Система социальной защиты населения в США

В настоящее время Россия – социальное государство. Однако социальная политика России находится пока на стадии формирования. Именно поэтому вызывает интерес зарубежный опыт построения социального государства.

Цель данной работы – обобщить опыт США и выявить из него элементы, применимые для современной социальной политики России.

Система социального обеспечения в США сложна и многообразна. Единой общенациональной централизованной системы социального обеспечения в США не существует. Она образуется из разного рода программ, регламентированных либо федеральным законодательством, либо

законодательством штата, либо совместно федеральными органами и органами власти штатов. Отдельные программы принимаются также местными властями.

Государственная система социального обеспечения в США четко подразделяется на два направления: социальное страхование и социальное вспомоществование. Они различаются между собой по источникам финансирования. Выплаты по социальному страхованию производятся из страховых фондов, образуемых за счет налога на социальное страхование, который взимается с трудящихся (в доле с предпринимателями). Государственное вспомоществование выплачивается из бюджетных средств: федерального бюджета, бюджетов штатов или местных органов власти.

Первым законом о социальном страховании стал гражданский закон, принятый 14 августа 1935 года. С течением времени этот закон обрастал многочисленными поправками, вводящими новые формы социального страхования, дополнялся новыми положениями.

Законом 1935 года было установлено два вида социального страхования: по старости (пенсии) и безработице (пособие). Закон предусматривал также ограниченные меры помощи некоторым категориям бедняков, таким как инвалиды и сироты. Пенсии были впервые выплачены в 1937 году. В 1939 году была внесена поправка к закону о выплате пособий в связи с утратой кормильца семьи. Крупным шагом по расширению государственной системы социального страхования была также поправка 1956 года, предусматривающая выплату пособий по нетрудоспособности, не связанной с производственной травмой. Страхование по инвалидности в результате производственной травмы или болезни, вызванной условиями труда, было вверено компетенции штатов. Значительным событием стала также поправка 1965 года, предоставившая право на медицинское страхование лицам в возрасте 65 лет и старше (программа «Медикэр»).

Закон 1935 года и поправки к нему распространяется на рабочих и служащих частного сектора, за исключением железнодорожников, для которых была установлена своя система социального страхования. Существуют также программы социального страхования для федеральных гражданских служащих, ветеранов войн и военнослужащих. Такие категории трудящихся, как сельскохозяйственные рабочие, работники мелких предприятий, поденщики остались неохваченными государственной программой социального страхования.

Все виды социального страхования, предусмотренные законом 1935 года и поправками кнему, принято объединять под названием «Общая федеральная программа» (ОФП).

Программы социального страхования – это программы, в фонд которых получатель пособия (пенсии) сам делает предварительный вклад, который имеет форму специального налога, вносимого будущим получателем или его работодателем, или обоими вместе. Эти пособия рассматриваются скорее как право, нежели как привилегия, и получение его не представляет собой социального позора. Вера в страхование согласуется с верой в свободу выбора личности поскольку кажется, что оно предоставляет каждому гражданину выбор, как наилучшим образом защитить себя от случайностей (Моррис. Социальное обеспечение: тенденции и проблемы политики // Энциклопедия социальной работы. Т.3). К программам социального страхования относятся: страхование по старости (пенсии), страхование по утрате кормильца, страхование по безработице, страхование по нетрудоспособности, медицинское страхование.

Государственную пенсию по старости в полном объеме могут получать люди, достигшие 65-летнего возраста (мужчины и женщины одинаково). Трудовой стаж, необходимый для получения полной пенсии, - 35 лет. Если стаж меньше, то уменьшается и пенсия. Предусмотрена выплата пенсий в 62 года, но в этом случае пенсионное пособие уменьшается на 20%. В соответствии с поправкой 1983 года в начале этого века намечается увеличить пенсионный возраст до 67 лет. Средний размер пенсии в 1986 году составлял 478 долларов в месяц. Если у мужчины пенсионера на иждивении жена в возрасте 65 лет и старше, он имеет право на 50% надбавку к пенсии. Женщина, имеющая на иждивении мужа, такой надбавки не получает. Если оба супруга имеют право на пенсию, то женщина должна выбирать между собственной пенсией и 50% надбавкой мужа.

