об общей регламентации государствен­ного учета «распоряжения, не имеющие визы контролера, недействительны для бухгалтера».

Систему контроля обвиняют в том, что она затрудняет и задерживает выполнение функций управления. В дейст­вительности администрация часто обвиняет контролера в том, что он задерживает у себя материалы, хотя на самом деле они еще не были ему переданы. Ссылки на контроль — удобный повод, чтобы маскировать собственное промедле­ние. Иногда раздаются жалобы на вмешательство финан­сового контролера в управленческую деятельность. Но охрана государственных средств предполагает, что контроль сосредоточивается не только на соблюдении бухгалтерских правил. Он должен осуществляться каждый раз, когда могут быть затронуты финансовые интересы. Результатом пренебрежения мнением контролера довольно часто бывало растранжиривание средств.

Санкция финансового контроля. Считают, что санкцией

финансового контроля, как правило, является ничтожность обязательства или распоряжения, на которое контролер отказал в визе. Такая ничтожность носит чисто финансовый характер. Она признается только бухгалтером, отказываю­щимся платить без визы контролера, но не может быть противопоставлена третьим лицам. Действительно, речь идет о формальности, которая была установлена в интере­сах государства, а не в интересах частных лиц, права кото­рых не могут быть затронуты отсутствием визы. Поэтому многие авторы оспаривают положение о ничтожности обя­зательств, не оформленных надлежащим образом. В под­держку этого положения высказывались следующие аргу­менты.

1. Третье лицо считало, что это обязательство законно.
Оно поверило в подпись распорядителя кредита и не долж­
но было знать, что эта подпись недостаточна и что нужна
была еще виза финансового контролера. Поскольку для
третьего лица этот акт представлялся законным, естествен­
но, что его юридические последствия должны быть призна­
ны и нельзя ссылаться на его ничтожность.

2. Признание обязательства ничтожным повлечет за
собой неосновательное обогащение государства, так как
последнее сможет использовать все исполненное контраген­
том, отказывая ему в платеже.

3. Отказ в платеже может отрицательно повлиять на
государственный кредит.

4. Отказ в платеже оставит третьим лицам право на иск
об имущественной ответственности. Действителыю, если
третьи лица предоставили государству имущество или
услуги и не могут получить оплату, тем самым они по­
терпели ущерб по вине административного органа, про­
изведшего расход без визы. При наличии иска о воз­
мещении вреда должно быть вынесено решение об уплате
и, следовательно, признание обязательства ничтожным
бесполезно.

Из сказанного ясно, что признание даже с финансовой точки зрения ничтожным обязательства, в визировании которого контролер отказал, не является эффектив­ной санкцией. Такой санкцией служит отказ в оплате со стороны бухгалтера на основании осуществляемого им контроля.

§ 2. БУХГАЛТЕРСКИЙ КОНТРОЛЬ

Функции бухгалтера. Основное значение разделения администрации и бухгалтерии заключается в возможности бухгалтерского контроля за законностью обязательств и платежей.

Бухгалтер выполняет двойную функцию. С одной сто­роны, он является кассиром и в этом качестве должен про­верять идентичность личности, получающей платеж, ее право принять платеж, отсутствие возражений в отноше­нии платежа, отсутствие запрещений или дефектов формы. С другой стороны, бухгалтер является также плательщи­ком и он должен контролировать обязательства и распо­ряжения о платежах. Бухгалтер должен совершить платеж только в том случае, если убедится в следующем:

1. Распорядитель кредитов или лицо, которому делеги­
рованы полномочия, обладает соответствующей компетен­
цией.

2. Утвержденные законом кредиты существуют и могут
быть использованы.

3. Расход точно соответствует главе бюджета но своему
характеру и по своему предмету,,

4. Представленное требование действительно.

5. Платеж погашает обязательство.

