Дерегулирование, приватизация и развитие конкуренции

Одним из фундаментальных компонентов экономических реформ, и не только в России, является нацеленность экономической политики на дерегулирование и приватизацию, которые, по мысли государства, должны привести к развитию конкуренции. Однако дерегулирование и приватизация имеют не только положительные черты, но и могут сопровождаться негативными аспектами, затрудняющими нормальный конкурентный процесс в экономике.

К проблемам приватизации в современной экономике относятся следующие.

Недостаточность нормативно-правовой базы. Как пример можно привести принятие Закона «О приватизации государственного и муниципального имущества», в рамках которого Государственная Дума, региональные правительства, местные органы исполнительной власти отделяются от принятия решения о приватизации какого-либо объекта. Даже владельцы объекта и работники объекта отделены от принятия решения. Власть целиком и полностью заключена в рамках парламента. Нарушение прав субъектов федерации и местных органов власти, определенных Федеративным договором и Конституцией РФ, способствовало росту напряженности во взаимоотношениях федеральных органов власти с субъектами федерации.

Коррупция на высших уровнях власти. Если посмотреть с точки зрения эффективности, то от приватизации, которая проведена на коррупционной основе, не выигрывает никто, кроме тех, кто участвует в сделке (коррупционный чиновник и покупатель). Один оценивает объект так, что он почти ничего не стоит, а второй дает взятку и начинает управлять своим предприятием, получая от него прибыль, превышающую размер взятки. В итоге государство теряет часть денег, потери несут и предприятия, и общество в целом, поскольку недополучают денег и товаров, которое производило предприятие.

Неопределенность границ. Все федеральное имущество, согласно закону, подразделяется на две категории. Первую категорию составляют ГУЛ и ОАО, балансовая стоимость основных фондов превышает 5 млн МРОТ. Во второй категории все прочее имущество. Предприятия первой категории продаются на специальных аукционах. Граница между категориями неясна, и вследствие этого активы переводятся во вторую категорию, в которой легче их продать тому, кому следует. Широкое распространение торговли ваучерами, а также отсутствие контроля за источниками средств для приобретения даже крупнейших пакетов акций «облегчили процесс «отмывания» капиталов». Это же способствует переходу достаточно большой части государственного и муниципального имущества в собственность криминальных структур или контролируемых ими коммерческих структур, что, в свою очередь, создает основу для расширения их деятельности, для усиления их влияния на различные стороны экономической, а в ряде случаев и политической деятельности.

Трудности, с которыми сталкивается процесс приватизации на данном этапе развития. Ничто или почти ничто не препятствует продолжению уже сложившейся в правительственных структурах по управлению госимуществом практики коррупционных сговоров между покупателем и чиновниками, выступающими от имени безликого государства-продавца. Так, разработчики законопроекта

«О приватизации» не распространили действие нового приватизационного законопроекта не только на приватизацию земли, природных ресурсов и жилья, но и на росзагранимущество, оцениваемое рядом экспертов в «вилке» от 70 до 140 млрд долл.

Многие предприятия, принадлежавшие государству, имели долги и в некоторых случаях уже готовились процедуры банкротства. Раньше судья понимал, что он банкротит госсобственность, и лишний раз задумывался. Но после продажи предприятия частному сектору процесс банкротства может возобновиться. Если это произойдет, то на момент смены гендиректора новые собственники могут оказаться перед ситуацией, когда большая часть активов предприятия уже уйдет из-под его контроля. Ситуация повторяется, но на более дорогом витке, ведь инвесторы уже вложили свои деньги. Новому собственнику предприятия нужно будет погасить коммерческую задолженность и оплатить все текущие налоги.

Дерегулирование как способ развития конкуренции. К дерегулированию относятся мероприятия, связанные с реорганизацией отраслей, включая переход предприятий из государственной собственности в частную, а также замену государственных поставок контрактными отношениями с частными агентами.

Проведение дерегулирования наиболее успешно в тех секторах, где создается реальная альтернатива стабильной сети, где меняется сама инфраструктура отрасли. В том случае, когда реформа накладывается на требования и возможности самого технического прогресса, она оказывается в большей степени успешной.

В потенциально конкурентных отраслях (банки, страховые компании, институты финансового рынка) дерегулирование способствует развитию конкуренции благодаря устранению барьеров входа на рынок.

В отраслях естественной монополии дерегулирование должно сопровождаться специальными усилиями политики поддержки конкуренции, так чтобы эффективность рынка не привела к росту затрат и (или) снижению качества услуг.

