Міжнародні організації

Сучасною формою відносин між державами та вираженням їх взаємозалежності є міжнародні (міждержавні) організації. “Міжнародна організація – це засноване на договорі співтовариство держав, що має установчий акт і колективні органи, має правоздатність, відмінну від правоздатності держав-членів, є суб’єктом міжнародного права та має здатність заключати міжнародні угоди”, - таке визначення з міжнародно-правової точки зору дає Г.Фітцморис.

У міжнародно-політичному аспекті міжнародну (міждержавну) організацію можна визначити як об’єднання держав, засноване міжнародним договором для досягнення спільних цілей на основі співробітництва та спільних дій при повазі до суверенітету держав-членів, що має компетенцію діяльності та постійні органи, а також інші специфічні організаційні інституції (статут, процедура роботи і прийняття рішень).

Головними елементами міжнародної організації є: договірна основа, постійний характер діяльності, внутриорганізаційний механізм, володіння міжнародною правосуб’єктностю.

Основні ознаки міжнародної організації:

-постійна участь щонайменше трьох держав;

-наявність постійної правової основи у вигляді установчого документу (статуту), що має характер багатостороннього договору;

-наявність основних органів, з яких хоча б один функціонує постійно та знаходиться у місці перебування міжнародної організації;

-чіткі та постійні параметри процесу прийняття рішень органами міжнародної організації (склад органів, юридичне значення рішень та процедура голосування).

Юридичною основою існування та діяльності міжнародної організації є багатосторонній договір між державами-членами, який виражає формальну згоду, єдину волю та відповідність їх інтересів у межах відносин, що охоплюються компетенцією міжнародної організації. Головна роль статуту – вводити у рамки правових форм процес діяльності органів міжнародної організації. Ступінь обмеження свободи дій органів залежить від точності формулювання статутних норм.

Політичний характер міжнародної організації залежить від складу членів, який впливає на розстановку політичних сил усередині неї, на залежність її до дій, яка зростає в умовах більшої відповідності інтересів держав-членів. Тому держави-члени організації надають великого значення можливості контролювати її склад і особливо прийом нових членів. Отож жодна міжнародна організація не є повністю відкритою. Як правило, для прийому нових членів до універсальних міжнародних організацій необхідна згода 2/3 членів, а до групових організацій – одностайне ухвалення.

Органи міжнародних організацій класифікуються з точки зору членства на три групи: міжпарламентські, міжурядові та адміністративні. Міжпарламентські органи виникають порівняно пізно і їх завдання – здійснення деяких функцій політичного контролю за діяльністю міжурядових та адміністративних органів, а також обмеженого нормативного регулювання у межах компетенції організації, насамперед консультаційно-організаційна діяльність по узгодженню законодавства держав-членів. До цієї групи належать, зокрема, Рада Європи (1949), Північна Рада (1953), Європарламент (1958), Міжпарламентська асамблея СНД (1992).

До складу міжурядових органів входять держави у особі своїх представників, що призначаються урядами. Це основні органи міжнародної організації, які виступають у вигляді пленарного органу та оперативного органу.

У пленарному органі представлені усі члени організації, він має статус вищого представницького органу, збирається відносно рідко і на короткий строк. Функції пленарних органів (конференцій, асамблей та ін.) пов’язані з прийняттям рішень з найбільш фундаментальних для міжнародної організації питань (прийняття або виключення з членів, перегляд статуту, затвердження бюджету та договорів з державами і міжнародними організаціями), визначенням загальних принципів та напрямків політики міжнародної організації, здійсненням загального нагляду та політичного контролю за діяльністю інших органів на основі їх періодичних звітів та шляхом визначення їх складу.

Оперативний постійно функціонуючий орган діє на рівні постійних представників, акредитованих при міжнародній організації (наприклад, Рада ОЕСР, Рада НАТО). Функції оперативного органу полягають у розв’язанні поточних питань у період між сесіями пленарного органу, здійснення безпосереднього керівництва роботою допоміжних та адміністративних органів, підготовці та внесенні пропозицій з програмних та інших питань, що віднесено до повноважень пленарного органу.