Средний размер пенсии даже с надбавками обеспечивает лишь доход примерно на уровне «черты бедности» или немногим выше, поэтому престарелые, не имеющие дополнительных средств, вынуждены вести предельно скромное существование. Пенсионеры имеют право работать, однако, начиная с определенной суммы заработка, у них вычитается из пенсии 50 центов на каждый заработанный доллар. Фактически они теряют еще больше, так как зарплата, в отличие от пенсии, облагается подоходным налогом, и в результате теряется примерно 70 центов из каждого заработанного доллара.

Пособие по утрате кормильца устанавливается членам семьи умершего в том случае, если умерший имел право на пенсию по старости, а члены семьи (переживший супруг, дети, родители) находились на его иждивении. Право на пенсию по утрате кормильца и ее объем определяются в зависимости от возраста иждивенцев и их трудоспособности. Исходной суммой для начисления пенсии является размер пенсии по старости умершего, которую он мог бы получать по достижению пенсионного возраста.

Пособие по нетрудоспособности устанавливается лицам, ставшим инвалидами в результате заболеваний или несчастных случаев, не связанных с производством. Право на получение пособия имеют трудящиеся, уплатившие определенный объем взносов и проработавшие не менее пяти лет на предприятиях, охваченных страхованием по Общей федеральной программе (ОФП). Условия начисления и размер пособия по нетрудоспособности приблизительно соответствуют условиям начисления пенсий по старости. При наступлении пенсионного возраста пенсия по инвалидности заменяется пенсией по старости. Все пособия в рамках ОФП финансируются, как мы уже сказали, за счет налога на социальное страхование, который в равных долях взимается с наемных рабочих и с предпринимателей.

Однако фактически основная часть налога выплачивается трудящимися, поскольку предприниматели находят способы перекладывания своей доли на их плечи, в частности, путем уменьшения на соответствующую сумму заработной платы. Налоговая ставка, по которой взимается взнос на социальное страхование, устанавливается для трудящихся в процентном отношении к заработной плате, для предпринимателей – в процентном отношении к фонду выплаченной зарплаты. Налоговая ставка постоянно растет. Например, в 1950 году налоговая ставка составляла 1,5%, в 1986 –7,15%. Резко выросла и налоговая база, то есть максимальная сумма годовой заработной платы рабочих и служащих, облагаемая этим налогом, - с 3000 долл. в 1950 г. до 42000 долл. в 1986 г. Соответственно, максимальный годовой взнос, с учетом выплат предпринимателей, за те же годы увеличился с 90 долл. до 6000 долл. В отличие от подоходного налога, который носит прогрессивный характер (растет по мере роста доходов), налог на социальное страхование является регрессивным. Он взимается по единой налоговой ставке, начиная с первого заработанного доллара и далее в пределах налоговой базы. Потолок этой базы установлен в такой сумме, которая превышает заработки рядовых рабочих и служащих. В результате они платят налог со всей суммы своих заработков, а наиболее состоятельные американцы оказываются в привилегированном положении, платя налог только с части своих доходов. Таким образом, налог на социальное страхование наибольшей тяжестью ложится на малообеспеченных: для 25% самых низкооплачиваемых американцев он превратился с самый тяжелый налог.

В ОФП включены также лица, работающие не по найму (врачи, лица свободных профессий, священники и пр.). Они платят налог на социальное страхование по установленной совокупной налоговой ставке, то есть по ставке, по которой взимается налог с трудящихся и предпринимателей совместно.

