Тема 22. Правотворчество

Правотворчество: понятие, принципы. Виды правотворче-ства. Понятие и основные стадии законотворческого процесса: законодательная инициатива, обсуждение законопроекта, при-нятие и опубликование закона. Систематизация нормативных актов: понятие, виды. Инкорпорация, кодификация, консолида-ция. Юридическая техника и ее значение для правотворчества и систематизации нормативных актов. Средства, правила и приемы как элементы юридической техники.

Правотворчество —одно из важнейших направленийдеятельности государства, понимаемое в широком и узком смысле слова. В широком смысле под правотворчеством под-разумевается специфическая, требующая особых знаний и умений интеллектуальная деятельность, связанная с созданием или изменением существующих правовых норм. Результатом этой деятельности становятся нормативно-правовые акты, со-ставляющие в своей совокупности позитивное право. В узком смысле под правотворчеством понимается деятельность ком-петентных государственных органов по принятию, изменению и отмене правовых актов, содержащих юридические нормы.

Правотворческий процесс основывается на определенных принципах. Принципы правотворчества — это основные на-

чала организации и осуществления правотворческой деятель-ности, которые определяют ее существо, характерные черты и общее направление. К ним относятся: демократизм, закон-ность, преемственность, научность, гуманизм, профессиона-лизм.

Принцип демократизма предполагает реальное влияние направотворческий процесс институтов гражданского общества. Он выражается в широком круге субъектов права законода-тельной инициативы, в процедурах и стадиях принятия зако-нов, гласности обсуждения законопроектов, в наличии такой формы правотворчества, как всенародное голосование, и др.

Теория права

Принцип законности означает,что вся правотворческаяработа по подготовке, принятию и опубликованию норматив-но-правовых актов должна осуществляться в рамках закона, с соблюдением необходимых правовых процедур.

Принцип преемственности заключается в том,что вновьпринятый нормативно-правовой акт должен опираться на уже известный положительный правовой опыт государства и ци-вилизации в целом.

Принцип научности требует выявления общественной по-требности в принятии того или иного нормативно-правового акта, в разработке концепции законопроекта, определении технико-юридического инструментария, методики мониторин-га эффективности действия этого акта.

Принцип гуманизма означает,что каждый нормативныйакт должен соответствовать интересам человека, служить обеспечению его блага, отвечать идеалам справедливости, ра-венства, добра.

Принцип профессионализма тесно связан с качеством пра-вотворчества, эффективностью принятия государственных решений. Важно к правотворческой деятельности привлекать компетентных специалистов, обладающих правовыми знания-ми и навыками в этой специфической юридической деятель-ности.

Виды правотворчества. Виды правотворчества определя-ются в зависимости от субъектов, осуществляющих эту дея-тельность. В этой связи различают следующие виды право-творчества.

1. Непосредственное правотворчество народа. Наиболееярким его проявлением является референдум — голосование граждан Российской Федерации по наиболее важным вопро-сам государственного или местного значения. Именно на ре-ферендуме была принята 12 декабря 1993 г. Конституция РФ.

2. Правотворчество государственных органов. Это основ-

ной вид правотворчества. Им занимаются практически все го-

Раздел IV

сударственные органы. Уровень и объем полномочий государ-ственного органа определяют и юридическую силу принимае-мого им нормативного правового акта.

3. Правотворчество должностных лиц —это конкретнаяих деятельность исключительно по подготовке и принятию нормативно-правовых актов. Принятые ими правопримени-тельные акты к правотворчеству отношения не имеют.

4. Правотворчество органов местного самоуправления.

5. Правотворчество негосударственных органов (право-

творчество общественных организаций).

В зависимости от значимости правотворчество делится на: 1) законотворчество — правотворчество высших предста-вительных органов, в процессе которого издаются норматив-ные акты высшей юридической силы — законы, принимаемые

в особом порядке;

2) делегированное правотворчество (нормотворческаядеятельность органов исполнительной власти, прежде всего правительства, осуществляемая по поручению парламента);

3) подзаконное правотворчество имеет место в случаях,

когда нормы права принимаются и вводятся в действие орга-нами государства, не относящимися к высшим представитель-ным органам.

К субъектам подзаконного правотворчества относятся пре-зидент (глава государства), правительство, иные высшие орга-ны государства, обладающие по закону правом создания юри-дических норм и нормативных актов.

