Радикально-государственная модель - ведущим должен быть госсектор, доминирующей формой контроля • прямой контроль через гос. собственность. 12 страница

На практике данные условия могут выполняться в различной мере и это, конечно, сказывается на степени реализации тех тен­денций которые фиксирует теория бюджетного федерализма. Тем не менее чтобы выявить эти тенденции, естественно на первом этапе предположить, что все перечисленные условия удовлетво­ряются полностью.

Теорема о децентрализации:

если децентрализация не влияет на уровень издержек, то децентрализованное принятие решения в отношении поставки локального общественного блага либо эффективнее централизо­ванного, либо, по крайней мере, не уступает ему с точки зрения эффективности.

Этот тезис позволяет перевести вопрос о преимуществах и недостатках децентрализации в уже привычную нам плоскость сопоставления общественных издержек и выгод. Децентрализа­ция обычно требует затрат, по крайней мере административных. Они могут сделать децентрализованную поставку общественного блага более дорогой, чем централизованная. Однако если повыше­ние издержек перекрывается выигрышем, который в нашем уп­рощенном примере изображался площадью заштрихованных тре­угольников, то децентрализация эффективна.

Дополнительные издержки, связанные с децентрализацией, возникают при наличии экономии на масштабе. Централизация и связанная с нею стандартизация зачастую позволяют не только снижать затраты административного характера, но и удешевлять непосредственно производство единицы общественного блага.

Точно количественно соизмерить выгоды и издержки децент­рализации на практике вряд ли возможно. Однако, зная влия­ющие на них факторы, удается обоснованнее судить о конкрет­ных проблемах бюджетного федерализма.

Гипотеза Тибу

Коль скоро эффективность децентрализованного принятия решений зависит, в частности, от рассредоточения людей с раз­ными вкусами по разным регионам и населенным пунктам, воз­никает вопрос, способна ли децентрализация сама порождать механизмы, благоприятствующие такому рассредоточению. Что­бы дать ответ, постараемся прежде всего понять, при каких об­стоятельствах индивид демонстрирует уровень своей готовности платить за локальные общественные блага и как, объединившись с другими индивидами, имеющими схожие предпочтения, он ока­зывается в состоянии реализовать эту готовность. В связи с рассматриваемой проблемой американский экономист Ч. Тибу привлек внимание к процессам миграции и значению того, что иногда называют «голосованием ногами».

Гипотезу Тибу можно сформулировать следующим образом: при наличии большого числа территориальных единиц и интенсивной миграции населения бюджетная децентрализация способствует Парето-улучшениям, так как она создает предпосылки для адекватно­го выявления предпочтений, касающихся локальных общественных благ, и наиболее полной реализации этих предпочтений. В предель­ном случае механизм, описанный Тибу, работал бы подобно ры­ночному механизму, обеспечивающему достижение Парето-оптимальных состояний: каждый индивид, «голосуя ногами», то есть меняя место жительства, был бы способен подобрать наибо­лее подходящий для себя набор локальных общественных благ и их «цен» (местных налогов). Отметим, что при этом по отноше­нию к данным благам была бы полностью решена и проблема определения готовности платить, что позволило бы рационали­зировать налоговую систему.

Разумеется, на практике существует немало факторов, сдер­живающих проявление тенденции, которая описана Ч. Тибу. Во-первых, смена места жительства связана с издержками. Причины этого не только денежные затраты на переезд, но и возможные потери заработка, а также ущерб для благосостояния, обуслов­ленный утратой привычного окружения, круга общения, клима­тических условий и т.п.

Во вторых, издержки не всегда полностью ложатся на тех, кто принимает решение о смене места жительства, то есть имеют мес­то внешние эффекты, которые, как мы знаем, при прочих рав­ных условиях не благоприятствуют повышению аллокационной эффективности. Экстерналии связаны, в частности, с зависимос­тью уровня издержек от масштабов производства общественного блага (в несколько ином контексте роль экономии на масштабе уже отмечалась выше). Отъезд либо приезд большого числа жите­лей может значительно изменить уровень издержек, которые ло­жатся на других лиц, проживающих в населенном пункте.

В-третьих, локализация выгод от общественного блага почти никогда не бывает абсолютной, что также обусловливает экстерналии. Производство локальных общественных благ, как и благ частных, нередко порождает переливы. Например, улучшение охраны общественного порядка в отдельном населенном пункте в какой-то мере влияет на обстановку в целом регионе.