Характерной чертой государственной системы социального страхования является постоянная тенденция к повышению налога, что обусловлено как экономическими, так и демографическими причинам. Экономические кризисы системы социального страхования вынуждают серьезно повышать налог на социальное страхование. Дальнейшие перспективы роста этого налога выглядят еще более угрожающими, в частности, в связи с демографическими сдвигами в сторону «постарения населения».

Страхование по безработице осуществляется на федерально-штатной основе. Федеральным законом определены общие принципы страхования по безработице, детализированные затем законодательством каждого из штатов. Штаты определяют категорию лиц, подлежащих страхованию, порядок получения пособий, их размеры и сроки выплаты. Фонды страхования по безработице образуются в основном за счет налогов с предпринимателей, размеры которых устанавливаются в процентном отношении от выплаченной заработной платы. Органы власти штатов могут лишать безработных пособий или снижать их уровень в случае «добровольной» безработицы, отказа от предлагаемой работы и пр. Охват пособиями во многом зависит от состояния экономики. В годы кризисов он выше и, наоборот, в стабильные времена – ниже. Законодательство штата обычно устанавливает минимально-необходимый стаж, чтобы получать пособие по безработице (как правило, не менее полугода). Размер пособия – часть среднего заработка за «базовый период» (примерно 12 месяцев), когда работник получал наивысшую зарплату. В каждом штате устанавливается минимальный и максимальный размер пособия. В среднем он составляет 25 – 30% месячной зарплаты. В последние годы он составлял 160-170 долларов в неделю. Обычно срок выплат составляет около 26 недель. В то же время федеральным законом предусмотрено, что в случае резкого роста безработицы срок может быть продлен до 65 недель. В этом случае федеральное правительство берет на себя финансирование дополнительных затрат.

В связи с высоким уровнем производственного травматизма и распространением профессиональных заболеваний в США существуют, в основном на уровне штатов, соответствующие программы страхования. Законодательством установлена ответственность предпринимателей за увечье на производстве, определен уровень возмещения и продолжительность выплат по временной нетрудоспособности или размеры компенсации семье погибшего в результате несчастного случая на производстве. Уровень компенсации определяется в процентном отношении к зарплате и составляет не более двух третей зарплаты, в большинстве случаев и ниже. Основная часть денежной компенсации выплачивается частными страховыми компаниями, поскольку большинство предпринимателей заранее страхуется от подобных случаев. В некоторых штатах созданы специальные страховые фонды за счет налога с предпринимателей, из которых власти штатов выплачивают страховку ввиду травмы на производстве.

Медикэр – программа медицинского обслуживания пенсионеров. Напомню, что она была создана в 1965 г. По ее условиям страхование делится на основную и дополнительную части. Основная страховка финансируется за счет налога на социальное страхование. Эти деньги идут на оплату лечения в стационаре. Дополнительное страхование считается добровольным и финансируется за счет федерального бюджета и взносов участников. Оно оплачивает амбулаторное лечение и консультативные услуги врачей. Понятно, что большинство американцев предпочитают обзавестись и этим видом страховки. При поступлении в стационар пациент вносит первый взнос (равный стоимости одного дня лечения). Если он выписывается до истечения 60 дней, то он больше ничего больнице не должен. Если остается более этого срока, то с 61 по 90 день его пребывание оплачивается из расчета 25% стоимости лечения. По истечении 3-х месячного срока наступает так называемый «резервный период» длительностью 60 дней, которым можно пользоваться только один раз (в случае катастрофического заболевания) и за который пациент расплачивается из расчета ежедневной платы в размере 50% от первоначального взноса.