Законотворческий процесс. Правотворчество—процесс,

растянутый во времени, поэтому в нем можно выделить опре-деленные этапы и стадии, хотя в учебной литературе нет еди-ного мнения по данному вопросу. Так, В. И. Анишина выделя-ет два этапа — подготовительный и непосредственно нормо-

творческий⁶². Первый этап определяется как совокупность

⁶² См.: Проблемы теории государства и права: учебник / под ред.

В. М. Сырых. М., 2008.

Теория права

процедурных действий по формированию государственной во-ли. Он имеет подготовительный характер и состоит из дейст-вий, которые непосредственно не порождают правовых норм: 1) принятие решения о разработке проекта акта; 2) подготовка проекта; 3) его обсуждение, согласование, доработка. Второй этап — нормотворческий (законодательный) включает следу-ющие стадии: 1) внесение проекта на обсуждение правотворче-ского органа; 2) непосредственное обсуждение проекта; 3) при-нятие нормативного акта и его опубликование.

С. С. Алексеев к числу стадий правотворческого процесса не относит подготовительный этап⁶³. В. С. Афанасьев выделя-ет пять стадий правотворческого процесса: 1) определение по-требности в правовом регулировании; 2) разработка проекта нормативного акта; 3) его обсуждение, согласование, доработ-ка; 4) принятие нормативного акта; 5) его опубликование⁶⁴.

Законодательный процесс выступает составной частьюправотворческого процесса и представляет собой урегулиро-ванный нормами права порядок разработки, обсуждения и принятия нормативно -правовых актов (законов) высшим орга-ном государственной власти. Он включает четыре основных стадии.

1. Законодательная инициатива, то есть принадлежащее уполномоченным государственным органам право внесения законопроекта в законодательный орган. Статья 104 Консти-туции РФ устанавливает, что право законодательной инициа-тивы принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной думы, Прави-тельству РФ, законодательным (представительным) органам субъектов РФ. Право законодательной инициативы принадле-жит также Конституционному, Верховному и Высшему ар-битражному судам РФ по вопросам их ведения. Законопроек-

⁶³ См.: Алексеев С. С. Право: азбука — теория — философия: опыт комплексного исследования. М., 1999.

⁶⁴ См.: Общая теория права и государства / под ред. В. В. Лазарева.

Раздел IV

ты вносятся в Государственную думу. Право законодательной инициативы осуществляется в соответствии с Регламентом Государственной думы.

2. Обсуждение законопроекта. Оно начинается на заседа-

нии Государственной думы с заслушивания доклада предста-вителя субъекта, внесшего законопроект. На данной стадии проект нормативного акта доводится до нужного качества: устраняются противоречия, пробелы, неточности. Обсуждение законопроектов осуществляется в трех чтениях, если законо-дательным органом применительно к конкретному проекту не будет принято иное решение. При первом чтении законопро-екта депутаты обсуждают его основные положения и выска-зывают предложения и замечания в форме поправок, рассмат-ривают предложения об опубликовании законопроекта для обсуждения. По результатам обсуждения законодательный орган одобряет основные положения законопроекта или от-клоняет его. При втором чтении обсуждение проводится по-статейно, по разделам или в целом. В результате второго чте-ния законодательный орган либо принимает закон, либо от-клоняет его, либо возвращает на доработку. Отклонение зако-нопроекта в процессе второго чтения влечет отказ от после-дующего рассмотрения законопроекта.

3. Принятие закона осуществляется на заседании Государ-ственной думы в третьем чтении. Здесь не допускаются внесе-ние в проект закона поправок и возвращение к обсуждению законопроекта в целом либо его отдельных глав, статей. На этой стадии происходит окончательное согласование текста законопроекта: устраняются возможные внутренние противо-речия, устанавливается правильная взаимосвязь статей с изме-нениями, внесенными в текст законопроекта при рассмотре-нии его во втором чтении. Федеральный закон принимается Государственной думой большинством голосов от общего числа депутатов палаты. Федеральный конституционный за-кон считается принятым, если он одобрен большинством не менее двух третей от общего числа депутатов Государствен-ной думы.

Теория права

Если законопроект не принят Государственной думой в третьем чтении, он дальнейшему рассмотрению не подлежит. При положительном исходе голосования принятые законы на-правляются на рассмотрение Совета Федерации. На эту про-цедуру высшей палате Федерального собрания отводится 14 дней. В случае отклонения федерального закона Советом Федерации палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего феде-ральный закон подлежит повторному рассмотрению Государ-ственной думой и Советом Федерации.

