Политика поддержки конкуренции и промышленная политика в зарубежных странах

Антимонопольное регулирование в зарубежных странах насчитывает более чем столетнюю историю. На протяжении всего периода государственной борьбы с монополиями наблюдаются существенные различия в конкурентной политике как для различных стран, так и для одной и той же страны в разные временные интервалы. Оценить закономерности эволюции антимонопольной политики можно только с позиции более широкого контекста общей промышленной политики той или иной страны. Как правило, чем активнее государство стремится охватить промышленной политикой возможно большее число отраслей и сфер экономики и чем глубже стремится проникнуть в структурные сдвиги в экономике, тем относительно слабее и непоследовательнее оказывается реализация конкурентной политики. Представляется целесообразным рассмотреть опыт зарубежных стран в достижении оптимального баланса интересов между двумя видами экономического воздействия государства на поведение рыночных агентов.

Проанализируем опыт согласования и взаимодействия конкурентной и промышленной политик на примере ведущих зарубежных стран.

В антитрестовском регулировании в США на всей его истории развития (с момента принятия главных антимонопольных законов — Закона Шермана 1890 г., Закона Клейтона 1914 г., Закона о Федеральной комиссии по торговле 1914 г. — и по сей день) происходит дискуссия между двумя ведущими экономическими школами — чикагской и гарвардской традициями в конкурентной политике. Каждая школа отстаивает свое видение конкурентного процесса и роль государства в его осуществлении. В каждый период экономической жизни США верх одерживает то одно, то другое направление. В этом, однако, прослеживается определенная закономерность, связанная с тем, какой точки зрения придерживается государственное регулирование в целом.

Чикагское направление отражает более радикальный взгляд и на антимонопольную политику, и на взаимоотношения между конкурентной и промышленной политиками. Чикагская школа считает, что соображения эффективности представляют собой единственный критерий для проведения политики поддержки конкуренции, а все остальные соображения — в том числе аргументы промышленной политики — не должны иметь места. Эта школа отдает приоритет конкурентной политике. Промышленная политика должна следовать за предписаниями антитреста и не выдвигать противоречащих целей или инструментов.

Гарвардское направление предусматривает более умеренный вариант — достижение баланса интересов между промышленной и конкурентной политиками. Промышленная политика должна учитывать требования развития и поддержания конкуренции на рынках. Однако и антимонопольное регулирование должно принимать во внимание внеконкурентные цели и потребности национальных интересов, отражаемые в специфических аспектах промышленной политики.

Если первоначально, начиная с 1850—1860-х гг., и до середины XX в. в конкурентной политике США доминировала гарвардская школа с ее формальным структурным подходом при фактическом отождествлении антимонопольного регулирования и конкурентной политики, то с 1970—1980-х гг. главенствующим становится поведенческий аспект и результативность рынка в качестве критерия оценки того или иного вида деятельности фирм — подход, который развивает чикагское направление в экономической теории. При этом наблюдается все большее расхождение и обособление антимонопольного регулирования и политики поддержки конкуренции. За антимонопольным регулированием признается ключевая роль в деле запрещения антиконкурентного поведения, в то время как общие вопросы развития конкуренции и предотвращения возникновения монопольных эффектов на рынках рассматриваются в рамках более широко понимаемой конкурентной политики.

Ослабление гарвардской традиции и усиление чикагского направления привело к существенным изменениям не только в самой антимонопольной политике, но и в соотношении промышленной политики и политики поддержки конкуренции. Начиная с 1980-х гг. наблюдается ослабление агрессивной превентивной конкурентной политики, ограничивающей господство фирм над рынками, что выразилось в некотором смягчении жесткой антимонопольной политики и в государственной поддержке кризисных отраслей, а также отраслей, страдающих от иностранной конкуренции. Происходит постепенный отход от жесткой ограничительной антитрестовской политики, осуществляемой без учета интересов промышленной политики, в пользу более взвешенного варианта. В частности, принимаются специальные исключения из общих антитрестовских правил для фирм, действующих в области НИОКР.

