Главная Случайная страница Контакты | Мы поможем в написании вашей работы! | ||
|
В отличие от предыдущего варианта, когда каждый уровень отли-?г чается видами налогов, в данном варианте в бюджеты разных уровней..,=. поступают одни и те же налоги.
По сути, речь идет о местных и региональных надбавках к государ-./•-.
ственным налогам. Эта форма предоставляет местным органам власти V.'
меньше свободы, чем предыдущая, но в большей степени защищает ■•/..
налогоплательщика от местного произвола....;•;
Определенные преимущества получают и сами региональные" и ' ¥■■
Местные органы, которые имеют возможность воспользоваться резуль- ;"-^
татами контрольной и методической работы федеральных налоговых '•'-
И финансовых органов. Это особенно важно при отсутствии на местах Г;'-
специалистов по теории и практике налогообложения...'^Л
Необходимо учитывать также, что при установлении правил нало-..^ Гообложения местные законодатели в большей степени подвержены V-влиянию и давлению местных лоббистов, чем далекие региональные ';Г или федеральные власти. Поэтому централизованное установление \vv правил налогообложения способствует и сохранению налоговой базы; региональных и местных бюджетов.
Вариантом данной формы является наделение нижестоящих орга-.../••
нов власти правом корректировать условия налогообложения в отно- "'.
шении доли налога, зачисляемой в соответствующий бюджет. Речь '■
идет, например, о предоставлении льгот, незначительном изменении
правил формирования налоговой базы. Этот вариант следует рассмат
ривать как пограничный между формами «разные налоги» и «разные
ставки». ' -. •'.•/
Разные доходы. При данной форме свобода местных органов власти •••'-совсем незначительна, ибо в этом случае между бюджетами разных \ уровней делятся суммы собранных налоговых поступлений. Порядок ' и условия этого деления устанавливаются центральной властью, либо •• по потребностям конкретных регионов, либо по определенным нор- • мативам (численность населения, объем налоговых поступлений и др.). Другой способ деления доходов состоит в установлении распределяемых налогов. Между бюджетами разных уровней распределяется не собранная сумма, а будущие суммы на этапе уплаты налогов. Для этого
в границах общей ставки налога выделяется региональная или местная ставка, на основе которой исчисляется сумма, подлежащая уплате в региональный или местный бюджет.
Ставки распределяемых налогов могут устанавливаться на длительный период или изменяться ежегодно в целях сбалансирования доходов и расходов. Как правило, в этом случае нормативы утверждаются при принятии закона-о бюджете на очередной финансовый год. Такие налоги называют регулирующими.
В отличие от формы «разные ставки» в данном случае все решения о правилах налогообложения (в том числе и по распределяемой части) принимаются тем органом власти, чьи налоговые поступления подле-жатраеггределению. Поэтому поступления от распределяемых налогов, по сути, представляют собой финансовую помощь, они идентичны трансфертам (схема V—3).
Обычно используются комбинации всех трех, реже,— двух форм. Применение единой формы не позволяет построить налоговую систему, которая была бы стабильной и надежной, а также способствовала бы достижению компромисса интересов местностей, регионов и страны в целом.
Выбор вариантов больше зависит от национальных, исторических, географических и других подобных особенностей, чем от форм государственного устройства. Например, Федеративная Республика Германия и Соединенные Штаты Америки — федеративные государства — весьма различаются в подходах к выбору форм разделения налогов между уровнями власти. Немецкая система отличается высокой централизацией. В ее основе лежат распределяемые налоги. Американская, наоборот, чрезвычайно децентрализована. Она основана на праве шта-тов вводить любые налоги и по любым ставкам. При этом установлены некоторые конституционные рамки1.
Европейские страны.существенно различаются как пропорциями в распределении хозяйственно-экономических функций, социальных. ролей между центральной государственной администрацией и местными органами власти, так и ролью налогов среди источников доходов бюджетов разных уровней.
В зависимости от величины расходов, которые ложатся на бюджеты разных уровней, выделяют три группы стран:
— страны, в которых расходы местных органов власти весьма значительны и составляют 20—30% ВВП, например Дания, Норвегия, Швеция;
1 См.: Рефът Роберт У. Указ. соч. С. 2S.
ti.