Закон считается одобренным, если за него проголосовало не менее половины членов Совета Федерации (для федераль-ного конституционного закона требуется не менее три четвер-ти голосов «за»). Если Совет Федерации не рассмотрел закон в установленный срок, то закон считается одобренным и на-правляется Президенту РФ для подписания и обнародования.

4. Опубликование (промульгация) закона. Президент РФ в течение 14 дней подписывает принятый парламентом акт и обнародует его. Официальная публикация — необходимое ус-ловие вступления в силу любого закона. Порядок опубликова-ния и вступления в силу федеральных законов установлен фе-деральным законом от 25 мая 1994 г. № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституци-онных законов, федеральных законов, актов палат Федераль-ного собрания». Федеральные конституционные законы и фе-деральные законы подлежат официальному опубликованию в течение 7 дней после дня их подписания Президентом РФ. Акты палат Федерального собрания публикуются не позднее 10 дней после дня их принятия. Официальными источниками (изданиями) опубликования нормативных правовых актов Фе-дерального собрания, Президента, Правительства, решений Конституционного суда РФ являются «Российская газета» или «Собрание законодательства Российской Федерации».

Нормативные акты. Нормативные акты принимаютсяразличными органами в разное время и по разным поводам.

Раздел IV

Такая ситуация может приводить к тому, что нормативно-пра-вовые акты порой противоречат друг другу. Чтобы этого не происходило, вводится систематизация правовых актов.

Систематизация нормативно-правовых актов —это дея-

тельность правотворческих органов по упорядочению и приве-дению в единую систему действующих нормативно-правовых актов с целью их доступности и эффективного применения.

Целями систематизации также выступают: создание строй-ной системы законов, обладающей полнотой, доступностью, удобством пользования; устранение устаревших и неэффек-тивных норм права; разрешение юридических коллизий, лик-видация пробелов.

Выделяют следующие виды систематизации.

1. Инкорпорация —объединение нормативных актов безизменения их содержания в сборник, где каждый из актов со-храняет свое самостоятельное юридическое значение. Инкор-порация — самый простой вид систематизации; она бывает официальной и неофициальной. К первой можно отнести «Со-брание законодательства Российской Федерации», ко второй — сборники нормативных материалов по отраслям права, издава-емые в учебных целях, для просвещения населения и т. п. Раз-личают два вида официальной инкорпорации: хронологиче-скую и предметную (систематическую). Хронологическая ин-корпорация — это такая форма систематизации, при которой упорядочение нормативно-правовых актов производится по времени их опубликования и вступления в законную силу. При хронологической инкорпорации каждый нормативный акт имеет порядковый номер, указывается его наименование, год, месяц и день издания. Предметная (систематическая) инкор-порация представляет собой упорядочение действующих нор-мативно-правовых актов по предметному признаку, то есть по отраслям права, их институтам, сферам государственной дея-тельности.

2. Консолидация —это объединение нескольких норма-тивных актов, действующих в одной области общественных отношений, в единый акт без изменения их содержания. Здесь

Теория права

нормативные акты объединяются по признаку их относимости к одному виду деятельности (охрана природы, образование и т. п.). Особенность консолидации состоит в том, что она соче-тает в себе черты инкорпорации и кодификации. Зачастую консолидация используется как промежуточный этап, когда отсутствует возможность кодификации.

3. Кодификация — деятельность правотворческих органов по созданию нового, логически цельного, систематизирован-ного нормативно-правового акта, путем его глубокой и все-сторонней переработки с изменением содержания. В процессе кодификации устраняются устаревший правовой материал, противоречия в нормах, создаются новые правила поведения, обеспечивается их согласованность, логичность. Поэтому ко-дификация — наиболее сложный, трудоемкий вид системати-зации.

Кодификация законодательства может быть всеобщей (ко-гда переработке подвергается значительная часть законода-тельства), отраслевой (затрагивает нормы определенной его сферы), специальной (перерабатываются нормы конкретного правового института). Кодификация предполагает переработ-ку норм права по содержанию и их систематизированное, на-учно обоснованное изложение в новом законе (кодексе, своде законов и т. д.).

