Европейское Сообщество

Взаимодействие конкурентной и промышленной политиками в рамках Европейского Сообщества (ЕС) отражается как в конкурентном законодательстве Сообщества, так и в практике его применения для урегулирования структурных проблем Общего рынка.

Изначально конкурентная политика ЕС была нацелена против промышленной политики отдельных государств-членов, поскольку государственная политика помощи национальным компаниям входит в противоречие с целью создания ЕС — развитие свободного рынка на европейском пространстве, достижение которой мыслится через поощрение конкуренции на наднациональном уровне.

Современная интерпретация взаимоотношений промышленной и конкурентной политики в ЕС основывается на принципе минимальности (de minimis doctrine). Для того чтобы вмешательство промышленной политики в конкурентный механизм рынка считалось требующим особого внимания со стороны антимонопольных органов, необходимо, чтобы это вмешательство превышало определенный критерий (минимум вмешательства).

В 1992—1994 гг. были приняты специальные законы, регулирующие государственную помощь национальным компаниям со стороны стран — участниц ЕС. Главным критерием остаются интересы развития конкуренции на европейском пространстве, а государственная помощь может подрывать сами основы конкурентного механизма. Таким образом, помощь государства однозначно трактуется как инструмент искажения конкуренции. Однако хотя эта помощь и рассматривается в качестве потенциальной опасности для конкурентного процесса внутри ЕС, ее запрет не является абсолютным и безусловным. Считается, что государственная помощь может иметь положительные последствия, которые помогают достигать определенных целей конкурентной политики ЕС.

Общее представление заключается в том, что помощь государства может корректировать недостатки рынка, с которыми не в состоянии справиться антимонопольное регулирование. Иногда она может сопровождаться такими важными внешними эффектами (поддержка и расширение занятости, охрана окружающей среды, НИОКР, региональное развитие), которые компенсируют искажающие последствия для конкуренции на рынках. Именно поэтому (даже не беря в расчет сложные политические аспекты) Сообщество в оценке госпомощи исходит из правила «взвешенного подхода», особенно к тем отраслям и странам, где государственное вмешательство в экономику традиционно сильно (например, во Франции).

Государственная помощь охватывает все уровни государственной администрации и все формы. Например, в начале 1980-х гг.

Европейская комиссия предприняла антимонопольное разбирательство в отношении финансовой помощи, оказываемой французским фермерам. Фонд помощи был создан из прибыли «Caisse Nationale De Credit Agricole», частной кредитной компании. Однако решение о распределении средств фонда требовало одобрения членов совета директоров, представляющих государственные власти. Поэтому данное решение было квалифицировано как госпомощь.

В деле «Италия против ЕС» Европейский суд нашел предосудительной и нарушающей европейское конкурентное законодательство политику итальянского правительства, направленную на снижение отчислений на социальное страхование с компаний, действующих в легкой промышленности, поскольку подобное снижение государственных социальных налогов означает сокращение затрат на наем рабочей силы. Как следствие, усиливаются конкурентные позиции итальянских фирм в Европе, что выражается в росте итальянского экспорта.

Не считаются госпомощью инвестиции государства в том случае, когда оно выступает наряду с частными инвесторами экономическим агентом рынка, вне вмешательства в деятельность частного сектора с целью получения дохода на вложенный капитал. Здесь вступает в силу так называемый «принцип инвестора рыночной экономики» (market economy investor principle), и ЕС не делает различия между частными и государственными фирмами (принцип равенства всех видов собственности, провозглашенный в ст. 222 Римского Договора).

Принцип инвестора рыночной экономики, согласно законодательству ЕС, выполняется тогда, когда структура и бизнес-планы государственной компании нацелены на получение нормального дохода, сопоставимого с прибылью и выручкой частных фирм, а в случае убыточных предприятий требуется жизнеспособный план реструктуризации, сопоставимый с теми вливаниями, которые сделал бы частный инвестор в аналогичной ситуации.

Например, в деле Aer Lingus Ирландское правительство предложило инвестировать 175 млн ирландских фунтов для спасения национальной авиакомпании. Принимая во внимание значительные финансовые потери компании в предыдущие три года, а также высокий коэффициент долга к акционерному капиталу (debt/equity ratio), Европейская комиссия сделала вывод о проблематичности частного вложения капитала в компанию, а следовательно, о невозможности применения принципа инвестора рыночной экономики к средствам, выделяемым Ирландским правительством, которые были квалифицированны как госпомощь, а позиция правительства — как антиконкурентная.