>к | |
ЮГОВ | РОВНЕ |
т | > |
X | X |
ЛЕНИЯ | РАЗНЬ |
Ш S | |
я? | |
ш | <г |
а | ь |
с ш | |
о < | СЕ |
V | |
л а | L0 |
С) | у |
е | Ш |
£ |
X | ||
-Я | ||
s | > | |
X | гов | |
ш | <" | |
к; | Ц | |
ц | ||
£ | рас |
Глава 12. Правовые основы налогового федерализма
X | ||
ш | ||
S | ||
X | ||
а> | m | |
^ | ||
е[ О | q | |
CD | ||
о | ||
О | > | |
а. | о |
^ н щ «m S аз ш х s о Ш с; Ь: с; ш ° ш го Ь га х 2 |
а) га
Ai s
о о ^ сГ >ч со CD <а ГО о. ш ь m |
S ^ о ш о о
D. -^ L-
°- 9
о S
а. |
О |
а; СП
се | |||
X | X | ||
ч | n | ||
ч | ш | ||
гра | |||
(i | riJ | ||
Г1 | Ч | сп | i. |
m | |||
п | |||
ш |
s S x | |
Hi 5 о £ | !%' |
s | |
1- | |
т is о | |
га 0) с; | |
з» | |
о |
13Л. Единство системы налогов 317
— страны со средним уровнем расходов местных органов власти (14—20% ВВП), такие как Нидерланды, Великобритания, Италия, Ирландия;
— страны с незначительной долей местных расходов (менее 10% ВВП). К ним относятся Бельгия, Германия, Франция, Португалия, Испания1.
Однако налоги — не единственный источник доходов бюджетов. В бюджеты поступают различные неналоговые доходы, например доходы от государственного или муниципального имущества, займы. Значительная часть доходов местных бюджетов формируется за счет государственных трансфертов. Налоги — важный, но не всегда основной источник местных бюджетов.
В разных странах различны как количество местных налогов, так и их доли в бюджетах. Так, в Великобритании введены только два местных налога, во Франции — более 50, в Бельгии — около 100. Доля налогов в местных бюджетах составляет в Италии 9% (из них собственно местные — 2%), в Германии — около 20%, во Франции и Дании — более 40%2.
Глава 13
НАЛОГОВ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 13,1. Единство системы налогов
Статьи 71, 72, 73 Конституции РФ устанавливают полномочия Федерации и ее субъектов. К совместному ведению Российской Федерации и субъектов Федерации относится установление общих принципов налогообложения и сборов. По этому вопросу Конституцией РФ предусмотрено принятие федерального закона. В ведении Российской Федерации находятся федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы. Система налогов, взимаемых в федеральный бюджет, также устанавливается федеральным законом.
Вне пределов ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения субъекты Федерации обладают всей полнотой государственной власти.
1 См.: Семеко В.Г. Местные финансы стран европейского сообщества // Финан
сы. 1993. МП.
2 См.: Там же.
1с;
318 Глава 13. Конституционные основы системы налогов в Российской Федерация
ЕЗД. Единство системы налогов 319
Формально из этого положения, прочитанного в отрыве от других
конституционных норм, может следовать, что все иные налоги, кроме
федеральных, могут самостоятельно вводиться субъектом Федерации
на своей территории. Однако это означало бы, что Конституция Рф •
устанавливает принцип раздельных налогов с полным разделением" /
прав и ответственности различных уровней власти в установлении на
логов. Конституция РФ непосредственно никаких принципов организации "
системы налогов не устанавливает, относя это к предмету совместного;;
ведения Федерации и ее субъектов. Поэтому нельзя сказать, что Кон- ';'.
ституция РФ непосредственно закрепляет ту или иную систему налогов >•
и допускает региональное и местное налоготворчество без ограниче- '
ний. ' •/
Анализ конституционных норм, проведенный Конституционным :
Судом РФ,, показал, что Конституция РФ не допускает возможности •/
введения налоговой системы, свободной от всяких принципов, открьь ';
той как по количеству налогов, так и по их объемам.. ■ - -;•
Отсутствие каких-либо ограничений по налоговым изъятиям про- •
тиворечит закрепленному в ст. 7 Конституции РФ принципу, в соот- [.
ветствии с которым политика Российской Федерации направлена на.;
создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное раз-; v
витие человека. «Нельзя не согласиться с тем, что система налогооб- ;f;
ложения не может базироваться только на принципе единства. Необ- •':
ходимо разумное сочетание его с самостоятельностью территорий.- J
Трудно спорить с тем, что законодательством РФ делается крен в сто- -;'
року центральной власти в ущерб интересам регионов. Однако нельзя '.
забывать, что налоги в федеральный, региональный, местный бюджеты;.
