Глава III. Ограничение размеров расходов. Правило универсальности

Ограничения, устанавливаемые при утверждении рас­хода. Утверждение расхода законом о финансах не имело бы никакого смысла, если бы размеры расхода можно было постоянно превышать. Финансовое равновесие не могло бы

18—0402

быть обеспечено, если бы заранее не была установлена точ­ная сумма утвержденных расходов. Если бы министры мог­ли свободно превышать открытые им кредиты, распределе­ние и специализация кредитов потеряли бы всякое значе­ние. Из сказанного следует, что государственные органы, производящие расходы, не вправе превышать суммы откры­тых им кредитов. Поэтому открытые кредиты носят лимита-тивный (ограничивающий) характер. Они устанавливают предельную сумму допускаемого расхода.

Кроме того, была необходимость запретить скрывать расходы за полученными доходами. Поэтому органам, производящим расходы, теперь запрещено компенсировать расходы соответствующими доходами. Это и есть выражение правила универсальности.

§ 1. ЛИМИТАТИВНЫЙ (ОГРАНИЧИВАЮЩИЙ) ХАРАКТЕР УТВЕРЖДЕНИЯ РАСХОДОВ

Правило заключается в том, что кредиты устанавливают предельную сумму и они не могут быть превышены. Однако в это правило внесены некоторые изменения, смягчающие

его.

Правило о лимитативном (ограничивающем) характере кредита установлено ст. 11 ордонанса от 2 января 1959 го­да. Все кредиты, не являющиеся оценочными или предвари­тельными, представляют собой кредиты лимитативные. Таким образом, как правило, кредиты лимитативны.

Из этого следует, что расходы не могут быть совершены или предусмотрены в большей сумме, чем открыты кредиты. Сами кредиты могут быть изменены только корректирующи­ми законами о финансах.

Однако в некоторых случаях, перечень которых строго ограничен, лимитатнвный кредит может быть превышен без использования корректирующего закона. Это дополнитель­ный кредит. Такая практика опасна и в течение многих лет получает отрицательную оценку как противоречащая нор­мальной бюджетной практике. 14 мая 1847 года депутат Билло заклеймил указанную практику в палате депутатов в таких выражениях: «Дополнительные кредиты возрастают каждый день. С точки зрения финансов это самый большой беспорядок. Дошло до того, что сейчас любому злоупотреб­лению достаточно дать честное имя, чтобы оно прошло без

274 л

каких-либо затруднений. Ему дается Название «дополни­тельным кредит», и тогда оно не встречает никаких возраже­ний».

Ордонанс от 2 января 1959 года требует, чтобы открытие дополнительных кредитов декретом допускалось при опре­деленных условиях, которые, однако, часто не соблюдаются. В своем публичном докладе Счетная палата каждый год высказывает осуждение превышению кредитов. В своем докладе 1973 года она указывала, что превышение креди­тов составляет на 46% больше, чем в предыдущем году. Несомненно, этот процент в значительной мере связан с превышением оценочных кредитов, но более 16 млн. фран­ков относятся к лимнтатпвным (ограничивающим) креди­там и представляют нарушение бюджетного права. Однако в определенных случаях разрешается систематическое пре­вышение открытых кредитов, о чем уже упоминалось выше.

Так, возможность передачи кредитов решением министра и передвижение кредита декретом допускаются, если эти передача и передвижение не относятся к оценочным и пред­варительным дотациям и если не создаются новые главы. Без вмешательства закона о финансах в результате этих операций увеличиваются кредиты по отдельным гла­вам.

Точно так же возможность перенесения кредита на сле­дующий год решением министра позволяет в отдельных слу­чаях увеличить сумму кредита за счет кредита, не исполь­зованного в предыдущем году. Увеличение кредита допус­кается также для присоединенных бюджетов на основании простого решения министра финансов в соответствии со ст. 21 ордонанса от 2 января 1959 года, если в этом случае не изменяется баланс присоединенного бюджета. Это также создает средство увеличения бюджетных кредитов без вме­шательства законодателя.

Нельзя не упомянуть и ст. 25 ордонанса от 2 января 1959 года, которая разрешает увеличение счетов специаль­ного назначения решением министра финансов в пределах превышения доходов по этим счетам.

Наконец, ст. 11 ордонанса от 2 января 1959 года пре­дусматривает три случая открытия кредитов путем декрета:

1. В пределах общего (глобального) кредита для непред­виденных расходов на основании декрета, принятого по докладу министра финансов, можно открыть кредит для

18*

Того, чтобы покрыть расходы, связанные со стихийными бедствиями, либо чрезвычайные или непредвиденные рас­ходы.