В процессе развития законодательство США выработало критерии для согласования целей промышленной и конкурентной политики. Как известно, повышение эффективности отраслей, к примеру, через стимулирование крупномасштабного производства, очень часто сопровождается увеличением долей фирм на товарных рынках, что при использовании только формального критерия означает усиление отраслевой монополизации. Запрещение же слияний и поглощений во многих случаях приводит к преобладанию на рынках неэффективных фирм.

Это противоречие в законодательстве США было ликвидировано путем уточнения цели антимонопольной политики, которая в настоящее время видится не в достижении чисто конкурентного результата для какой-либо отрасли или какого-либо рынка (и даже не в стремлении к этой «идеальной» цели), а в корректировке поведения фирм-монополистов в сторону эффективности при достижении приемлемого и адекватного уровня конкуренции. Именно критерий эффективности, а не соответствия формальным конкурентным критериям используется для оценки степени законности деятельности монополиста.

При разработке критерия адекватного уровня конкуренции применяется «правило взвешенного подхода» — анализ структурной ситуации с учетом всех положительных и отрицательных последствий как монополии, так и конкуренции, в оценке значимости которых не последнюю роль играют соображения промышленной политики.

Особое место в хозяйственном механизме США занимают вопросы федеральной контрактной системы — формирование и распределение государственных ресурсов среди частных экономических агентов для выполнения особых программ в экономике. Повышение значимости конкурентных принципов и роли конкурентной политики в системе контрактации в последние годы выразилось в том, что произошло уравнивание в правах на госзаказы между различными субъектами экономики — академическими институтами, мелкими инновационными фирмами и крупными подрядчиками, такими как военно-промышленные корпорации и крупные индустриальные фирмы.

Вместе с тем происходит и обратное влияние задач федеральной контрактации на цели и инструменты антимонопольного регулирования. Например, возросшая значимость задачи передачи технологии через эффективное внедрение в экономику результатов федеральных программ НИОКР с 1990-х гг. выразилось в пересмотре антитрестовского законодательства с целью предоставить специальные монопольные права участникам совместных научно-технических программ как гражданского, так и военного назначения. Этим участникам предоставлено право монопольной коммерческой реализации создаваемого конечного продукта в рамках особой системы участия, в которую входит федеральное ведомство, университет-разработчик, инновационная фирма, отвечающая за практическое внедрение, региональные органы власти.

Кроме того, в 1980-е гг. произошла смена принципов регулирования патентной деятельности. Если до этого антитрестовские органы предписывали жесткие стандарты конкуренции в патентной деятельности (в частности, был издан список запретов на патенты и лицензии, содержащий девять пунктов возможного антиконкурентного поведения держателей патента, который так и был назван — «Девять нет»), то в последующие годы антимонопольная политика стала более гибкой. В 1988 г. Министерством юстиции и Федеральной комиссией по торговле были изданы «Руководства» («Antitrust Enforcement Guidelines for International Operations»), предписывающие антимонопольным органам использовать правило «взвешенного подхода» для оценки про- и антиконкурентных последствий лицензирования.

Дальнейшее согласование целей инновационной политики и антимонопольного регулирования в области патентного права нашли свое выражение в специальных «Руководствах» 1995 г. («Antitrust Guidelines for the Licensing of Intellectual Property»). В частности, антитрестовские органы отказались от жесткого представления о том, что интеллектуальная собственность сама по себе создает рыночную власть, которая ограничивает конкурентные возможности другие участников обмена. В данном отношении произошло серьезное сближение между интересами промышленной политики и антимонопольного регулирования.

В последние годы наблюдается усиление взаимодействия конкурентной и промышленной политики США в области регулирования естественных монополий.