платит один и тот же налогоплательщик и отрывать местные налоги от -
всей системы налогообложения просто недопустимо.... •'
Установление местных налогов должно базироваться в первую очередь на общих принципах методологии исчисления и взимания. Бесконтрольное введение новых налогов, с учетом недостаточного уровня правовых и экономических знаний у депутатов местных органов власти • может привести к установлению непосильного налогового бремени для ' налогоплательщиков, к налоговому произволу на местах, уменьшению.. предпринимательской активности»5.
В постановлении Конституционного Суда РФ от 4 апреля 1996 т. № 9-П отмечено, что «субъекты Российской Федерации не вправе определять налоговые изъятия произвольно, в нарушение принципов, • закрепленных Конституцией Российской Федерации и федеральным
1 Брызгалии Л.В., Бурда ков С.Г. Правовое ре1"у;шровашш порядка установления и взимания местных налогов и сборов // Финансы. 1996. Ni 1. С. 30.
;., законом. Установление налогов и сборов в отсутствие каких-либо ог
раничений противоречило бы провозглашенным в статье 7 Констпту-
•, ции Российской Федерации целям социального государства»1.
;; Основу разграничения полномочий Федерации и ее субъектов в
налоговой сфере составляют конституционные принципы налогооб-: " ложения: принцип единой финансовой политики, включая налоговую,, обосновывающий единство налоговой системы (п. «б» ч. 1 ст. 114 Кон-•V ституции РФ); принцип равного налогового бремени, запрещающий, в частности, версификацию налогообложения в зависимости от мес- 4 •• тонахождения налогоплательщика, определенный ч. 2 ст. 8, ст. 19 и 57 Конституции РФ; принцип законного характера налогов, предусмат-'-•- ривающий соответствие законов субъектов Федерации о налогах "•: общим принципам налогообложения и сборов, закрепленным в феде-- ральном законе (ч. 3 ст. 57, ст. 75 Конституции ?Ф)\
• -; Поскольку принципы налогообложения и сборов в части, непо-
•;■•• средственно предопределяемой положениями Конституций РФ, в,со-
;-: ответствии с п. «а» ст. 71 находятся в ведении Российской Федерации,
•;■ то права субъектов Федерации связаны этими общими принципами
; (абз. 3 п. 4 постановления КС РФ от 21 марта 1997 г. N° 5-П2).'
(; ' Конституционный Суд РФ отметил, что выявление конституционного смысла гарантированного Конституцией Российской Федерации
• органам государственной власти субъектов Федерации права устанав
ливать налоги возможно только с учетом основных прав человека и
' - гражданина, закрепленных в ст. 34 и 35 Конституции РФ, а также кон-.. ституционного принципа единства экономического пространства. Исходя из необходимости достижения равновесия между указанными
• конституционными ценностями налоговая политика стремится к уни
фикации налоговых изъятий. Этой цели служит и такой общий прин-
. цип налогообложения и сборов, как исчерпывающий перечень региональных натогов, которые могут устанавливаться органами государственной власти субъектов Федерации, и вытекающие из него ограничения по введению дополнительных налогов и обязательных отчислений, а также по повышению ставок налогов и налоговых платежей.
! П. 5 постановления Конституционного Суда РФ от 4 апреля 1996 г..№ 9-П «По делу о проверке конституционности ряда нормативных актов города Москвы и Московской области, Ставропольского края, Воронежской области к города Воронежа, регламентирующих порядок регистрации граждан, прибывающих на постоянное жительство в названные регионы» // СЗ РФ. 1996. № 16. Ст. 1909.
2 Постановление Конституционного Суда РФ от 2i марта 1997 № 5-П «По делу о проверке конституционности положений абзаца ьторого пункта 2 статьи 18 и статьи 20 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 года «Об основах налоговой сие-. темы в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1997. № 13. Ст. 1602.
320 Глава 13. Конституционные основы системы налогов в Российской Федерации
13.2. Полномочия по определению условий взимания региональных налогов 321
Конституционнй Суд РФ сделал обоснованный вывод, что перечень налогов республик, краев, областей, автономной области, автономных округов, других субъектов Федерации может быть исчерпывающим.
Этот вывод объясняется также и тем обстоятельством, что «надо-, гообложение всегда означает определенные ограничения права собственности, закрепленного в статье 35 Конституции РФ. В связи с этим на законы субъектов Российской Федерации о налогах и сборах в полной мере распространяется положение ст. 55 (ч. 3) Конституции РФ.о. том, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом лишь в той мере, в какой это соответствует определенным конституционно значимым целям» (п. 5 постановления № 9-П). Таким образом, налоги (их виды) как ограничение права собственности могут устанавливаться только федеральным законом. Законы о налогах и сборах субъектов Федерации производим от федеральных законов.