Преимущества дерегулирования:

• неэффективность современной системы регулирования: рост трансакционных издержек и снижение эффективности использования ресурсов;
• избыточность барьеров входа;
• введение рыночных способов стимулирования, конкуренция на рынках естественной монополии.

Необходимы условия экономического развития отраслей, усиление внутренней ответственности всех участников рынка за результаты своих действий.

Положительные и отрицательные последствия приватизации. В результате приватизации образовался крупный негосударственный сектор экономики, что позволило преодолеть монополию государственной собственности, создать основу для развития рыночных форм хозяйственных связей и использования механизмов конкуренции. Есть примеры, когда государство сумело использовать конкуренцию между металлургическими предприятиями, чтобы дорого продать свою собственность («Куз-бассуголь»).

Приватизация содействовала становлению и развитию целого ряда новых экономических институтов, способствовала созданию условий для привлечения в российскую экономику иностранных инвестиций, ликвидации дефицита товаров и услуг на внутреннем рынке. Благодаря продаже акционерами многих предприятий стали иностранные компании.

С другой стороны, массовая распродажа государственных активов в отсутствие должных правовых и институциональных условий привели к замедлению процесса формирования эффективных собственников и не стали инструментом содействия реструктуризации и модернизации экономики. Более того, в результате приватизации в России в настоящее время существует самый высокий в мире уровень концентрации частной собственности. Например, в результате приватизации фактически возникла монополизация угольного рынка. Формирование слоя мелких и средних собственников и предпринимателей не состоялось и было отодвинуто на неопределенное время.

Практика приватизации показывает, что в процессе приватизации не учитывается региональная и отраслевая роль каждого конкретного предприятия, их встроенность в производственные технологические цепочки.

В зависимости от того, какой процент отрасли приватизирован, конкуренция может как вырасти, обеспечивая тем самым эффективность функционирования рынка в целом, так и упасть до нуля, т.е. отрасль превратиться в монополию, с вытекающими последствиями.

Особенности приватизации в России. Главными отличительными особенностями приватизации в России являются:

• бесплатная раздача части национального богатства членам общества в виде обезличенных ваучеров, что не характерно для приватизации в большинстве развитых стран;
• применение большого количества форм приватизации;
• недостаточная обоснованность тех или иных путей приватизации и нормативно-правовая обеспеченность;
• массовость приватизации;
• серьезные недостатки в стоимостной оценке (многократное занижение стоимости) многих объектов государственной собственности;
• слабый или полностью отсутствующий контроль над выполнением условий приватизации;
• распространение практики передачи имущества в залог с последующим банкротством предприятия и передачи их за бесценок в собственность залоговикам;
• непонятность путей приватизации для широких слоев населения.

Приватизация в России и других странах с переходной экономикой: сходства и различия. Целесообразно рассмотреть процесс приватизации в России и других странах с переходной экономикой. Несмотря на предположение о том, что приватизация в данных странах должна иметь много схожих моментов, приватизация в России шла абсолютно уникальным путем и имела ряд отличительных особенностей.

1. До начала процесса приватизации для всех стран переходной экономики, в том числе России, было характерно преобладание государственной собственности. Однако доля государственной собственности была неодинакова, и содержание отношений собственности в государственном секторе также было весьма различным в разных странах. В большинстве стран Центральной и Восточной Европы (Югославия, Польша, Венгрия) к началу 1990-х г. довольно значительный удельный вес оставался за частными и кооперативными предприятиями в розничной торговле и в сфере услуг. В России же к тому времени мелкие частные и даже кооперативные предприятия отсутствовали как в торговле, так и в сфере услуг.

2. Во всех странах переходного периода, включая Россию, лозунг разгосударствления собственности первоначально сводился к попыткам расширить негосударственный сектор экономики, упорядочить легальные основы его функционирования и одновременно с этим децентрализовать хозяйственную власть в государственном, провести коммерциализацию государственных предприятий, приспособить их к работе в условиях рынка. Но в разных странах развитие и содержание данных процессов различались.

В ряде стран к моменту начала процесса приватизации уже существовал сектор малого частного и корпоративного производства, который в процессе приватизации послужил своего рода школой предпринимательства, полем накопления капиталов для более крупного бизнеса, а так же и основанием для развития институтов рыночной инфраструктуры. В России процесс коммерциализации занимал отстающие позиции по сравнению со многими странами с переходной экономикой, а институты частной инфраструктуры строились не на частном предпринимательстве. Как правило, учредителями крупных коммерческих банков и бирж 1980—1990 гг. были крупные государственные предприятия и их объединения, которые представляли собой скорее инструмент перекачки государственных капиталов в частные руки, чем реально функционирующий бизнес.