Адекватность госпомощи оценивается не только с использованием качественных характеристик объекта помощи, но и с применением количественного критерия соразмерности государственных субсидий ее заявленным целям. Так, в 2000 г. при принятии решения о предоставлении помощи компании «Форд» (Великобритания) для осуществления инвестиций в завод, находящийся в Южном Уэльсе, Европейская комиссия использовала критерий интенсивности региональной помощи для выравнивания региональных особенностей конкуренции. Комиссия ободрила представленную программу помощи, поскольку ее объем находился ниже верхнего количественного предела.

При реализации госпомощи ЕС часто требует принятия компенсирующих мер по охране конкуренции в тех отраслях и регионах, куда направляется целевая поддержка государства, для недопущения создания препятствий торговле и конкуренции. Например, целевая широкомасштабная финансовая помощь компании «Air France» от французского правительства была одобрена ЕС только после того, как компания отказалась от ряда маршрутов, где она занимала доминирующее положение, и предоставила несколько своих посадочных полос в аэропорту Орли (Париж) другим авиакомпаниям.

Тесная взаимосвязь между промышленной и конкурентной политиками в рамках ЕС наблюдается по отношению к малому и среднему бизнесу. Стимулирование развития малого и среднего бизнеса находит адекватное выражение в целях политики поддержки конкуренции. Конкурентные органы ЕС придерживаются концепции «противоборствующей силы», в основе которой лежит представление о необходимости усиления одной стороны рынка для противодействия влиянию другой — малого бизнеса против фирм-монополий, когда это ведет к удовлетворению интересов потребителей.

Для оценки деятельности малого бизнеса применяются более широкие критерии в части кооперативных соглашений, технологических картелей и слияний и поглощений.

Практика осуществления конкурентной политики ЕС показывает недостаточность одного данного вида госрегулирования для достижения эффективных рыночных структур. Так, несмотря на то, что согласно Римскому договору 1957 г. его ст. 85 и 86, направленные против антиконкурентных соглашений и злоупотреблений доминирующей властью на рынке, должны помочь в регулировании взаимодействий крупных фирм в рамках олигопольных рынков, на практике предотвращение негативных последствий индивидуальной рыночной власти и недопущение согласованного поведения в рамках политики поддержки конкуренции сами по себе не ведут к эффективному функционированию олигопольных рынков. Олигопольные рынки демонстрируют — даже в отсутствие злоупотреблений — значительное число внешних эффектов, нейтрализирующих положительное воздействие конкурентной политики.

Европейское Сообщество отличается более широким взглядом на трактовку многих положений антимонопольных законов. В частности, это касается антиконкурентных межфирменных соглашений, регулируемых по ст. 85 Римского договора. Если в первые годы деятельности ЕС наблюдались лишь отдельные исключения по данной статье, то в 1980-х гг. были приняты специальные меры, известные как «масштабные исключения» (Block Exemptions), которые нормативно оформили значительную часть подобных исключений. Эти исключения базируются на принципах достижения общей экономической эффективности Сообщества и, как правило, согласуются с целями других видов промышленной политики. Во многих случаях руководящие органы ЕС одобряли действия, которые при других обстоятельствах были бы названы «антиконкурентными соглашениями» — картели, фиксирующие цены. Основаниями для этого служили, как правило, соображения промышленной политики: поддержка кризисных отраслей, противостояние другим неевропейским компаниям в рамках глобальной конкуренции, помощь в региональном развитии.

И тем не менее до сих пор продолжаются споры, целесообразен ли приоритет политики поддержки конкуренции над торговой политикой ЕС, если первая может привести к сокращению конкурентоспособности европейских товаров как отдельных стран внутри ЕС, так и в глобальном масштабе.

Особый интерес ЕС вызывает проблема соотношения прав на интеллектуальную собственность и конкурентных законов. С самого своего возникновения Сообщество пытается гармонизировать сосуществование двух политик. Так, в ст. 86 Римского договора делается попытка найти сбалансированный подход к достижению обеих целей — стимулирование инноваций и поддержка конкуренции. В деле Parke, Davis&Co vs Probel (1968 г.) Европейский суд отметил, что право интеллектуальной собственности само по себе не является злоупотреблением, злоупотребление может возникнуть в результате его использования, не согласующегося с конкурентным поведением на рынке. Суд пришел к выводу, что областью нарушения как такового (per se) является не право интеллектуальной собственности, а отказ предоставить лицензию на использование данного права. В данном случае интересы инновационной политики были согласованы с задачами поддержки конкуренции.