2. В чрезвычайных случаях на основании декрета об
авансах можно открыть дополнительный кредит с соблюде­
нием следующих условий:

| ^а) по докладу министра финансов премьер-министру. В докладе должно содержаться^ утверждение, что баланс бюджета не будет нарушен;

б) с учетом мнения Государственного совета;

в) с обязательным последующим подтверждением парла­
мента в ближайшем законе о финансах.

3. В чрезвычайных случаях, при острой необходимости
и с учетом национальных интересов дополнительные кре­
диты могут быть открыты авансовым декретом, принятым
Советом министров с учетом мнения Государственного со­
вета. Проект закона о финансах с просьбой о подтвержде­
нии должен быть представлен в кратчайшее время. В слу­
чае, когда ощущается настоятельная необходимость расхо­
дов в национальных интересах, обеспечение финансового
равновесия необязательно.

За рассмотренными исключениями, перечень которых является исчерпывающим, лимнтативные кредиты могут быть превышены только при наличии соответствующего за­кона. Однако это жесткое правило смягчается для двух осо­бых категорий кредита: для оценочных и предварительных кредитов.

Оценочные кредиты предусмотрены ст. 9 ордонанса от 2 января 1959 года. Речь идет о кредитах, которые предна­значены для покрытия расходов, обязательных для госу­дарства. Это расходы, которые должны быть произведены при всех условиях, поскольку они вытекают либо из обя­зательства, основанного на специальном законе, либо из конвенции, одобренной законом. Эти кредиты связаны с по­гашением государственного долга, с расходами по осуще­ствлению правосудия, по возмещению вреда, помощи без­работным, по размещению билетов национальной лотереи. Они могут быть превышены без каких-либо формальностей, поскольку речь идет об обязательных расходах, утвержден­ных законодателем. В соответствии с формулой ст. 9 ордо­нанса от 2 января 1959 года такие расходы «совершаются по мере необходимости независимо от суммы дотаций, ука­занных в главе, которая их касается».

Превышение кредита совершается в данном случае без каких-либо формальностей. Тем не менее превышение кре­дитов в этой области настолько велико, что Счетная палата в своем докладе на 1962 год установила, что это влияет на сбалансированность бюджета, и выразила пожелание, что­бы «предварительные оценки делались со вниманием и чтобы дополнительные дотации в случае необходимости ос­новывались на корректирующем законе о финансах». В до­кладе Счетной палаты, относящемся к 1973 году, также указывалось на превышение оценочных кредитов по обще­му бюджету на 3605 млн. франков.

Предварительные кредиты предусмотрены ст. 10 ордо­нанса от 2 января 1959 года. Эти кредиты относятся к тем расходам, размер которых не может точно соответствовать дотациям, предусмотренным законом о финансах, посколь­ку расходы производятся в соответствии с законом или уста­вом. Речь идет об общих мероприятиях, размеры которых не могут быть установлены заранее.

^г"^ггПеречень глав, устанавливающих предварительные кре­диты на каждый год, содержится в приложении к закону о финансах под литерой «Ж»- Лишь те главы, которые пере­числены в этом приложении, включают предварительные кредиты. Это расходы, связанные с выборами, содержанием заключенных и т. п.

Если кредиты оказываются недостаточными, они могут быть увеличены решением министра финансов, использую­щего общие (глобальные) кредиты для возможных расходов в чрезвычайных случаях. Если и этих средств не хватает и глобальный кредит для непредвиденных расходов уже исчерпан, дополнительные кредиты могут быть открыты путем авансовых декретов, принятых по докладу министра финансов. Утверждение этих декретов парламентом должно быть непрошено при принятии ближайшего закона о финан­сах. Мнение Государственного совета, которое необходимо для издания обычных авансовых декретов, в данном случае не требуется.

Г* Однако лнмнтативный характер утвержденных креди­тов не мог бы препятствовать превышению расходов без соответствующего~разрешения, если бы можно было при­крывать их связанными'с'ними" доходами,'например если бы расходы, связанные со взысканием налога, могли быть прикрыты доходами от поступления налога. Но' это запре­щается правилом об универсальности бюджета.

§ 2. ПРАВИЛО УНИВЕРСАЛЬНОСТИ

Правило бюджетной универсальности служит для того, чтобы избегать превышения утвержденных расходов и не допускать возможности сокрытия правительством расходов за доходами путем компенсации расходов соответствующи­ми доходами. Утверждение в бюджете должно относиться ко всей сумме расходов. В этом заключается основной смысл правила универсальности, значение которого и вно­симые в него изменения будут рассмотрены далее.