Саме оперативні органи відіграють вирішальну роль, стають головною ареною консультацій з метою узгодження позицій членів міжнародної організації, вузловою ланкою процесу прийняття рішень. Це особливо стосується соціалізованих організацій системи ООН, пленарні органи яких збираються на сесії відносно рідко. Спостерігається тенденція й до формального розширення компетенції та повноважень оперативних органів.

Адміністративні органи здійснюють технічне забезпечення функціонування органів міжнародної організації та виконання їх рішень, до їх складу входять посадові особи, юридичний статус яких характеризується формальною незалежністю від будь-якої влади за межами міжнародної організації.

Міжнародні організації створюються державами в разі необхідності їх використання для вирішення спільних завдань, що стоять перед ними, вирішити котрі власними засобами вони не в змозі або якщо це значно менш ефективно. Політичними умовами виникнення міжнародних організацій є:

* усвідомлення зацікавленими державами більш-менш усталеної відповідності інтересів своїх країн у певній галузі;

* виникнення впевненості у необхідності та користі взаємного співробітництва;

* здатність до досягнення згоди про цілі та принципи функціонування міжнародної організації.

Держави-члени ставляться до міжнародної організації як до інструменту своєї політики, покликаному сприяти реалізації їх власних цілей. Кожна держава прагне до приведення діяльності міжнародної організації у відповідність з її інтересами. У разі суттєвого розходження інтересів держав-членів прагнення кожної з них використовувати організацію як засіб реалізації виключно власних інтересів неминуче приведе до колізії.

Організація може втратити здатність до зовнішньої діяльності, якщо відмінності позицій її членів призведуть до невиконання умов, передбачених процедурою прийняття рішень. Вона також може стати інструментом політики відповідної групи держав-членів, яка має контроль над процесом прийняття рішень її органами і яка не буде рахуватись з інтересами інших держав або навіть буде спрямована проти них. У такому випадку міжнародна організація перетворюється на арену суперництва між її членами (як-от ООН у 40-50-і роки), тим самим втрачаючи сенс свого існування.

Міжнародну організацію ніколи не створюють для того, щоб вона слугувала механізмом суперництва між її членами, але можливість виникнення суперництва або розглядання організації як спільного інструменту суперництва своїх членів з іншими державами є цілком імовірною, а в останньому випадку - дуже часто реальною. Все ж у разі відповідності інтересів держав-членів міжнародна організація може бути насамперед знаряддям узгодження політики та механізмом їх співробітництва.

Основні напрямки діяльності міжнародних організацій:

І. Проблеми у системі відносин “людина-природа”:

* проблеми населення Землі та його життєзабезпечення (продовольча, енергетична, сировинна, демографічна та ін.);

* проблеми захисту навколишнього середовища (екологічні);

* проблеми освоєння Світового океану та космічного простору;

* проблеми запобігання стихійним лихам і боротьби з їх наслідками;

ІІ. Проблеми у системі відносин “людина-людина”:

* проблеми ліквідації відсталості (економічної, культурної, ін.) країн, що розвиваються;

* проблеми захисту і розвитку духовного середовища, примноження духовної культури;

* проблеми вдосконалення освіти, інформатики, науково-технічного потенціалу;

* проблеми боротьби зі злочинністю, наркоманією та іншими негативними соціальними явищами, зокрема з міжнародним тероризмом;

* проблеми боротьби проти найбільш небезпечних захворювань, голоду та епідемії;

* проблеми збереження миру, розв’язання міжнародних конфліктів, роззброєння;

* проблеми забезпечення прав та свобод людини, подолання її відчуженості від природи, суспільства, результатів власної життєдіяльності.

До основних функцій міжнародних організацій належать регулятивна, контрольна та оперативна функції, що знаходяться у відносинах взаємної координації.

Регулятивні функції здійснюються міжнародними організаціями при встановленні правил поведінки їх членів. Реалізація регулятивної функції являє собою політичний процес досягнення державами-членами згоди з питань про норми, які мають відносно постійно регулювати взаємовідносини міжнародних акторів. Деякі норми регулюють відносини між державами, і вони мають силу тільки по відношенню до тих держав, які висловили на це свою згоду; інші норми регулюють відносини між організацією та державою або між самими міжнародними організаціями, а також між ними та їх персоналом.