Контроль над действительностью обязательства осу­ществляется путем проверки совершенной услуги, точности расчета платежа, результатов работ или услуг и, наконец, наличия визы финансового контролера. Санкцией, свя­занной с бухгалтерской проверкой, является отказ в пла­теже. Об этом бухгалтер обязан дать отчет министру эко­номики и финансов, который связывается с заинтересован­ным министром, чтобы решить вопрос по существу.

Повторное распоряжение. Распорядитель кредитов мо­жет осуществить свое решение, несмотря на отказ бухгал­тера, применив официальную процедуру повторного распо­ряжения. В этом случае бухгалтер не несет ответственности, она лежит на самом распорядителе кредитов. Сообщение о повторном распоряжении передается в Счетную палату. Ст. 60, п. 1, закона о финансах от 23 февраля 1963 года устанавливает: «Государственные бухгалтеры не несут лич­ной имущественной ответственности за операции, которые они совершили после повторного требования распорядителя кредитов».

В соответствии со ст. 10 Положения о государственном учете бухгалтер должен отказаться подчиниться повтор­ному распоряжению, если отказ в платеже мотивируется отсутствием кредита, отсутствием подтверждения о выпол­ненных работах или оказании услуг, безвалютностью плате­жа, отсутствием визы финансового контролера. Однако, если совершение данного расхода связано с потребностями обороны, отсутствие кредита не может быть основанием для того, чтобы отказать в оплате военных расходов, в воз­мещении стоимости предметов питания, путевых расхо­дов и расходов, связанных с пребыванием военного персо­нала. Право повторного распоряжения принадлежит только распорядителям кредитов централизованных государствен­ных органов, национальных публичных учреждений и де­партамент!) и некоторым местным учреждениям. Оно не признается за другими распорядителями кредитов, и в част­ности за мэрами.

За исключением возможности повторного распоряжения, отказ бухгалтера и платеже является лучшей гарантией соблюдения правил государственного учета. Тяжелая от­ветственность, которая лежит на бухгалтере, придает вес его положению и стимулирует ею рвение в отклонении требований незаконных платежей, с которыми администра­торы иногда склонны обращаться к бухгалтеру.

Глава II. КОНТРОЛЬ ОРГАНА, ОБЛАДАЮЩЕГО ЮРИСДИКЦИЕЙ

Контроль Счетной палаты наряду с традиционным судеб­ным контролем приобретает в последнее время все боль­шее значение в его первоначальной административной форме.

§ I. СЧЕТНАЯ ПАЛАТА

Идея судебного контроля за счетами имеет во Франции долгую историю. Еще при старом режиме существовала Счетная палата — отдаленный предок современной.

Действующая ныне Счетная палата была создана зако­ном от 16 октября 1907 года. После этого она была закреп­лена в ст. 18 Конституции 1946 года и затем в ст. 47 Кон­ституции 1958 года. Правовое положение Счетной палаты определено законом от 22 июня 1967 года, а ее организация уточнена декретом от 20 сентября 1968 года.

19-0402

Счетная палата представляет собой настоящий судеб­ный орган, состоящий из несменяемых магистратов. Она состоит из пяти палат. Во главе Счетной палаты находится первый председатель, каждая палата также возглавляется председателем и состоит из старших советников. Палаты делятся на отделы, насчитывающие не менее пяти старших советников. Счетная палата включает также советников-референдариев I и II класса и аудиторов (контролеров) I и II класса, которым доверяется проверка. В работе по контролю принимают участие чиновники, которых для выполнения отдельных работ направляют в распоряжение палаты. Однако в целом эффективность их участия незна­чительна. Палата насчитывает 200 магистратов. Аудиторы (контролеры) назначаются из числа выпускников Нацио­нальной школы управления, которые в палате могут про двигаться по служебной лестнице. Вместе с тем некоторые, советники и председатели могут быть назначены со стороны. Сфера деятельности каждой палаты определяется ее пер­вым председателем. Таким образом, устанавливается извест­ная специализация. Первая палата контролирует министер­ства и государственные учреждения, действующие в про­мышленной или сельскохозяйственной сфере. Вторая — министерства, осуществляющие функции суверенитета (правосудие, национальная оборона, иностранные дела, народное образование). Третья — строительство, местные власти Севера и Луары. Четвертая — заморские департа­менты и территории, а также местные органы Юга Фран­ции. Пятая, которую называют социальной палатой, конт­ролирует такие счета министерства здравоохранения и социальных органов, как счета социального обеспечения. В отношении этих средств контроль носит административ­ную, а не судебную форму.