3. Еще одной сходной чертой приватизации в Российской Федерации и других странах с переходной экономикой является«дискриминация» трудовых коллективов. Однако если в некоторых странах (например, в Чехии и Венгрии) были предусмотрены случаи, когда трудовым коллективам предоставлялись льготные кредиты на приобретение акций приватизируемого предприятия, то российское законодательство в сфере приватизации полностью исключало из процесса приватизации трудовой коллектив и администрацию предприятий. Для работников и администрации вводился лишь трехмесячный мораторий на коллективный договор.

Нежелающие иметь работников-собственников и органы управления, сформированные с их активным участием, находят свои аргументы. Формируется мнение, что собственность работников неэффективна, так как они склонны проедать капитал. Другой аргумент — перераспределение собственности через превращение работников в собственников снижает стимулы иностранных предпринимателей вкладывать капитал в российское производство.

4. В ряде стран Центральной и Восточной Европы, включая Россию, были применены различные схемы «ваучерной» приватизации. Однако дальнейшая судьба российской «ваучерной»системы не имеет ничего общего с практикой других стран. Различные схемы «ваучерной» приватизации, которые были применены в Чехии, Румынии, а после 1995 г. — в Польше и Болгарии, с точки зрения населения, имели определенные преимущества перед российским аналогом.

Так, почти повсеместно приватизационные купоны (ваучеры) являлись именными, что значительно снижало возможности проведения финансовых махинаций с ними. Как правило, их можно было разделить на несколько частей и использовать для покупки различных паев и акций. Значительно более понятной, обозримой для участников была техника обмена ваучеров (купонов) на акции предприятий. Государство держало под строгим контролем процесс создания и функционирования инвестиционных (приватизационных) фондов, препятствуя попаданию на руководящие посты людей случайных.

5. Еще одной особенностью приватизации в России являлось то, что она носила исключительно централизованный характер. Приватизация представляла собой особую государственную экономическую политику, в результате чего государство получило возможность полностью контролировать и регулировать данный процесс. Приватизация осуществлялась посредством рыночных и административных методов. Также к особенностям приватизации в России можно отнести высокий темп данного процесса. Это вызвано стремлением создать в короткие сроки частный сектор предпринимательства. Важно отметить, что процесс приватизации в России начался в условиях зарождения рыночных отношений, что вызвало необходимость адаптации приватизируемого предприятия к только еще формирующейся рыночной среде.

В настоящее время в переходных экономиках европейских стран и России известны три основные модели приватизации: 1) массовая программа приватизации; 2) модель инсайдеров; 3) модель установления единовременного мажоритарного контроля. Особое место (практически во всех странах) занимает модель смешанного (частно-государственного) контроля. Существуют также специфические для отдельных стран модели, такие как модель «социально-ориентированной» собственности, модель «стандартных продаж» по открытой подписке и модель «case-by-case».

Массовая программа приватизации (ваучеризация). Наиболее широко эта модель применялась в России, Чехословакии (после распада единого государства — в Чехии), Литве, Монголии. Наиболее масштабная массовая приватизация среди стран Центральной и Восточной Европы осуществлялась в Чехословакии. В целом принято считать, что роль массовой приватизации для будущего корпоративного управления первоначально остается размытой (неопределенной), возможно, в большой мере негативной, хотя в среднесрочном плане все зависит от практического решения дилеммы «дисперсия ваучеров (чеков, пунктов и т.п.) — концентрация собственности».

Модель инсайдеров. Эта модель основана на приобретении приватизируемого предприятия целиком или доминирующей доли в его капитале занятыми на нем работниками и менеджерами (совместно или раздельно) с разбиением этой доли на индивидуальные акции с формальным правом последующей купли-продажи. Такая практика получила довольно широкое распространение в Польше, Румынии, Словении и Хорватии. В России и Грузии эта модель, по сути, стала официальной «субмоделью» (с большими легальными льготами работникам) в рамках массовой приватизации.

Модель единовременного мажоритарного контроля. Эта модель основана на единовременном или, по крайней мере, не растянутом по времени установлении мажоритарного (свыше 50% голосующих акций) контроля над предприятием со стороны «внешнего» собственника. Как правило, приватизация осуществляется через аукцион, конкурс или прямую продажу, где предпочтение получает внешний инвестор, зачастую как-либо связанный с предприятием. Такая практика была характерной для относительно небольшой группы восточно-европейских стран, но отнюдь не для России. Эта наиболее простая с точки зрения корпоративного управления модель получила широкое распространение лишь в Венгрии и Эстонии.