Вважається, що розробка міжнародних договірних норм міжнародною організацією є значно зручнішою, ніж створення з цією метою зацікавленими державами міжнародної конференції, тому що міжнародна організація краще орієнтована відносно ситуації, що є об’єктом регулювання, а також має відповідний механізм для розробки таких норм.

У зв’язку з участю міжнародних організацій у створенні міждержавних конвенцій вони дуже часто виступають їх депозитарієм, слідкують за їх виконанням, часто здійснюють їх інтерпретацію, перегляд і розвиток через додаткові протоколи. Типовим прикладом здійснення регулятивних функцій, що носять нормотворчий характер, є діяльність ООН у галузі кодифікації міжнародного права.

Прояв ініціативи у підготовці, розробці, затвердженні та рекомендації текстів міжнародних конвенцій міжнародними організаціями не створює ніяких конкретних обов’язків для держав-членів, тому можна вважати, що визначення змісту договірних норм цілком вміщується у межі загальної правомочності міжнародної організації приймати звичайні рекомендації.

Після вступу в силу конвенція стає самостійним юридичним актом, діючим у відносинах між державами, які визнали його імперативність. Але констатація усталеного зв’язку міжнародної організації з розробленою нею конвенцією може дати деякі підстави визнати за нею певні повноваження у галузі інтерпретації цієї конвенції, або такі повноваження прямо визначаються у самому документі. В свою чергу відповідна інтерпретація певних норм міжнародною організацією може бути прецедентом для розширення практики, що в решті решт набуває обов’язкового характеру - таким чином міжнародні організації сприяють виникненню та підтвердженню обов’язкової сили міжнародних звичаїв.

Контрольні функції міжнародної організації пов’язані з встановленням фактичного становища справ та його оцінкою з точки зору відповідності певній правовій нормі або політичному зобов’язанню. Контрольна функція завершується констатацією виконання або невиконання обов’язку. Міжнародний контроль має ґрунтуватись на формальному міжнародному договорі і здійснюватись міжнародним органом та застосовуватись щодо суб’єкту міжнародного права.

Зразком, з яким порівнюється фактичний стан справ при здійсненні контрольних функцій міжнародною організацією, частіше всього бувають постулати і директиви, що містяться у юридично необов’язкових рекомендаціях, а іноді навіть уявлення органу, що здійснює оцінку, про те, що було б бажаним. Навіть співставлення фактичного стану зі статутними цілями мало обмежує свободу оцінок, тому що ці цілі сформульовані у загальному вигляді.

Таким чином, контрольні еталони, що застосовуються міжнародними організаціями, рідко приймають форму юридичних норм, а значно частіше - форму політичних та моральних стандартів поведінки. Крім того, частіше всього члени контрольних органів відкрито керуються у своїх оцінках і реакціях власними державними інтересами.

Процес контролю - це завжди політичний процес, в основу якого покладено суб’єктивні оцінкові судження та етапи якого є: 1) встановлення фактичного становища; 2) співставлення фактичного становища з вимогами, які визначаються зразками практики, що склалась; 3) встановлення вини та відповідальності за відступлення від зразків практики.

Контрольні функції на першому етапі проявляються у проведенні міжнародною організацією дослідження на місці, що може приймати форму спостереження або інспекції, а на інших етапах - у політичному та судовому контролі, різниця між якими полягає насамперед у методах впливу на поведінку держав.

Політичний контроль, як правило, не виходить за межі процесу консультацій, продуктом якого є рішення у формі рекомендацій та пропозицій. Здійснення політичного контролю покладається на комісії по розслідуванню, спостережні місії, інспекційні місії, групи міжнародної інспекції. Судовий контроль - це розгляд справ арбітражною комісією або міжнародним судом, коли встановлення вини та відповідальності за порушення зразків практики здійснюється у формі винесення обов’язкових рішень.

Оперативні функції є специфічним методом діяльності міжнародної організації. На відміну від інших функцій, при здійсненні оперативних функцій вона сама реалізує свої завдання за допомогою засобів, що знаходяться у її розпорядженні. Зовнішні оперативні функції, що полягають у наданні безпосередніх послуг державам або окремим особам та установам усередині держав, фактично виникають лише після Другої світової війни, але їх розвиток носить характер тенденції, що постійно посилюється. Процес здійснення оперативних функцій складається з двох фаз: 1) процес прийняття рішень, що мають характер виконавчих розпоряджень; 2) процес втілення у життя цих розпоряджень персоналом міжнародної організації з використанням засобів, що знаходяться у її розпорядженні.