Правовая позиция Конституционного Суда _РФ имеет общее значение и касается всех налогов, в том числе и местных. Органы местного самоуправления также не вправе устанавливать дополнительные налоги и сборы, не предусмотренные федеральным законом1.
Базируясь на этих конституционных положениях, НК РФ определяет исчерпывающий перечень федеральных,,региональных и местных налогов и сборов и закрепляет, что не могут устанавливаться региональные или местные налоги и сборы, не предусмотренные Кодексом (п. 5 ст. 12 НК РФ). В случае незаконного установления таких налогов и сборов налогоплательщики вправе отказаться от их уплаты, поскольку ни на кого не может быть возложена обязанность уплачивать налоги и сборы, а также иные взносы и платежи, обладающие признаками налогов или сборов, не предусмотренные НК РФ (п. 5 ст. 3).
Принцип единства системы налогов сосуществует с принципом разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы РФ. Это не налоговый, а бюджетный принцип, закрепленный в ст. 30 БК РФ. Он означает закрепление соответствующих видов доходов (полностью или частично) и полномочий по осуществлению расходов за органами государственной власти Российской Федерации, ор-
1 Данный вывод подтвержден определением Конституционного Суда РФ от 5 февраля 1998 г. № 22-0 «Об отказе в принятии к рассмотрению запросов Ленинского районного суда города Оренбурга и Центрального районного суда города Кемерово о проверке конституционности статьи 21 Закона Российской Федерации «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» // Вестник Конституционного Суда. S99S. № 3.
ганами государственной власти субъектов Федерации и органами мест-
• ного самоуправления.
Принцип единства системы налогов характеризует объем и харак-
. тер полномочий представительных органов государственной власти по определению условий налогообложения. Принцип разграничения доходов характеризует объем и характер прав государственных и административно-территориальных образований на получение средств, аккумулируемых посредством налогообложения.
13.2. Полномочия Федерации и субъектов Федерации по определению условий взимания региональных налогов
Федеральный законодатель устанавливает исчерпывающий перечень налогов и сборов. Однако насколько федеральный закон может вторгаться в установление региональных и местных налогов, определять конкретные условия налогообложения? Могут ли на федеральном.уровне устанавливаться и определяться какие-либо элементы этих налогов?
Необходимо учитывать, что отсутствие регулирования взимания региональных и местных налогов на федеральном уровне может привести ж нарушениям конституционных прав и свобод граждан.
Например, Закон об основах налоговой системы относит к местным налог на рекламу, В Москве этот налог установлен по принципу рези-дентства: все рекламодатели, зарегистрированные-в Москве, уплачивают налог по месту регистрации независимо от места размещения рекламы. А в ряде регионов налог основан на территориальном принципе: рекламные издания, выходящие там, обязаны выставить рекламодателю счет за размещение рекламы, увеличив его на сумму налога "на рекламу, независимо от места регистрации рекламодателя. Таким образом, московский рекламодатель, воспользовавшийся услугами такого издания, обречен на двойное налогообложение, что нарушает принципы однократности и соразмерности налогообложения.
Федеральный законодатель обязан определить условия взимания регионального налога таким образом, чтобы федеральное регулирова-. ние фактически выполняло роль направляющего и сдерживающего начала, обеспечивающего реализацию и соблюдение в. Российской Федерации основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, принципов федерализма.
Федеральное регулирование регионального и местного налогообложения должно выполнять две функции: созидательную и сдерживающую.
Созидательная функция состоит в реализации на региональном и местном уровне положений Конституции РФ. Механизм реализации
11-111
322 Глава 13. Конституционные основы системы налогов в Российской Федерации
этой функции состоит в принятии норм, предписывающих региональным и местным законодателям определенные правила поведения. Применительно к налогообложению это означает установление и определение элементов налога.
Сдерживающая функция направлена на предостережение от поведения, нарушающего конституционные начала. Федеральный законодатель оставляет региональным и местным правотворцам возможность самостоятельно выбрать вариант правомерного поведения, очерчивая лишь границы недопустимых действий. Именно этот метод регулирования в большей степени соответствует конституционному варианту взаимоотношений по вопросам налогообложения законодателей различных уровней, который состоит в том, что регулирование федеральными законами региональных налогов носит рамочный характер и предполагает, что наполнение соответствующих правовых институтов конкретным юридическим содержанием осуществляется законодателем субъекта Федерации.