Модель установления смешанного (частно-государственного) контроля. При сохранении тех или иных пакетов акций в госсобственности происходило разделение на постоянные пакеты, и пакеты, закрепляемые на ограниченный срок, до принятия решения о наилучшем способе приватизации этих акций.

Во всех странах с переходной экономикой так или иначе присутствует данная модель приватизации. Этот вопрос можно отнести к числу тех аспектов процесса преобразования собственности, в которых российский опыт имеет как ряд схожих черт, так и различий с практикой стран Центральной и Восточной Европы.

Модель «социально ориентированной» собственности. Эта специфическая модель приватизации характерна для некоторых стран, образованных после распада бывшей Югославии. Фактически можно говорить о наследии федеральной идеологии и федерального законодательства в Хорватии, Македонии и Словении.

Практически во всех странах с переходной экономикой необходимо отметить такие проблемы, как связь приватизации с изменением властных отношений в обществе (в частности, проблема реституции), масштабы приватизации; отсутствие рациональной рыночно-конкурентной среды; огромные технические сложности; необходимость идеологического выбора; отсутствие на стартовом этапе необходимой институциональной инфраструктуры; высокий уровень коррупции и иных криминальных явлений.

Хотя России не пришлось решать такие проблемы, как реституции или заметный региональный сепаратизм в ходе приватизации, в российских условиях разработка и реализация приватизационной политики особенно усложняется в силу действия (более весомого по сравнению с другими странами переходной экономики) следующих факторов:

во-первых, параллельно с процессом выбора глобальных моделей на микроуровне происходит спонтанный перевод

государственных предприятий и имущества в иные формы собственности (коллективные и частные, или же квазиколлективные и квазичастные);

во-вторых, высочайший уровень концентрации наравне с отсталостью многих секторов российской промышленности препятствуют проведению эффективной и социально «мягкой» структурной перестройки до и в ходе приватизации;

в-третьих, именно приватизация и проблемы преобразования собственности есть та область экономических реформ, где политический и популистский прессинг наиболее силен.

Приватизация в России и странах с развитой рыночной экономикой: сходства и различия. Между процессом приватизации в России и странах с развитой рыночной экономикой скорее больше отличий, чем сходств.

Приватизация в России осуществлялась в сроки, во много раз меньшие, чем в развитых странах. Так, по данным Госкомстата, на начало 1998 г. из 2,7 млн предприятий и организаций в России в частной собственности находилось 2,0 млн предприятий, т.е. 74%.

Приватизация в России имела всеобщий характер, а не последовательный и выборочный, как в развитых странах. Например, в Великобритании приватизация касалась практически только энергетической промышленности и транспорта, при этом предприятия приватизировались «по одному». В России же доля приватизированных предприятий во многом превзошла как Великобританию, так и Японию и Италию, зачастую имела «обвальный» характер.

Приватизация в развитых странах сопровождалась проведением сложных переговоров о передаче крупных комплексов национальной собственности в руки стратегических инвесторов по возможности за хорошую цену. При этом учитывалась способность потенциального инвестора управлять сложными отраслевыми системами. Основной целью приватизации явилось сокращение бюджетных обязательств государства и надежда на повышение качества управления большими устаревшими государственными компаниями. Российскую приватизацию скорее можно охарактеризовать как операцию «долги на акции» и «имущество в залог», государственная собственность фактически была роздана за бесценок, причем во многих случаях в «сомнительные руки», вопрос повышения качества управления на приватизируемых предприятиях вряд ли кого-то интересовал.

Узким местом российской приватизации являются непрозрачность путей приватизации, отсутствие контроля за выполнением условий приватизации и недостаточное нормативно-правовое обеспечение, что не допускалось ни в одной развитой стране.

Еще одной отличительной чертой приватизации в России от приватизации в развитых странах, и в первую очередь в США, является отсутствие законов, защищающих права работников как собственников.

В странах с развитой рыночной экономикой приватизация осуществляется в случае кризиса государственного сектора экономики, т.е. неэффективного распределения ресурсов при помощи государственного вмешательства. Проходит приватизация только в тех секторах экономики, где после перехода собственности в частный сектор эффективность экономики возрастает (нецелесообразно, например, приватизировать эффективный железнодорожный транспорт).