Существует генеральная прокуратура палаты, во главе которой стоит генеральный прокурор. Ему помогают гене­ральные адвокаты. Он сверяет с административными орга­нами доклады Счетной палаты, участвует в ее судебной деятельности, давая свои заключения. Генеральный про­курор следит за представлением счетов в установленные "сроки, а в случае задержки требует применения штрафа 'Он передает на- рассмотрение палат операции, которые оформлены ненадлежащим образом. Он информирует также компетентные органы о фактах, установленных Счетной палатой.

Наконец, Счетная палата имеет свой секретариат. Гене­ральный секретарь и его заместитель назначаются из числа советников-референдариев. Они обеспечивают делопроизвод­ство, архивы и все другие административные действия палаты. Резиденция Счетной палаты находится в Париже. Счетная палата является органом административной юрисдикции, решения которого могут быть обжалованы в кассационном порядке в Государственном совете. Палата обладает в отношении финансовых операций судебной компетенцией. Она обладает также административной компетенцией в отношении выполнения законов о финансах и выступает в качестве вспомогательного контрольного органа парламента. Это подтверждается ст. 47 Конститу­ции 1958 года: «Счетная палата помогает парламенту и пра­вительству в контроле над исполнением законов о финан­сах». Таким образом, Счетная палата, постепенно приобре­тая административную компетенцию, развивается в направ­лении, противоположном тому, в котором развивается Государственный совет. Последний неуклонно восполнял свои первоначальные функции юрисдикциоиной компетен­цией, тогда какСчетная палата, которая сначала была только судебным органом, существенно развивали свои админи­стративные функции.

Счетная палата обладает также н дисциплинарной ком­петенцией. Она может налагать штрафы в случаях задерж­ки в представлении счетов, а также при неправильном ведении счетных операций. Вместе с тем она контролирует законность местных пошлин и сборов.

§ 2. ТЕХНИКА КОНТРОЛЯ, ОСУЩЕСТВЛЯЕМОГО СЧЕТНОЙ ПАЛАТОЙ НАД АДМИНИСТРАТИВНЫМ ИСПОЛНЕНИЕМ БЮДЖЕТА

Счетная палата по природе своей является судебным органом. Вместе с тем она осуществляет контроль за адми­нистративным исполнением бюджета, используя не только судебную, но и административную технику.

В соответствии с формулировкой закона 1807 года Счет­ная палата не может «присвоить себе судебные функции в отношении распорядителей кредита». Тем не менее она осуществляет все более глубокий контроль над администра­тивным исполнением бюджета, и ее роль по отношению

19*

к администраторам постоянно повышается. Счетная палата не предписывает распорядителям кредита совершать опре­деленные действия, но, изучая их отчетность, она высказы­вает свое мнение по поводу их деятельности и сигнализирует о тех отклонениях в осуществлении административных функций, которые они могли допустить. Возможности Счетной палаты проводить расследование очень широки. Ст. 32 декрета от 20 сентября 1968 года определяет их так: «Распорядители кредитов, бухгалтеры и органы, осущест­вляющие опеку, обязаны по требованию магистратов Счет­ной палаты представить все документы и дать разъяснения, относящиеся к деятельности органов и учреждений, под­чиненных контролю палаты.