Если установленные федеральным законом рамки недостаточно строги и позволяют региональным и местным законодателям принимать решения, сопряженные с нарушением основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, и принципы федерализма, то следует признать, что федеральный законодатель не' обеспечил регулирования регионального и местного налогообложения ■ должным образом, не исполнил своего конституционного предназначения. Федеральный закон, не обеспечивший соблюдения режима конституционной законности, не соответствует Конституции РФ.
Сдерживающая функция федерального законодателя проявляется в налоговой сфере установлением предельно допустимого уровня налогового бремени, максимального круга обязанностей налогоплательщиков. Федеральный законодатель должен установить вид и содержание налагаемых на налогоплательщика обязанностей. Конституционный Суд РФ подчеркнул, что «законодатель субъекта Российской Федерации может осуществлять правовое регулирование регионального налога при условии, что такое регулирование не увеличивает налоговое бремя и не ухудшает положение налогоплательщика по сравнению, с тем, как это определяется федеральным законом»'.
Налоговое бремя характеризует экономическое воздействие налогообложения на обязанного субъекта. Понятие «положение налогоплательщика» характеризует совокупность его прав и обязанностей.
13.2. Полномочия по определению условий взимания региональных налогов 323
• Налоговое бремя — это наиболее обобщенный показатель, характеризующий воздействие налогообложения на общество. Он ориентирован на среднестатистического налогоплательщика. Реальное налоговое давление на конкретных налогоплательщиков может существенно различаться.
Понятие «налоговое бремя» применительно к субъекту налога не имеет строгого юридического значения. Применительно к совокупности налогоплательщиков оно предостерегает регионального законодателя от искажения представлений федерального законодателя об экономическом основании налога. Эти представления должны быть ясно выражены.
Следовательно, требование сопровождать законопроекты о налогах пояснительными записками, содержащими экономические расчеты и обоснования налоговых нововведений, имеют не только организационно-техническое значение, но и правовое, конституционное. К сожалению, в законодательстве Российской Федерации обязанность 'субъектов законодательной инициативы представлять такие пояснительные записки не установлена, что чревато нарушением конституционных прав граждан.
Согласно п. 3 ст. 3 НК РФ налоги и сборы должны иметь экономическое основание и не могут быть произвольными. Экономическое основание — противоположность произвольности — означает, что при определении условий налогообложения должны учитываться различные показатели. Главнейшие из них — достаточность собираемых средств для удовлетворения бюджетных нужд, нечрезмерная обременительность для среднестатистического налогоплательщика, оптимальное соотношение налоговой базы и ставок налога, неразорительность для экономически слабого налогоплательщика1.
Экономическое основание налога учитывается на уровне налоговой политики и выражается в конкретных нормах об объекте налогообложения, порядке исчисления налоговой базы, льготах, ставках и др. Важно, чтобы региональный законодатель не только формально следовал предписаниям федерального закона о налоге, но и выбирая вариант регулирования из множества допустимых, оценивал его с позиции соответствия общему экономическому основанию налога с учетом конкретной экономической ситуации данного региона.
Понятие «положение налогоплательщика» характеризует правовой статус обязанного лица. Ухудшение положения означает отмену или ограничение прав налогоплательщиков, установление новых обязан-
1 См.: п. 2 постановления Конституционного Суда РФ от 30 января 2001 г. № 2-П // СЗ РФ. 2001. № 7. Ст. 701.
1 См.: Научно-практический постатейный комментарий к части первой Налогового "кодекса. М: Городец, 2000. С. 65—66.
ir
324 Глава 13. Конституционные основы системы налогов в Российской Федерации
14.1. Формы реализации принципа единства налоговой политики 325
ностей или изменение содержания старых, отягощающее изменение. процедур, усиление мер ответственности. Региональный закон, допускающий ухудшение положения налогоплательщиков, не соответствует Конституции РФ.
федеральный закон от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»1 определяет, что местные налоги и сборы — это налоги и сборы, устанавливаемые представительными органами местного самоуправления самостоятельно в соответствии с федеральными законами (п. 1 ст. 8).
Однако полномочия федерального законодателя по определению условий регионального и местного налогообложения ограничены определенными рамками. На это также обратил внимание Конституционный Суд РФ в постановлении от 21 марта J 997 г. № 5-П: «Из статей 5 (части 2 и 3), 72 (пункт «и» части 1) и 76 (часть 2) Конституции РФ вытекает, что регулирование федеральными законами региональных налогов носит рамочный характер, и предполагает, что наполнение соответствующих правовых институтов конкретным юридическим содержанием осуществляется законодателем субъекта Российской Федерации.» (Абзац 1 п. 5.)
Дата публикования: 2014-10-29; Прочитано: 328 | Нарушение авторского права страницы | Мы поможем в написании вашей работы!