Модель регулирования отраслей естественной монополии в США строится на принципах внедрения конкуренции в механизм отраслевого функционирования при существенной роли отраслевого органа регулирования в противовес исключительному использованию антимонопольной политики. С 1990-х гг. продолжается внедрение конкуренции на локальные рынки естественных монополистов (например, в отраслях телекоммуникаций с 1996 г.). При этом четко разграничиваются функции антимонопольных и отраслевых органов. Антимонопольные органы задействованы в процессе устранения оставшихся барьеров входа на локальные рынки и разработке общих принципов конкурентного поведения. В остальном роль антимонопольного регулирования невысока. Каждодневное регулирование осуществляют соответствующие отраслевые федеральные комиссии (например, Федеральная комиссия телекоммуникаций), полномочия которых были существенно увеличены в ходе реформ 1990-х гг. Все вопросы установления цен, входа независимых операторов на рынке естественных монополий, обеспечения качества услуг и предотвращения злоупотребления доминирующим положением решаются в рамках отраслевого регулирования, без помощи антимонопольных органов.

Во внешнеторговой политике США изначально придерживались мягкого чикагского подхода. Даже когда на внутренних рынках преобладало жесткое регулирование торговли с целью недопущения монопольных эффектов и злоупотреблений доминирующим положением, все внешние взаимодействия находились в рамках политики поощрения или по крайней мере благожелательного нейтралитета по отношению к крупным американским транснациональным компаниям, которые стремятся к созданию доминирующего положения американского бизнеса на международных рынках. Как и прежде, конкурентное законодательство США не играет почти никакой роли в регулировании международной деятельности фирм, если их рыночная власть распространяется только на внешние рынки.

Так, еще в 1918 г. был принят закон, исключающий фиксирование цен на экспортную продукцию из антитрестовского регулирования, в том числе с целью предотвращения воздействия экспортных картельных цен на внутренние рынки США.

Ряд монопольных явлений в экономике США был вызван неудачной промышленной политикой. Наиболее известным случаем представляется дело компании АТТ. Неправильная политика Федеральной комиссии по связи в области ценового регулирования тарифов на местную и дальнюю связь поставило компанию перед дилеммой: либо нести убытки, либо использовать дискриминационные условия подсоединения клиентов к ее сетям. Стремление государственных чиновников создать лучшую в мире телефонную связь любой ценой и агрессивное поведение самой компании по отношению к регулирующим органам не позволили найти разумный компромисс. АТТ выбрала вариант поведения, который был признан недопустимым с позиции конкуренции — грабительское ценообразование для недопущения проникновения конкурентов в отрасль. В последующем антимонопольном разбирательстве была отмечена своеобразная роль, которую сыграло правительственное регулирование, послужившее источником хищнической тактики компании.

В отдельных случаях интересы промышленной политики США, направленные на ограничение конкуренции, находили понимание в политике поддержки конкуренции. Так, в 1936 г. был принят Закон Робинсона—Пэтмана (Robinson-Patman Act), вносящий существенные дополнения в ст. 2 закона Клейтона (запрет ценовой дискриминации), который резко отличается от других антитрестовских законов США. С формальной стороны Закон Робинсона-Пэтмана ужесточает отношение властей к стратегии ценовой дискриминации, вводя дополнительные виды ценовых различий, которые оказываются вне закона. Однако этот акт, во-первых, определяет условия, при которых назначение разных цен одним и тем же торговцем может быть оправдано (изменение качества товара, при распродажах закрывающегося производства, в качестве ответной меры на снижение цен конкурентном и др.) и, во-вторых, запрещая выплату комиссионных за посредничество, поощряет назначение одной цены для разных категорий покупателей — прямых клиентов и оптовых торговцев, что на практике означает ценовую дискриминацию в пользу посредников. Исследователи отмечают скрытые мотивы Закона, направленные на ограничение конкуренции в рамках посреднического звена экономики, что объясняется интересами промышленной политики времени принятия данного акта — в 1936 г. экономика США еще не оправилась после кризиса 1933 г. и существовали серьезные сомнения в отношении эффективности свободных рыночных сил.