В-четвертых, индивиды не располагают совершенной информа­цией, которая требуется для принятия оптимальных решений.

В-пятых, число потенциальных мест жительства для индивида не безгранично, так что параметры развития общественного секто­ра вряд ли могут дифференцироваться столь же широко, как по­требительские предпочтения.

В-шестых, привести административно-территориальное деле­ние и бюджетные полномочия в полное соответствие с экономичес­ки оптимальными условиями производства локальных общественных благ крайне трудно как в силу исторических и политических причин, так и в силу разнообразия самих этих благ, выгоды от кото­рых распространяются в неодинаковых пределах.

Чем больше дает о себе знать каждый из перечисленных фак­торов, тем меньше Парето-улучшений достигается на базе соче­тания миграции с бюджетной децентрализацией. На деле эти факторы настолько существенны, что дают основание употреб­лять слово «гипотеза», когда говорится о повышении эффектив­ности за счет описанных процессов. Однако эмпирические дан­ные в целом подтверждают, что дифференциация бюджетной политики в отношении локальных общественных благ влияет на миграцию, в которой проявляется потребительский выбор. Вмес­те с тем главное, пожалуй, состоит в том, что модель Тибу позво­ляет распознавать процессы прогрессирующего увеличения вы­год от децентрализации и обстоятельства, от которых зависит торможение либо ускорение этих процессов.

Численность населения и масштабы производства локальных общественных благ

Для эффективного удовлетворения потребностей в локальных общественных благах необходимо, чтобы масштабы, в которых они поставляются, соответствовали численности потребителей. Дело в том, что для большинства этих благ возникает проблема переполнения, так что их потребление следует рассматривать под углом зрения теории клубов.

Функции и расходы территориальных бюджетов

Общественные финансы выполняют три взаимосвязанные и нередко переплетающиеся функции: аллокационную, распредели­тельную (дистрибутивную) и стабилизационную. Первая из них выражается в аллокации ресурсов для производства благ, постав­ляемых с помощью общественного сектора, вторая — в перерас­пределительных процессах, третья — в проведении макроэконо­мической политики, обеспечивающей здоровое развитие хозяй­ства в целом, прежде всего частнопредпринимательского секто­ра. Рациональная макроэкономическая политика является, оче­видно, общественным благом. Модель, характеризующую распре­деление функций между звеньями бюджетной системы, которые принадлежат к разным ее уровням, часто называют моделью «сло­еного пирога».

Децентрализованное выполнение стабилизационной функции практически неэффективно. Ведь региональная экономика явля­ется, как правило, несравненно более открытой, чем националь­ная. Границы рынков далеко не совпадают с административно-территориальным делением. В потреблении жителей каждого региона огромное место занимают товары, импортируемые в него из других регионов страны. Известно, что чем выше предельная склонность к импорту, тем меньше мультипликатор расходов.

Эффект изменения уровня общественных расходов в отдель­ном регионе не концентрируется внутри данного региона, а рас­пределяется по всем остальным регионам, поставляющим ему про­дукцию. Таким образом, обособленное проведение региональной макроэкономической политики породило бы столь существенные экстерналии, что хозяйству региона скорее всего досталась бы лишь небольшая часть выгод. В то же время в масштабах всей нацио­нальной экономики последствия стабилизационной политики региона вряд ли оказались бы по-настоящему значительными.

Перераспределительная функция нередко в определенной сте­пени выполняется на региональном уровне. Однако и в этой области, как правило, доминирует общенациональное начало. То или иное понимание справедливого распределения характеризу­ет обычно целую нацию, государство, а не население отдельного города или района. Единство государства и общества оказалось бы серьезно подорванным, если бы, например, переезд из одной части страны в другую влек за собой кардинальный пересмотр социальных гарантий, на которые вправе рассчитывать гражда­нин. Основные гарантии, а значит, и ключевые параметры пере­распределительной политики определяются централизованно и находят выражение в общенациональном (федеральном) законо­дательстве. В Российской Федерации ряд важнейших гарантий, таких, как право на социальное обеспечение, бесплатную меди­цинскую помощь и образование, предусмотрен в Конституции.

Наиболее пригодна для децентрализованного выполнения аллокационная функция в той мере, в какой она касается ресурсов, необходимых для удовлетворения потребностей в локальных об­щественных благах. В зависимости от того, в каких границах в основном сосредоточиваются выгоды от конкретного обществен­ного блага, аллокация ресурсов для его поставки может осущест­вляться территориальными органами разного уровня. Так, в Рос­сии имеются государственные органы субъектов Федерации: рес­публик, краев, областей, городов федерального значения, авто­номной области и автономных округов, а также районные, го­родские и иные органы местного самоуправления. Некоторые функции естественным образом относятся к сфере деятельности местных органов, другие осуществляются на уровне субъектов Федерации, иногда с участием федерального уровня.