Малая и большая приватизации. Их экономические последствия. Малая приватизация отличается от большой тем, что в первом случае создаются индивидуальные частные предприятия, мелкие кооперативы или небольшие общества с ограниченной ответственностью, во втором — акционерные общества, акции которых чаще всего имеют хождение на фондовой бирже.

Малая приватизация развернулась в России в 1992 г., а 1995 г. ею было охвачено 90% всех имеющихся объектов по этому приватизационному блоку. К 1996 г. малая приватизация в России практически состоялась. Она охватила предприятия с численностью работников до 200 человек и стоимостью основных фондов до 2 млн руб. (в старых ценах). Открытая продажа таких предприятий на аукционах и конкурсах, во-первых, позволяет сразу же определить их реальную рыночную стоимость, во-вторых, дает возможность покупателям конкурировать друг с другом. Но самое главное заключается в том, что малая приватизация достаточно определенно создает реального собственника, а именно физическое лицо, купившее предприятие. После продажи предприятия частному владельцу все его работники получают 10% дохода, вырученного от продажи. Этот принцип лежит в основе малой приватизации. В целом малая приватизация осуществлялась сравнительно легко.

Основная экономическая цель малой приватизации — создание мощного среднего класса, который является опорой и гарантом стабильного развития общества. Многочисленные проявления в Российской Федерации в период экономической, социальной и политической нестабильности во многом являются результатом именно этого обстоятельства. Так, распределение имущества посредством «малой приватизации» привело к тому, что служащие выкупили более 50% всех приватизированных предприятий, и это позволило им проводить политику фирм в интересах самих служащих. Как следствие, произошло занижение доли прибыли при росте заработных плат и других социальных выплат коллективу. Следует отметить, что в России заработная плата облагается меньшим налогом, чем прибыль.

Еще одним последствием малой приватизации стала безработица. Именно малые предприятия в странах с развитой рыночной экономикой обеспечивают занятость большей части населения. Становится очевидным, что обостряющиеся в последние годы в России проблемы, связанные с безработицей, не могут быть решены или даже заметно смягчены без ускоренного развития и стимулирования государством малого бизнеса. Пока же российское законодательство, регламентирующее условия создания малых предприятий, налоговая, финансовая и кредитная политика государства скорее враждебны мелкому бизнесу, чем благоприятствуют ему.

Начало большой приватизации было положено Указом Президента России от 1 июля 1992 г. «Об организационных мерах по преобразованию государственных предприятий в акционерные общества». В отличие от малой приватизации, где быстро создается как собственник, так и рыночная среда, большая приватизация представляет собой часто очень долгий и болезненный процесс, рыночная среда формируется с трудом, особое значение приобретает инвестиционный процесс. Сложности большой приватизации связаны в России с тем, что для национальной промышленности характерен высокий уровень монополизации и концентрации производства.

Последствия проведения большой приватизации неоднозначны. С одной стороны, положительным является тот факт, что значительное число людей становятся владельцами акциями. С другой — подобный способ «рассеивания собственности» не привел к созданию в России сильного среднего класса. Владельцы пакетов акций, получая свой доход, в отличие от мелких предпринимателей никак не влияют на эффективность хозяйственной деятельности предприятий и занятость населения. Негативным последствием стало и резкое усиление социального расслоения общества, а также криминализация российской экономики. Вызвано это было тем, что большинство акций были куплены за ваучеры, а так как ваучеры не были именными ценными бумагами и подлежали свободной купле-продаже, значительная их часть путем перекупки оказалась в руках различного рода мафиозных структур (возникли новые формы экономической преступности).

Итогом приватизации стало образование крупного частного и полугосударственного сектора, который, производя около 70% российского ВВП, безусловно доминирует в экономике России и является основой дальнейших рыночных преобразований. В стране сложилась принципиально новая структура отношений собственности, не имеющая ничего общего с прежним плановым хозяйством (по меньшей мере делающая маловероятной возможность возврата к последнему), в целом благоприятствующая дальнейшей рыночной трансформации.

Однако итоги осуществленной приватизации оказались далеко не однозначными и во многом негативными. Это относится как к малой, так и к большой приватизации. Поскольку приватизация во многом носила бесплатный характер, она не сопровождалась формированием реального капитала и его накоплением, без чего невозможен экономический рост и, следовательно, преодоление экономического кризиса. Вполне закономерно, что приватизация до сих пор не стала и крупным источником пополнения госбюджета. Даже в наиболее успешном в этом отношении 1998 г. на поступления от приватизации пришлось лишь 5,1% доходной части федерального бюджета России.