Эффективность отдельных видов промышленной политики может иметь отрицательные следствия для антимонопольного регулирования. Так, законы о распространении информации в

США, направленные на увеличение прозрачности ценообразования в отраслях и недопущение монопольных ситуаций на основе информационной асимметрии, привели к распространению практики параллельного ценообразования, т.е. формированию одинаковых цен на схожую (или даже идентичную) продукцию крупными компаниями-олигополистами без заключения явного либо тайного соглашения между ними. Это явление теоретически было проанализировано еще Э. Чемберленом и получило название «сознательного параллелизма». Однако до того, как публикация прейскурантных цен и методов ценообразования стала необходимостью для компаний по закону, данная стратегия относительно мало встречалась на практике и никогда не учитывалась судом при рассмотрении дел о фиксировании цен. Наличие информационной прозрачности способствует координации цен олигополистов даже без формального сговора, что затрудняет проведение антимонопольных разбирательств и повышает вероятность выигрыша дела компаниями, которых обвиняют в фиксировании цен (например, дело General Motors — Westinghouse, 1976).

Особую сложность приобретает ситуация в отраслях с очень небольшим числом участников при специфических технологических характеристиках производства, требующих лицензирования. В 1950-х гг. три компании — производители антибиотиков («American Cyanamid», «Pfizer», «Bristol Myers») обратились за лицензией на один и тот же препарат. Патентное бюро столкнулось с серьезной проблемой из сферы конкурентной политики. Все фирмы назначали на свой товар одну и ту же цену при поставках местным больницам и по федеральным заказам. Цена в 19,1884 долл. за стандартную упаковку вызвала подозрение в сговоре между фирмами. Только совместные усилия органов патентной и конкурентной политики привели к эффективному решению. Несмотря на то, что было доказано наличие параллельного ценообразования, лицензия была предоставлена только одной компании («Pfizer»)1.

В данном случае конкурентной политике приходится искать новые способы доказательства антиконкурентных намерений фирм, поскольку устранение информационной симметрии привело бы к еще более сложным монопольным эффектам на рынках.

Есть области государственного регулирования, где приоритет промышленной политики соблюдается безусловно. К таким сферам относится прежде всего оборонная промышленность. Федеральная комиссия по торговле никогда не примет решения, идущего вразрез с интересами министерства обороны. Многочисленные случаи слияний и поглощений частных фирм, выполняющих государственные оборонные заказы, показывают, что аргументы консолидации усилий для повышения конкурентоспособности военной продукции, выдвигаемых министерством обороны, всегда одерживают вверх над соображениями рационализации структуры рынка. Вместе с тем нельзя не отметить, что даже в этих случаях проводятся консультации с органами, отвечающими за политику поддержки конкуренции, с целью учета возможных антиконкурентных последствий и поиска варианта с наименьшими монопольными эффектами. Например, в деле о слиянии Lockheed с Martin Marietta (1995 г.) было высказано опасение на предмет возможного исключения с рынка вооружения небольших независимых контракторов. Федеральная комиссия по торговле настояла на выведении ряда побочных производств из-под контроля объединившейся компании для сохранения определенного уровня конкуренции на рынке как условия одобрения сделки.

Итак, для США характерны следующие особенности взаимодействия промышленной и конкурентной политики. Отслеживание спорных вопросов и урегулирование потенциальных разногласий наблюдается официально на самых высоких уровнях разработки направлений развития двух видов политик. Хотя формально подобные согласования не оформляются в виде государственных документов, в программных документах развития промышленной политики, как правило, содержатся положения, касающиеся влияния того или иного мероприятия на конкурентную среду соответствующих отраслей, а руководства по антимонопольной политике включают в себя принципиальные подходы к изъятию из антимонопольного законодательства в случаях, благоприятствующих целям промышленной политики.