2. Государственное социальное вспомоществование

Другой частью американской государственной системы социального обеспечения является вспомоществование, или помощь бедным. Эта система получила относительно широкое развитие лишь, начиная с 60-х годов под влиянием развернувшихся в то время движений массового социального протеста, и в первую очередь движения черных американцев. В отличие от социального страхования для получения помощи в системе вспомоществования не требуется специальных предварительных взносов. Критерием для предоставления помощи служит именно нуждаемость. Для определения степени нуждаемости в 1964 году введено понятие «черта бедности». Авторы, разрабатывавшие это официальное мерило бедности в стране в своих расчетах опирались на стоимость минимальной диеты для семьи из четырех человек. Они пришли к выводу, что бедная семья тратит на питание одну треть своих доходов и предложили определять сумму минимального необходимого дохода для семьи путем утроения стоимости минимального достаточного питания для нее. Эта сумма и получила название «черта бедности». С 1969 года бедными считаются семьи, чей денежный доход не достигает «черты бедности». В 1989 г. «чертой бедности» считался доход 14 тыс. долл. в год (Чорбинский). Между тем, среднегодовой доход для американской семьи в это время составлял примерно 29 тыс. долл. в год.

Вследствие инфляции, связанной с ростом цен, уровень бедности ежегодно подвергается корректировке. Уровень бедности не одинаков в разных районах США. В сельской местности он ниже. Очевидно, что официальный уровень бедности не обеспечивает минимальных потребностей семьи. По расчетам экономистов в крупных городах «стандартной» семье требуется для обеспечения минимального уровня жизни примерно 18-20 тыс. долл. Поэтому во многих штатах пособия соотносятся не с уровнем бедности, а, например, со средним доходом семьи.

Существует много программ вспомоществования. В литературе называют около 70 мелких программ и несколько крупных. Главными считаются следующие: программа обеспечения гарантированного дохода, программа помощи нуждающимся семьям с детьми, продовольственная программа, программа жилищных субсидий и программа медицинской помощи (Медикейд). Программа обеспечения гарантированного дохода охватывает престарелых, полных и постоянных инвалидов и слепых. Она действует с 1974 года. По этой программе указанным категориям населения федеральное правительство выплачивает денежные пособия, с тем, чтобы обеспечить им минимум средств существования (так называемый гарантированный доход). Этот минимум установлен на весьма низком уровне – примерно 60% уровня дохода на «черте бедности». Штаты имеют право повышать размер пособий по этой программе за счет средств из своего бюджета. В середине 80-х годов этим правом пользовались лишь 26 штатов и федеральный округ Колумбия. Размер пособий зависит от остальных доходов получателей, дополняя их до гарантированного минимума. Уровень гарантированного минимума корректируется уровнем инфляции, то есть повышается по мере роста индекса потребительских цен. Около половины получателей по этой программе, прежде всего престарелые. Многие имеют пенсии и по системе страхования, однако, последние настолько мизерны, что им приходится обращаться и за пособием по бедности.

Другая программа вспомоществования, по которой предоставляется денежная помощь, –это программа помощи нуждающимся семьям с детьми (ПФДС). Как правило, помощь по этой программе получают многодетные семьи с низким доходом, где глава семьи вдова, разведенная или мать-одиночка. В ряде штатов право на пособия по этой программе предоставлено бедным семьям, в которых глава семьи – безработный, но таких мало.

Программа помощи семьям с детьми - федерально-штатная, но главную роль в ее осуществлении играют власти штатов. Они устанавливают критерии нуждаемости, отбора клиентов, размер пособия. В среднем пособие по этой программе составляет 390 долларов в месяц (а средняя зарплата в США примерно 2000 долларов в месяц). Разумеется, в большинстве штатов пособие не позволяет дотянуться до уровня бедности. Оно покрывает лишь 50-70% минимально-необходимых расходов. К тому же, в отличие от других программ ПФДС не индексирована от инфляции и поэтому пособие обесценивается с ростом цен. В 80-е годы конгресс с целью улучшения положения с занятостью женщин и сокращения расходов на пособия разрешил вводить штатам требование «отработки» пособий по этой программе. То есть, получатели пособия должны были бесплатно отработать его в государственной или любой другой некоммерческой структуре. Отказ вел к сокращению части пособия. Программа отработки именовалась как программа «получения образования и трудовых навыков». В последующие годы власти проводили много мероприятий по привлечению матерей-одиночек к образованию, получению практических навыков и, в целом, повышения их занятости, чтобы снизить количество получателей пособий по системе ПФДС.