Участие общенациональных (федеральных) органов в форми­ровании ресурсной основы решения региональных проблем, а региональных органов — в решении проблем местного характера имеет два теоретических основания. Во-первых, как уже отмеча­лось, пределы распространения выгод от локального обществен­ного блага обычно не вполне совпадают с административными границами. Если имеют место позитивные внешние эффекты, то для оптимальной аллокации ресурсов требуется, чтобы террито­рия, за счет бюджета которой производится общественное благо, получала компенсацию за экстерналии извне. Это одна из причин, по которым даже при оптимальном распределении бюджетных функций потребовалось бы выделение части федеральных дохо­дов в распоряжение субъектов Федерации, а части их доходов — в распоряжение районов и населенных пунктов.

Во-вторых, аллокационные процессы связаны с распредели­тельными. Принципы справедливости требуют обеспечить всему населению страны некоторый минимум не только денежных до­ходов, но и потребления ряда локальных общественных благ. Коль скоро это локальные блага, желательно использовать преимуще­ства децентрализации в их поставке. В то же время ресурсные возможности регионов неодинаковы, что может обусловливать чрезмерные различия в доступности этих благ для населения. Поэтому ради справедливого распределения благ между потреби­телями (индивидами и их группами) приходится прибегать к пере­распределению ресурсов общественного сектора между регионами. С учетом сказанного понятны различия в структуре расходов бюджетов разных уровней. Так, в федеральном бюджете России наибольший удельный вес занимают расходы на национальную оборону, государственную поддержку отраслей народного хозяй­ства, финансовую поддержку территорий, внешнеэкономическую деятельность, погашение и обслуживание государственного дол­га, а в бюджетах субъектов Федерации и местных бюджетах выше доля расходов на финансирование социально-культурных меро­приятий. При этом схожие по направленности расходы финан­сируются бюджетами разного уровня в зависимости от того, об­служивание какой территории обеспечивается затратами. Напри­мер, если речь идет о народном образовании, средняя школа по­лучает средства из местного бюджета, а вуз, привлекающий студентов со всей страны и готовящий кадры для многих регио­нов, — из бюджета Федерации.

2. Доходы территориальных бюджетов. Бюджетные гранты и «эффект липучки».

Функциям территориального бюджета должны соответствовать его доходы. Это один из важнейших принципов бюджетного фе­дерализма.

Бюджеты территорий формируются в основном за счет трех типов доходов. Во-первых, это налоги, самостоятельно устанав­ливаемые и собираемые территориальными органами власти. В России федеральным законодательством определен перечень на­логов, которые вправе собирать как органы субъектов Федера­ции, так и органы местного самоуправления.

Во-вторых, имеют место долевые отчисления в бюджет тер­ритории от налогов, поступающих на более высокий уровень бюджетной системы. Так, в России существенную роль в форми­ровании бюджетов субъектов Федерации играет налог на добав­ленную стоимость. Он является федеральным налогом. Однако, например, на 1994 г. было установлено, что 25% поступлений от этого налога зачисляется в бюджеты тех субъектов Федерации, на территории которых данные средства собраны. Бюджеты органов местного самоуправления в свою очередь могут получать долевые отчисления от источников, формирующих доходы субъектов Феде­рации.

В-третьих, в нижнее звено бюджетной системы из верхнего обычно поступают различного рода трансферты (субсидии, дота­ции, субвенции), представляющие собой формы помощи в по­крытии расходов. Между ними и долевыми отчислениями нет непроходимой грани, однако долевые отчисления предполагают нормативное закрепление за территориальным бюджетом стабиль­ного источника дохода, тогда как трансферты зависят от частных решений органов, распоряжающихся бюджетом, из которого трансферты черпаются. Зависимость от трансфертов сковывает самостоятельность территории в разработке и реализации бюд­жетной политики, отвечающей предпочтениям ее жителей.