Магистраты вправе обращаться к распорядителям кре­дитов и бухгалтерам. Лица, к которым обратились магист­раты, обязаны принять все меры для того, чтобы послед­ние могли ознакомиться со всей перепиской и документа­цией, в особенности с документами, объясняющими и под­тверждающими получение доходов, а также с документами, относящимися к решениям произвести расход, определению суммы расхода и платежа. Магистраты вправе потребовать передачу копий документов, необходимых в процессе контроля. Магистраты имеют доступ в любое здание или на территорию, являющиеся имуществом государства или других юридических лиц публичного права, и могут про­верять инвентарь, материалы, работы и строительство». В соответствии со ст. 9 закона от 22 июня 1967 года и ст. 35 декрета от 20 сентября 1968 года Счетная палата может также приступить к проверке деятельности любого руководителя или главы учреждения, любого лица, рас­поряжающегося государственными средствами, любого члена организации, осуществляющей контроль. Таким путем может возникнуть диалог между Счетной палатой и администрацией, который дает возможность палате осу­ществлять эффективный контроль и раскрывать все имею­щиеся отклонения.

Для того чтобы установить такие отклонения, Счетная палата может сопоставлять данные бухгалтерского учета организаций и бухгалтерского учета, которым пользуются финансовые контролеры. Каждый год Счетная палата составляет «общую декларацию о соответствии». Текст декларации утверждается советом Счетной палаты в соста­ве первого председателя, председателей палат и главных

советников с участием генерального прокурора палаты. Эта декларация прилагается к докладу, относящемуся к проекту закона об исполнении бюджета. В декларации подтверждается соответствие рассматриваемых данных по трем пунктам:

1. Соответствие между данными бухгалтерского учета
организаций и данными учета, представляемыми высшим
административным органом. Это декларации, касающиеся
отчетного бюджетного года. Посредством таких деклараций
осуществляется наиболее важная функция контроля, по­
скольку они гарантируют, что поступление денег и платежи,
совершенные государственными организациями, соответ­
ствовали административным актам, посредством которых
исполнялся бюджет. Эти декларации в настоящее время
представляются в очень короткий срок. Благодаря исполь­
зованию электронного оборудования в отчетности государ­
ственных организаций такие декларации могут представ­
ляться еще до окончания бюджетного года.

2. Соответствие данных централизованного бухгалтер­
ского учета исполнения бюджета в министерстве экономики
и финансов и отчетных данных, которые направляются
ежемесячно финансовыми контролерами.

3. Соответствие общего счета управления финансов
и данных учета подотчетных организаций (ежегодная дек­
ларация).

Две последние декларации менее важны, чем первая, поскольку они только подтверждают правильность данных централизованного учета.

Однако Счетная палата, рассматривая счета, может раскрыть некоторые отклонения и неправильности в адми­нистративном исполнении бюджета. О них она сообщает управлению финансов.

При выявлении отклонений Счетная палата располагает различными возможностями, чтобы принять необходимые меры, в частности для того, чтобы сообщить свои замечания об административном исполнении бюджета.

1. Наиболее простое средство — направить письмо от имени генерального прокурора палаты директору или префекту. Письмо может быть направлено также первым председателем министру. Председатель палаты по социаль­ным вопросам также может направлять письма, в которых указываются отклонения и другие неправильности в рас­поряжении средствами социального обеспечения.

2. Замечание, направляемое прокурору палаты, дает возможность сообщить об отклонениях, допускаемых отдельными организациями. Затем оно передается гене­ральному прокурору палаты, который решает, следует ли это замечание передать заинтересованному административ­ному органу. В случае положительного решения замеча­ние, направленное прокурору, становится замечанием про­курора. Получив его, соответствующий вышестоящий ад министративный орган принимает меры, которые считает необходимыми. Таким путем Счетная палата напоминает государственным органам и учреждениям о необходимости уважать законы и правила, а иногда подсказывает необ­ходимость реформы. Несколько сот таких замечаний посы­лается ежегодно префектам, руководителям центральных административных органов, высшим должностным лицам по самым различным вопросам.

3. Постановление — наиболее строгая официальная
форма, которую Счетная палата использует для того,
чтобы довести до сведения свои замечания в случаях наи­
более серьезных нарушений. В течение года выносится
не более сотни таких постановлений. Постановление направ­
ляется первым председателем соответствующему министру,
который должен дать ответ в течение трех месяцеп. В каж­
дом министерстве чиновник министерства финансов должен
проследить за движением этого постановления. Копня
постановления направляется в Управление бюджета, кото­
рое также может проконтролировать результаты. Если на
постановление не последовало удовлетворительного ответа,
то первый председатель Счетной палаты сообщает об этом
президенту республики.