В рамках продовольственной помощи наибольшее распространение получила программа продовольственных талонов. Согласно законодательству 1981 г. правом на получение талонов обладают лица или семьи, чей доход не превышает 125% на «черте бедности». На самом деле талонами пользуются менее половины американцев, живущих на этом уровне дохода. Чаще всего талоны автоматически начисляются семьям, уже получающим пособия по программе гарантированного дохода и помощи семье с детьми. Талоны предоставляются бесплатно (самым бедным) или за сниженную цену. Лишь 40% бедных пользуются продовольственными талонами. В литературе выделяют объективные и субъективные причины этого явления. К числу субъективных причин относят недостаточную осведомленность, неспособность собрать необходимые документы в силу беспомощности, старости, болезни и пр. Многих пугает сама процедура оформления пособий, она очень длительная и требует много документов. Многим она кажется унизительной. К тому же, пройдя через все бюрократические процедуры, нет уверенности, что через короткий срок талоны можно потерять в результате ужесточения условий получения помощи ввиду нехватки средств.

Есть и другие продовольственные программы, например, школьные завтраки и продовольственная помощь бедным матерям с младенцами до года. Жилищные субсидии предоставляются семьям с низкими доходами и достигают в среднем 2000 долл. в год. Это немного, так как стоимость жилья в Америке очень высока. В отличие от пенсий, пособий по безработице, по бедности и пр., которые государственные органы социального обеспечения обязаны предоставлять лицам, охваченным той или иной программой, жилищные субсидии нуждающимся семьям предоставляются по усмотрению этих органов в каждом конкретном случае.

Медикейд – это программа медицинских услуг лицам, живущим ниже «черты бедности». Ее отличие от программы Медикэр заключается в том, что получатель Медикейд не платит налог, услуги, предоставляемые ему, целиком оплачиваются из бюджета. Власти каждого штата устанавливают свой порядок, в результате в каждом штате свой размер и условия оплаты медицинских услуг для бедных. Единое в том, что программа во всех штатах охватывает тех, кто получает пособия по программам помощи семье с детьми на иждивении или по программе гарантированного дохода.

Программы социального обеспечения находятся в ведении различных государственных органов. Все федерально-штатные программы в административном отношении подчинены властям штатов и осуществляются их соответствующими органами. Выплаты по ОФП социального страхования и программе гарантированного дохода производятся Министерством здравоохранения и социальных служб США. Министерство труда курирует программы страхования по безработице и производственному травматизму. Жилищные субсидии и займы предоставляет Министерство жилищного строительства и городского развития. Продовольственные программы сосредоточены в Министерстве сельского хозяйства. Все программы помощи ветеранам находятся в руках Управления по делам ветеранов.

Социальные программы США пользуются поддержкой населения. Программы социального страхования обладают высоким статусом социальной респектабельности, поскольку все живущие на заработную плату регулярно вносят налоги в соответствующие фонды. Пособия по безработице тоже считаются «заработанными». В отличие от них программы неимущим таким статусом не обладают, ибо бедняки не платят специальных налогов для получения помощи и представляют меньшую часть населения. Кроме того, главные программы унифицированы в общенациональном масштабе: они финансируются и управляются федеральным правительством на основе единых, установленных конгрессом норм и критериев. Имеет значение и возраст получателей пособий. Получатели пособий по вспомоществованию в большинстве моложе, чем получатели по системе страхования. Имидж получателей пособий по бедности значительно подпорчен в общественном сознании тем фактом, что многие из них вовсе не работали, либо давно отошли от труда. Все это способствует тому, что программы социальной помощи весьма уязвимы для критики их противников и в первую очередь подвергаются сокращению в периоды экономических спадов.