При прочих равных условиях желательно, чтобы доля транс­фертов в доходах территориального бюджета была невысокой. Что же касается территориальных налогов, с одной стороны, и доле­вых отчислений от федеральных налогов (или иных доходов верх­него уровня бюджетной системы), с другой, то и те и другие име­ют свои преимущества. Преобладание собственных, устанавлива­емых в регионе налогов в доходной базе территориального бюд­жета (так называемая американская модель бюджетного федера­лизма) обеспечивает максимальную гибкость и самостоятельность бюджетной политики региона. Высокой доле отчислений от об­щенациональных, федеральных налогов в территориальных бюд­жетах (так называемой германской модели) соответствуют относи­тельно большее единство бюджетной политики в масштабе всей страны и заинтересованность региональных властей в полном сборе этих налогов. Для России в настоящее время характерна скорее германская модель.

Для собирательного обозначения различных форм передачи средств из одних звеньев бюджетной системы в другие будем да­лее использовать термин «бюджетные гранты».

Специфические предпочтения, характерные для населения территории, выявляются тем точнее, чем адекватнее ее жители воспринимают предельные издержки поставки локальных общест­венных благ. Бюджетные гранты позволяют непосредственно не увязывать удовлетворение потребностей в локальных обществен­ных благах с ростом налогообложения именно тех граждан, кото­рые, проживая в регионе, потребляют данные блага. В результате возникает избыточное давление в пользу увеличения бюджетных расходов. Поскольку это происходит одновременно на всех тер­риториях, предъявлявших спрос на гранты, слабая увязка регио­нальных расходов с собственными доходами порождает при про­чих равных условиях тенденцию к превышению оптимального уровня совокупного налогового бремени за счет неоправданного роста федеральных налогов.

Издержки, с которыми связано удовлетворение потребностей, предъявляемых на территории региона, всего нагляднее, когда финансирование обеспечивается с помощью маркированных на­логов и платежей за используемые ресурсы. Они играют замет­ную роль в формировании территориальных бюджетов. Так, в России к доходам субъектов Федерации отнесена, в частности, плата за воду, забираемую промышленными предприятиями, а к доходам местных бюджетов — налог на строительство объектов производственного назначения в курортных зонах, сбор за убор­ку территории населенных пунктов и др.

Во многих странах существенное место среди доходов терри­торий занимают налоги на имущество, в особенности недвижи­мое. Недвижимость четко локализована, что издавна делало ее привлекательным объектом местного налогообложения. В то же время пользование строениями и земельными участками тесно корреспондирует с потреблением целого ряда локальных общест­венных благ, обеспечивающих коммуникации, безопасность, удов­летворительное гигиеническое состояние территории и т.д. В России субъекты Федерации взимают налог на имущество пред­приятий и налог с имущества, переходящего в порядке наследо­вания и дарений, а в местные бюджеты поступает налог на иму­щество физических лиц и земельный налог.

Когда большинство жителей региона располагают значитель­ной по размерам собственностью, распределенной не слишком неравномерно (скажем, когда преобладает проживание в собст­венных домах, имеющих сравнительно высокую стоимость), об­ложение имущества позволяет поддерживать довольно наглядную связь между выгодами, которые типичный налогоплательщик получает от локальных общественных благ, и размером налога, который он уплачивает. Однако чем неравномернее распределе­ние собственности и чем выше доля неимущих, тем реже для конкретного индивида выгоды соответствуют налоговым обяза­тельствам. В условиях концентрации собственности в немногих руках налог на имущество воспринимается как «налог на бога­тых», то есть в первую очередь как инструмент перераспределе­ния. Точка зрения большинства на желательные размеры подоб­ных налогов определяется скорее соображениями справедливости, чем предпочтениями, касающимися локальных обществен­ных благ. В данной связи налогообложение имущества не всегда в полной мере адекватно функциям территориальных бюджетов и не везде способно успешно играть решающую роль в их фор­мировании.

Вместе с тем восприятие налога гражданами неизбежно во многом определяет политику его применения и может, как мы уже знаем, фиксировать скорее характер налоговых обязательств, чем реальное распределение налогового бремени. В частности, даже если налоги на имущество уплачиваются главным образом наиболее состоятельными гражданами, нельзя утверждать, что они не перемешаются на других членов общества. Например, налог на имущество домовладельца в принципе способен перемещать­ся на тех, кто арендует жилье.

Ввиду первостепенной значимости налогов на недвижимое имущество для региональных и местных бюджетов многих стран, вопрос о сфере их действия привлекает внимание исследовате­лей. Согласно так называемому традиционному взгляду на этот вопрос, налог на недвижимость подобен акцизу. Имеется в виду, что, например, налогообложение жилого дома означает для его потенциального покупателя то же самое, как если бы покупка была обложена акцизом в размере капитализированного налога. Если же дом сдается внаем, то владелец стремится включить сум­му налога в состав арендной платы так же, как продавец обычно­го товара попытался бы включить в цену акциз.