Возможны два метода отражения расходов в бюджете. Можно отразить в бюджете утверждение расходов нетто. Это значит, что будут утверждены суммы, оставшиеся пос­ле всех возможных зачетов между соответствующими дохо­дами и расходами. Так, доходы от налогов утверждаются в сумме нетто, поскольку из суммы налогов вычитается сумма расхода, связанного с их взысканием. Расходы, связанные с народным образованием, также отражаются нетто, поскольку из общей суммы расходов предварительно вычитаются доходы, получаемые министерством народного образования.

При этом методе отражается только разница между соот­ветствующими расходами и доходами. А это значит, что в бюджете отражаются только цифры нетто доходов и рас­ходов, что в конечном счете и сокращает бюджетные ассиг­нования. Поэтому efo называют «методом нетто» или «мето­дом сокращения». Можно (и это второй метод) отражать в бюджете сумму доходов и расходов брутто без какой-либо компенсации. При этом методе любые расходы, даже если они влекут за собой получение определенных доходов, а также все доходы, даже если из них должны быть вычтены определенные расходы, должны отражаться в бюджете пол­ностью. Таким образом, можно получить общую и точную картину финансового положения. Этот второй метод, назы­ваемый «методом брутто», составляет основной метод бюд­жетной универсальности.

Рассматриваемое правило представляет большое пре­имущество, так как дает возможность установить эффек­тивный бюджетный контроль и исключает сокрытие расхо­дов путем их компенсации. Однако метод универсальности представляет и некоторые неудобства.

Прежде всего такой метод не дает возможности оценить стоимость нетто тех или иных услуг, оказываемых государ-

ством, поскольку расходы не компенсируются доходами от этой деятельности.

Иногда применение метода универсальности приводит к нелепости. Так, древесину из Версальского парка нельзя было использовать для отопления дворца. Нужно было сна­чала лес продать, внести его стоимость в доход бюджета и оплатить за счет кредитов, утвержденных для отопления государственных зданий. Понадобилось специальное поста­новление, чтобы древесину из парка можно было использо­вать для отопления дворца.

Правило универсальности не создает для руководителей служб стимула добиваться улучшения деятельности и полу­чения дополнительных доходов, так как им известно, что результатами улучшения своей деятельности их организа­ция непосредственно не воспользуется.

Наконец, из-за разделения расходов и доходов рассма­триваемое правило противоречит требованиям коммерче­ской активности некоторых государственных служб.

Все это объясняет необходимость некоторого смягчения правила универсальности.

Смягчить жесткость этого правила стараются прежде всего сами администраторы. Но они делают это, нарушая правило и подвергая себя таким образом критике со сто­роны Счетной палаты.

Нарушения, допускаемые администрацией, доказывают необходимость смягчения данного правила. Поэтому зако­нодатель установил, что в некоторых случаях могут быть допущены исключения из правила бюджетной универсаль­ности. Эти исключения, нарушающие принцип, согласно которому налоги не должны иметь специального назначе­ния, закреплены в ст. 18 и 19 ордонанса от 2 января 1959 го­да. Это: 1) учет благотворительных фондов; 2) процедура восстановления кредита в связи с суммами, полученными от казначейства; 3) присоединенные бюджеты; 4) специаль­ные счета казначейства.

Часть шестая

КОНТРОЛЬ ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ БЮДЖЕТА

Функция контроля — одна из основных функций госу­дарства. Можно утверждать, что разделение властей в на­стоящее время выражается в том, что правительство дей­ствует, а парламент его контролирует. Техника контроля существенно различается в зависимости от характера орга­нов, осуществляющих контроль. Можно различать полити­ческий контроль со стороны парламента, а также судебный и административный контроль, которым специально зани­мается ряд инспекций.

Если контроль является общей функцией государства и регулируется определенными нормами, то бюджетный контроль имеет особенное значение, учитывая мобильность государственных средств и легкость, с которой может быть изменено их использование. Бюджетный контроль заклю­чается в основном в обеспечении использования государст­венных средств в соответствии с предписаниями закона о финансах. Однако исполнение бюджета связано с двумя видами операций:

1) административные операции, то есть юридические
акты, в соответствии с которыми поступают доходы и произ­
водятся расходы;

2) счетные операции, которые включают непосредствен­
ное распоряжение денежными средствами и реализуют ад­
министративные действия путем получения доходов и со­
вершения платежей по расходам.

Необходимо обеспечить соответствие этих двух катего­рий операций утвержденному бюджету. Отсюда возникает надобность в двойном контроле:

а) в контроле над административным исполнением бюд­
жета, что будет рассмотрено в разделе А;

б) в контроле над счетным исполнением бюджета, кото­
рый будет изложен в разделе Б.