Кодификация характеризуется следующими признаками:

1) кодификационной деятельностью занимаются только компетентные правотворческие органы;

2) в результате кодификации создается новый норматив-ный акт — кодекс;

3) кодификационный акт является основным среди всех актов, действующих в данной сфере общественной жизни.

Юридическая техника —это совокупность средств,пра-вил, приемов и методов, используемых при разработке, оформлении, публикации и систематизации нормативно-пра-вовых актов. Она призвана обеспечить повышение качества и эффективности нормативных актов. Во многом именно сте-

Раздел IV

пень развития юридической техники символизирует опреде-ленный уровень правовой культуры конкретного общества.

Среди основных средств и способов, используемых при разработке нормативных актов, можно выделить: юридиче-скую терминологию; юридические конструкции; способы из-ложения нормативного материала и способы технического оформления.

Юридическая терминология —это слова или словосочета-

ния, точно обозначающие определенное правовое понятие. Терминология должна отвечать требования адекватности, единства, стабильности, ясности и простоты. Выделяют обще-употребительные термины (например, «жилое помещение», «доля» и т. п.), специальные юридические термины (например, «истец», «правоспособность», «подсудимый» и т. п.) и специ-альные неюридические термины (например, «сайт», «неметал-лы» и т. п.).

Юридические конструкции представляют собой специфи-ческое построение нормативного материала, определенные типы связей между его элементами. Особенности той или иной юридической конструкции зависят от сферы регулируе-мых правом общественных отношений. Например, граждан-ское право, регулирующее имущественные отношения, ис-пользует такие типичные юридические конструкции, как «юридическое лицо», «договор» и т. д.; уголовное право — «состав преступления», «освобождение от уголовной ответст-венности» и т. д. Юридические конструкции моделируют об-щественные отношения специфическими правовыми средст-вами. Использование юридических конструкций, применение их к тем или иным общественным отношениям позволяет упо-рядочивать социальную жизнь, удовлетворять разнообразные интересы и потребности людей.

Способы изложения нормативного материала. Существу-

ет три основных способа изложения норм права: прямой, от-сылочный и бланкетный. Прямой способ предполагает, что все элементы нормы — гипотеза, диспозиция и санкция формули-руются в данной статье нормативного акта. При отсылочном

Теория права

способе в статье делается ссылка на другую статью данного нормативного акта, без учета содержания которой один из элементов нормы не будет полным. Бланкетный способ за-ключается в отсылке к статьям других нормативных актов, где содержатся необходимые дополнения к элементам нормы, со-держащейся в данной статье.

Способы технического оформления включают,преждевсего, структурную организацию правового акта, выделение в нормативном акте вводной части — преамбулы, разделение на общую и особенную части, нумерацию разделов, глав, статей, частей, пунктов и т. д. Каждый акт должен иметь установлен-ные реквизиты: наименование, дата принятия, номер, подпись, подтверждающие его официальный характер, юридическую силу, время действия и т. п.

К основным правилам подготовки проектов нормативных актов относят:

1) ясность, четкость, простоту и доступность языка право-вых актов;

2) сочетание лаконичности с необходимой полнотой, кон-кретности с требуемой абстрактностью выражения соответст-вующих правовых предписаний;

3) последовательность в изложении юридической инфор-мации;

4) взаимосвязь, согласованность и внутреннее единство правового материала.

Составной частью юридической техники являются также правовые символы, правовые презумпции и правовые фикции.

Правовые символы —это закрепленные законодательст-вом условные образы, используемые для выражения опреде-ленного юридического содержания, например символы госу-дарства — герб, гимн, флаг, принятие Президентом России присяги как символ служения народу. Правовая презумпция — это предположение о наличии или отсутствии определенных фактов, основанное на связи между предполагаемыми факта-ми и фактами наличными и подтвержденное предшествующим

Раздел IV

опытом (например, презумпция непонимания общественной опасности своего деяния лицом, не достигшим к моменту со-вершения преступления возраста 16 лет, а по некоторым ви-дам преступлений — 14 лет). Правовая фикция — несущест-вующее положение, признанное законодательством сущест-вующим и ставшее в силу этого общеобязательным: например, закрепление в гражданском законодательстве положения о том, что «днем смерти гражданина, объявленного умершим, считается день вступления в законную силу решение суда об объявлении его умершим» (ст. 45 ГК РФ).