Последствия налогообложения товаров и услуг зависят, как известно, от соотношения эластичностей спроса и предложения. Недвижимое имущество состоит прежде всего из земельных участ­ков и строений. Предложение земли абсолютно неэластично, поэтому в той мере, в какой налог относится к земельной собст­венности, его бремя ложится на землевладельцев. Но в той степе­ни, в какой налог относится к строениям, предложение высоко­эластично, по крайней мере в долгосрочном плане. Ведь масшта­бы строительства чутко реагируют на изменения рыночной конъ­юнктуры. Что же касается спроса на строения, во всяком случае на жилье, он не отличается высокой эластичностью по цене.

Таким образом, в соответствии с традиционным взглядом бремя налогообложения недвижимости в очень большой степени ложится на потребителей жилья. Поскольку в странах с рыноч­ной экономикой расходы на жилье занимают гораздо большее место в бюджете семей среднего достатка, чем в богатых семьях, сторонники традиционного взгляда склонны считать налогооб­ложение недвижимости скорее регрессивным, чем прогрессив­ным.

Так называемый новый взгляд на налоги с недвижимости ха­рактеризуется перенесением акцента с частичного равновесия на общее и истолкованием данного налога как формы обложения капитала. Накопленные средства могут вкладываться в недвижи­мость наряду с другими активами. Когда под влиянием налога недвижимость становится относительно дороже, увеличивается привлекательность иных форм инвестиций, которые в результате поглощают возрастающую долю совокупного капитала. С точки зрения сторонников нового взгляда, имеет место процесс, подоб­ный описанному в главе шестой, когда речь шла о налогообложе­нии прибыли корпораций. В краткосрочном периоде, пока пере­мещение капитала из налогооблагаемой сферы к иным формам вложений не успевает совершиться, бремя налога несут в основ­ном те лица, на которых непосредственно возложены налоговые обязательства. Однако в среднесрочном периоде бремя распро­страняется на всех владельцев капиталов, а в долгосрочном — последствия зависят от степени открытости национальной эко­номики, как это было показано в названной главе.

Согласно новому взгляду на налогообложение недвижимости, оно затрагивает в основном тех, кто направляет значительную часть своих доходов на накопление, то есть в первую очередь наиболее обеспеченные слои населения. С этих позиций налог представляется прогрессивным.

Бюджетные гранты

К числу наиболее важных проблем теории бюджетного феде­рализма относится анализ воздействия бюджетных грантов на децентрализованно принимаемые решения. Разумеется, такой анализ предполагает, что децентрализация реальна, то есть тер­риториальные органы располагают полномочиями (пусть даже не безграничными) самостоятельно изменять как предложение об­щественных благ, так и уровень региональных (местных) нало­гов. Тогда для них актуален выбор наилучшего соотношения налогов и потребления локальных общественных благ, а бюджет­ные гранты, изменяя условия выбора, влияют на это соотноше­ние.

Для проведения анализа принято выделять следующие типы бюджетных грантов: блочные и категориальные, а среди послед­них — долевые и недолевые. Блочный грант поступает в полное распоряжение территориального бюджета и может быть исполь­зован по усмотрению территориальных органов на любые цели, соответствующие функциям данного звена бюджетной системы. Таковы, например, отчисления от налога на добавленную стои­мость и других федеральных налогов в бюджеты субъектов Рос­сийской Федерации.

Категориальным называется грант, направляемый в террито­риальный бюджет для использования на конкретные цели, кото­рые устанавливаются органом, передающим средства из бюджета более высокого уровня. Так, часть ассигнований из федерального бюджета выделяется регионам для финансирования их участия в реализации общегосударственных программ.

Категориальный грант является долевым, если регион обязан дополнять его ассигнованиями из собственных источников на достижение той цели, для которой грант предназначен. Напри­мер, общегосударственная программа может предусматривать, что регионы, которые предпринимают строительство новых шоссей­ных дорог, получают из федерального бюджета средства, покры­вающие 50% стоимости этого строительства. Регион вправе обра­титься за подобным грантом, только когда он готов тратить и собственные средства на цель, поддерживаемую центральным правительством. Общегосударственный и региональный бюдже­ты как бы вступают в долю для «приобретения» конкретного об­щественного блага.