4. Счетная палата готовит также доклад к проекту
закона об исполнении бюджета. В докладе сообщается
о выявленных ошибках в исполнении бюджета и вносятся
предложения о необходимых реформах (ст. 36 ордонанса
от 2 января 1959 года). Представление таких докладов
введено с 1956 года. В докладе освещаются и комменти­
руются исполнение закона о финансах и операции казна­
чейства, рассматривается осуществление бюджетных расхо­
дов органами управления и раскрываются выявленные
нарушения.

5. Наиболее важный документ представляет собой до­
клад президенту республики. В нем сообщается о всех
нарушениях и отклонениях, установленных Счетной пала-

той в процессе осуществления ее контрольных функций, и выбираются те, которые должны привлечь особенное внимание. Первоначально такой доклад предназначался для императора, затем для короля. Начиная с Июльской монархии доклад печатается и раздается членам обеих палат парламента в соответствии со ст. 15 закона от 21 ап­реля 1832 года. Декрет от 2 мая 1938 года, установивший обязанность его публикации в «Журналь оффисиель», пре­вратил его тем самым в настоящий публичный доклад. С тех пор пресса публикует подробное изложение этих докладов. В настоящее время в соответствии со ст. 11 закона от 22 июня 1967 года доклад передается лично первым председателем Счетной палаты президенту респуб­лики. На следующий день доклад передается палатам парламента и наконец публикуется п «Журналь оффи­сиель» и распространяется прессой, получая, таким обра­зом, широкий отклик.

Материал, содержащийся в этом докладе, отбирается Комитетом по публичному докладу. Председателем коми­тета является первый председатель, назначающий членов комитета. К докладу прилагаются ответы административ­ных органов на замечания, содержащиеся в докладе. Толь­ко получив ответ администрации, Счетная палата выносит окончательное решение о содержании доклада. Это имеет целью облегчить парламентский контроль и лучше обосно­вать предлагаемую реформу.

В рассматриваемых докладах Счетная палата сообщает о самого различного характера неправильностях и ошиб­ках в исполнении бюджета. Так, в докладе, относящемся к 1960—1961 годам, Счетная палата сообщила о неправиль­ном применении администрацией распределения расходов на капиталовложения по отдельным объектам. Админи­страция не посчиталась с определением объекта, данным ст. 12 ордонанса от 2 января 1959 года. В этом определении было указано, что объектом является индивидуализирован­ная единица, составляющая внутренне связанную сово­купность, могущая быть использованной без каких-либо дополнений. При строительстве Севрского моста расходы на капиталовложения были разделены по следующим четы-пем объектам: береговые устои, опоры, покрытие, перила. Ясно, что ни один из этих элементов не является такой единицей, которая может быть использована без необхо­димых дополнений.

Иногда Счетная палата, критикуя деятельность того или иного органа, выходит за пределы чисто финансовых вопросов. Так, в упомянутом выше докладе, палата крити­ковала деятельность севоской мануфактуры, истратившей более 2 млн. фтанков, тогда как выручка от продажи ее товаров частным лицам не превышала 200 тыс. франков. Отмечалось также накопление излишних запасов, в част­ности незавершенного производства, вследствие того, что темпы работы отделочных цехов не соответствовали темпам работ пронзвоаственных. Наконец, Счетная палата, отойдя далеко от чисто финансовых дел, предложила модернизацию моделей фарфора, выпускаемых севрской мануфактурой, которая позволила бы лучше реализовать ее продукцию. Этот пример свидетельствует о том, что Счетная палата в связи с финансовым контролем не останавливается перед тем, чтобы войти в обсуждение технических деталей дея­тельности той или иной организации.