Государственная система социального обеспечения в целом, при всем ее несовершенстве, безусловно, является завоеванием, достигнутым путем многих усилий. Однако основные программы вступили в фазу ограничительного развития, относительного и абсолютного уменьшения масштабов государственной помощи (об этом мы уже говорили на прошлом занятии), что вынуждает американских трудящихся прибегать к услугам частной системы страхования.

3. Частное социальное страхование

В США существует две формы частного страхования – коллективная по месту работы и индивидуальная. Ведущей формой является коллективное страхование. Коллективные договоры между профсоюзами и предпринимателями, как правило, предусматривают определенные социальные выплаты и гарантии. Однако аналогичные виды частного страхования существуют и во многих отраслях и фирмах, где профсоюзы отсутствуют.

Предприниматели рассматривают свое участие в различных частных страховых «планах» как средство закрепления на своих предприятиях, прежде всего, наиболее квалифицированной рабочей силы и административного персонала. Наиболее широко распространено медицинское страхование по месту работы: этим видом страхования в 1985 году было охвачено около 60% работающих по найму и членов их семей. Большое значение для многих работающих имеют частные пенсии. С 1950 по 1980 годы число рабочих и служащих, охваченных частными пенсионными планами, выросло с 9,8 млн. до 35,8 млн. чел. Можно привести еще много цифр, показывающих рост числа получателей частных пенсий. Но, несмотря на это, все же частная пенсионная система охватывает втрое меньшее число трудящихся, чем государственная. Кроме того, при начислении государственной пенсии учитывается общий стаж, независимо от того менял человек работу или нет, а для получения минимальной частной пенсии рабочий или служащий должен иметь, как правило, 10 лет непрерывного стажа в одной фирме. В большинстве пенсионных планов размер будущей пенсии увеличивается за каждый год трудового стажа на фиксированный процент от конечного заработка, например, на 1,5%. В этом случае рабочий с 30-ти летним стажем получит большую пенсию, чем с 15-ти летним. В 1985 году годовой средний размер частной пенсии составлял 5314 долл. для мужчин и 3417 долл. для женщин.

Частная пенсионная система в определенной степени контролируется государством прежде всего на основе двух законов – налогового кодекса США 1954 года (с поправками 1986 г.) и закона о частном пенсионном обеспечении 1974 г. Специальное федеральное агентство Корпорация следит за платежеспособностью действующих пенсионных фондов, определяет порядок и сумму компенсации участникам пенсионных планов в случае банкротства компаний.

После войны в США в рамках системы частного страхования получили распространение так называемые дополнительные выплаты. Эти выплаты включают оплату отпусков и больничных листов, дополнительные пособия по безработице, субсидии на продолжение образования, юридические услуги. Они сильно варьируются и, как правило, предоставляются высокооплачиваемым категориям работников. Индивидуальное частное социальное страхование получило значительное развитие лишь в области медицинского страхования. За последние годы отмечен также серьезный рост числа так называемых индивидуальных пенсионных счетов. Закон о частном страховании 1974 года разрешил лицам наемного труда, неохваченным частными пенсионными планами, ежегодно откладывать до 1500 долл., не облагаемых налогами, на особый счет в банке. В 80-е годы максимальный размер был увеличен до 2000 долл. в год. Право открывать личные пенсионные счета получили и участники коллективных пенсионных фондов.

Частное индивидуальное социальное страхование еще более, по мнению отечественных авторов, дискриминационно по отношению к непривилегированным и малообеспеченным слоям населения, чем коллективное, поскольку лучшую страховку могут приобрести только богатые люди с доходом, как минимум, выше среднего. К тому же планы широкого распространения частных индивидуальных пенсий открыто рассматриваются консервативными кругами США в качестве альтернативы государственной пенсионной системе, которую предлагается постепенно демонтировать, передав практически все социальное страхование в руки частного страхового бизнеса.