Одним з основних проявів оперативних функцій міжнародних організацій є операції ООН по підтриманню миру, що її можна визначити як введення міжнародних збройних сил на деяку територію з метою прямої протидії загостренню конфліктів, які загрожують миру. Вони можуть полягати у переданні під управління ООН певної території (наприклад, створення Тимчасової виконавчої влади ООН у Західному Ірані у 1962-1963 рр.), а також у співробітництві збройних сил ООН з органами державної влади на території, де здійснюються операції. Операції ООН по підтриманню миру мають місце лише тоді, коли за рекомендацією або на підставі обов’язкового рішення Ради Безпеки ООН держави надають у розпорядження ООН військові засоби, котрі з цього часу підпорядковуються керівництву ООН та використовуються у відповідності з рішеннями Ради Безпеки ООН.

Основні принципи операцій ООН по підтриманню миру:

- згода сторін;

- надання державам-членам військ, котрі слугують під командуванням Генерального секретаря ООН;

- мінімальне використання сили;

- колективне фінансування.

Під час проведення цих операцій на збройні сили ООН покладаються, як правило, наступні функції: 1) роз’єднання військ конфліктуючих сторін; 2) забезпечення порядку в зоні, що контролюється; 3) патрулювання демаркаційної лінії з метою контролю за дотриманням перемир’я.

Умовами успіху операцій по підтриманню миру є співробітництво сторін, чіткий та реальний мандат, послідовна підтримка з боку Ради Безпеки та адекватна організація фінансування.

Діяльність міжнародних організацій виражається головним чином у прийнятті рішень, зміст яких залежить від складу членів, від співвідношення сил усередині органів, від правил процедури голосування. Якщо для прийняття рішення необхідна більшість голосів, то зміст рішення буде залежати від того, яку позицію займе ця більшість. Від формування відповідної більшості у органах може залежати й те, чи придбають і у якій мірі даний член або група членів нові права та вигоди, або приймуть на себе обов’язки, або будуть нести політичні втрати. Тому члени міжнародних організацій прагнуть зменшити ризик, що міститься у можливості прийняття органами рішень, що суперечать їх інтересам.

Найбільш дієвою гарантією від такого ризику є вимога безумовної одностайності при прийнятті рішень, що використовувалось майже усіма міжнародними організаціями у період до Другої світової війни; однак у критичних випадках це створювало можливість паралічу діяльності міжнародних організацій. Розвиток міжнародних організацій після Другої світової війни пішов у напрямку заміни принципу одностайності прийняттям рішень більшістю голосів. Принцип одностайності продовжує зберігатись у невеличких організаціях з великою згуртованістю та співпадінням інтересів, а особливо у групових організаціях, компетенція яких вміщує питання, пов’язані з життєвими інтересами держав. Вимоги процедури голосування зростають водночас зі зростанням значення рішень, що приймаються та гостротою їх юридичних наслідків.

Встановлення процедури кваліфікованої більшості має на меті перешкодити прийняттю рішень, у опозиції яких стоїть достатньо численна і важлива група членів, а також унеможливити використання проти одного угрупування більшості голосів інших угрупувань або нав’язування рішень всупереч їх бажанням.

Широко розповсюдженим засобом зменшення ризику, пов’язаного з прийняттям рішень, є обмеження значущості цих рішень до межі юридично необов’язкових рекомендацій - як правило, у питаннях, що мають важливе значення для держав. Але це обмеження не знищує небезпеки того, що в умовах певної структури міжнародної організації стане політичним знаряддям однієї частини членів, спрямованим проти інших членів, тому що рекомендації мають моральну та політичну силу, а певною мірою і юридичну силу, у них виражається позиція міжнародної організації, воля і оцінка поведінки держав, тому уряди держав мають рахуватись з цими рекомендаціями. Їх значення залежить від того, які реальні політичні сили виступають за прийняття та підтримують здійснення рекомендацій.