Показательным в этом отношении является эволюция отношения ЕС к вертикальным соглашениям. Если в 1950—1960-х и даже в 1970-х гг. в подходе к вертикальным соглашениям использовалась узкая трактовка ст. 85(1) Римского договора, запрещающая любые ограничительные действия фирм на рынке, которые как таковые подрывают конкуренцию — свободу сторон заключать соглашения, в данном случае, то начиная с 1980-х гг. все большее число исследователей выступают с критикой неадекватной трактовки вертикальных ограничений как характеризующихся однозначно негативными последствия для рынков.

В 1990-х гг. в практике ЕС наблюдается резкое изменение в подходе к данному вопросу. Все чаще используется широкое представление о ст. 85(1), предусматривающее одобрение вертикальных соглашений в тех случаях, когда их запрет мог бы замедлить инновационную или инвестиционную деятельность фирмы, распространение эффективных форм производства и сбыта товара с рамках вертикальной продуктовой цепочки и повышение качества услуг. В данном случае широкое толкование запретительной статьи конкурентного толкования базируется на принципах промышленной политики.

Первоначально регулирование слияний и поглощений в рамках ЕС происходило на основе разд. 2 и 3 ст. 85 Римского договора, предусматривающих традиционный запрет таких изменений в структуре рынка, которые ведут к усилению рыночной концентрации и увеличивают склонности фирм к злоупотреблению доминирующим положением. Например, в 1987 г. компании «Philip Моrris» было запрещено приобрести 50% акций Rothmans Holdings, поскольку, по оценкам Европейской Комиссии, это привело бы к снижению конкуренции на европейском рынке сигарет. Philip Morris пришлось ограничиться покупкой 30,8% акций при 24,9% голосующих из них.

С усилением международной конкуренции и нарастанием глобализационных процессов чисто конкурентные цели антимонопольного регулирования в ЕС в отношении слияний и поглощений начинают уступать место другой задаче — способствовать крупномасштабным слияниям в Европе, с помощью которых продукция европейских компаний будет более конкурентоспособной на глобальных рынках, в частности по сравнению с товарами из Японии и США.

Этот принцип оказался решающим в законе о слияниях (Merger Regulation), вступившем в силу в 1990 г. Закон (с последующими изменениями 1996 и 1998 гг.) устанавливает довольно низкие критерии одобрения слияний и поглощений еще и для того, чтобы добиться помощи от государств-участников, стремящихся удержать контроль над национальными слияниями. Согласно закону слияния между высокоприбыльными и высокоэффективными европейскими фирмами являются способом, с помощью которого европейская промышленность может успешно конкурировать на глобальных рынках. В этой связи некоторые исследователи рассматривают данный закон не только как метод конкурентной политики, но скорее даже как инструмент промышленной политики ЕС в целом.

В области регулирования отраслей естественной монополии ЕС придерживается правила разделения полномочий между отраслевыми регуляторами и антимонопольными органами. Например, в отраслях телекоммуникаций и связи режим доступа к ключевым мощностям регулируется на основе общего антимонопольного законодательства, при использовании обычных антимонопольных процедур предотвращения и ликвидации злоупотребления доминирующим положением, а конкретные формы осуществления данной нормы находятся в введении отраслевых регуляторов (отраслевых и региональных комиссий и офисов по связи и телекоммуникациям).

Гибкость общих норм конкурентного права компенсируется и дополняется жесткостью отраслевого регулирования. Как показывает практика ЕС, подавляющее большинство вопросов функционирования компаний естественных монополий разрешается в рамках отраслевого регулирования, без помощи антимонопольных органов. Это связано еще и с тем, что при разработке методической документации как антимонопольных органов, так и отраслевых регуляторов допускается использование экспертных заключений, в том числе из других ведомств, которые задействуются в необходимых случаях. Тем самым существенно экономятся ресурсы и усилия антимонопольных органов по наблюдению соблюдения конкурентных принципов в отраслях естественной монополии.

Таким образом, осуществление промышленной политики ЕС вписывается в нормы и принципы конкурентной политики, отвечает реализации конкурентных основ Сообщества и находится в постоянном поиске методов поддержания баланса между двумя видами государственного воздействия на экономику.

В целом в ЕС наблюдается тенденция к унификации принципов и промышленной и конкурентной политики ради достижения более глобальных задач Союза, что и составляет естественную базу для гармонизации интересов двух политик.

Определенный интерес представляет координация промышленной и конкурентной политики в рамках отдельных стран ЕС.