В том же докладе Счетная палата критиковала зани­женную оценку некоторых кредитов при составлении про­екта бюджета; сигнализировала о случаях «незаметного» продления кредита (переноса на другой год), поскольку он скрывался на счетах частных организаций пли органи­заций, снабжавшихся казначейством.

Счетная палата критиковала также излишнее расшире­ние практики авансовых декретов, которые издавались тогда, когда парламент еще заседал и должен был быть принят корректирующий закон.

Публичный доклад на 1963 год критиковал метод, в соответствии с которым распределялись кредиты на осу­ществление программ учебных заведений второй ступени министерства народного образования по различным райо­нам. Первоначально такое распределение осуществлялось в соответствии с представлявшимися заявками. В резуль­тате этого Академия в Тулузе (учебное заведение) полу­чала такую же сумму ассигнований, как и Академия в Лилле, где население соответствующих возрастных групп было больше почти наполовину.

После этого распределение средств начали обосновы­вать численностью жителей данного района и соответствую­щих возрастных групп.

Счетная палата обратила также внимание на то, что при распределении средств следует учитывать состояние оборудования учебных заведений и степень нагрузки в клас-

се. Так, в Париже перегруженные классы, в которых учатся более 45 учеников, составляют 7,5%, тогда как в Пуатье число таких классов совершенно ничтожно. Это обстоя­тельство должно приниматься во внимание при распреде­лении кредитов.

Вместе с тем Счетная палата добавляет, что при распре­делении кредитов нужно также учитывать стоимость строи­тельства школ в различных районах.

Таким образом, Счетная палата разработала целую мето­дику рационального географического распределения креди­тов. В своих предложениях она вышла далеко за пределы чисто финансовых аспектов, отметив: «Надо также надеять­ся, что благодаря лучшему изучению архитектуры будущие здания школ станут лучше приспособлены для учебных потребностей, чем многие из тех, которые были построены в прошедшие годы». Так Счетная палата распространила свои контроль из области финансов на область архитектуры.

Из доклада на 1971 год можно узнать, как Счетная палата предлагала проведение реформы высшего образова­ния. В том же докладе она отмечала, что зимние спортивные базы предназначались скорее для «клиентуры, больше заботящейся о солнечных ваннах, чем о спортивных дости­жениях», критиковала работу транспорта и распределение автомобильных стоянок в Париже.

В соответствии со ст. 1 закона от 22 июня 1967 года Счетная палата не должна ограничиваться проверкой пра­вильности доходов и расходов, отраженных в бухгалтер­ском учете. Ей следует также убедиться «в надлежащем использовании кредитов, фондов и ценностей, которыми распоряжаются государственные органы». В течение дли­тельного времени доклад Счетной палаты страдал тем существенным недостатком, что представлялся слишком поздно, поскольку палата вынуждена была часто долго ожидать ответы от органов администрации. Но в настоящее время такие задержки в основном прекратились, и доклад представляется, как правило, в начале года, следующего за отчетным бюджетным годом.

Иногда ставят под сомнение эффективность докладов Счетной палаты. Однако страх фигурировать в этих докла­дах побуждает администраторов быть благоразумнее, по­скольку доклады представляют «позорный столб, которого боятся». Доклады имеют также несомненную информацион­ную ценность. Они побуждают к полезным размышлениям.

Наконец, доклады могут способствовать проведению ре­форм. Поэтому межминистерский комитет следит за про­хождением и исполнением содержащихся в докладах пред­ложений.

Возбуждение судебного преследования. Если в процессе контроля Счетная палата установит факты, служащие основанием для возбуждения уголовного преследования, генеральный прокурор палаты информирует об этом заин­тересованного министра и затем сообщает министру юсти­ции и министру финансов. Счетная палата может через своего генерального прокурора также оповестить палату финансовой и бюджетной дисциплины о фактах, обосновы­вающих вмешательство этих органов. Таким образом, кон­троль Счетной палаты обеспечен санкцией и поэтому обла­дает эффективностью, которой чаще всего не хватает пар­ламентскому контролю.