Если этого не происходит, категориальный грант является недолевым. Например, предоставление недолевого федерального гранта на улучшение водоснабжения населенных пунктов регио­на предполагает, что в связи со значимостью экстерналий или требованиями политики распределения федеральный бюджет в полном объеме финансирует создание соответствующих локаль­ных общественных благ, а территориальный бюджет выступает в роли канала, по которому передаются средства.

Долевые гранты бывают нелимитированными и лимитирован­ными. Нелимитированный грант неограниченно возрастает с уве­личением степени достижения цели, для которой он предназна­чен, и ростом целевых ассигнований территориального бюджета. Так, центральное правительство может взять на себя обязательство финансировать половину расходов на строительство дорог независимо от его масштабов. Ограничителем суммарных затрат в этом случае служит только мера готовности населения региона оплачивать вторую половину расходов. Блочные и недолевые категориальные гранты практически всегда лимитированы. Ведь у их получателей отсутствовала бы заинтересованность удерживать расходы в разумных пределах, если бы ограничения не накладывались фиксированными размерами грантов.

Для региона бюджетный грант играет примерно ту же роль, что социальная помощь для индивида. Блочный грант подобен помощи в форме денежной выплаты, которую получатель тратит на приобретение наиболее привлекательных для него товаров и услуг. Категориальный грант предполагает «натурализацию» по­мощи. При прочих равных условиях население региона наиболее за­интересовано в получении блочных грантов.

Бюджетный грант в данном случае является аккордным трансфертом, который не порождает эффекта замещения и связанных с ним потерь эффективности (мы оставляем в стороне воздействие на трудовую активность). Очевидно, что такой трансферт предпочтителен, когда надо ре­шать сугубо перераспределительные задачи, выравнивая возмож­ности регионов, но не является подходящим инструментом воз­действия на структуру потребления.

Таким образом, действие любого гранта зависит не только от его типа и размера, но и от позиции жителей региона, в который направляется фант. При недостаточно адекватной оценке харак­терной для региона готовности платить за общественные блага децентрализованно принимаемые решения могут не во всем сов­пасть с ожиданиями центральных органов, выделяющих фант. Децентрализация собственно и означает, что решения на деле отражают местные предпочтения, в том числе в отношении ис­пользования бюджетных фантов.

«Эффект липучки»

В предыдущем параграфе предполагалось, что использование бюджетных фантов прямо определяется предпочтениями типич­ного жителя региона, а именно свойственными ему предельными нормами замещения различных частных и общественных благ. При этом условии фанты равноценны помощи, поступающей в денежной или натуральной форме непосредственно индивидам. Например, выделение блочного фанта эквивалентно по своим описанным выше последствиям такому же по величине приросту денежных доходов населения из любого другого источника, в том числе повышению заработков.

В данной связи следовало бы ожидать, что на динамику рас­ходов территориального бюджета практически одинаково влияют дополнительно получаемые гранты (во всяком случае блочные) и повышение собственных доходов жителей. Пропорции, в кото­рых дополнительные средства направляются на приобретение частных и общественных благ, должны были бы, при прочих рав­ных условиях не зависеть от источника этих средств. Однако эм­пирические исследования показывают, что это не так.

Например, в США из одного доллара, дополнительно полу­ченного в виде личных доходов, в среднем не более 10 центов направляется на увеличение расходов территориальных бюдже­тов, а из доллара прироста блочных фантов не менее 40 центов идет на эти цели, и только остальная часть обеспечивает рост потребления частных благ за счет относительного снижения тер­риториальных налогов. Естественно предположить, что первый показатель точнее отражает предпочтения основной массы насе­ления. Но тогда получается, что деньги, поступающие в террито­риальный бюджет в виде грантов, избыточно «прилипают» к об­щественному сектору, в силу чего пропорция между личными расходами граждан и расходами бюджета отклоняется от оптиму­ма. Это явление получило название «эффекта липучки».

В основе «эффекта липучки» лежит неполное совпадение пред­почтений тех, кто на практике наиболее непосредственно влияет на использование бюджетных грантов, с предпочтениями типич­ного налогоплательщика. В силу уже известных причин работни­ки государственного и муниципального аппарата склонны скорее к увеличению, чем уменьшению бюджетных расходов. При этом от налогоплательщиков, не располагающих детальной информа­цией о доходах и расходах бюджета, труднее добиться согласия на повышенное налогообложение их личных доходов, чем на сохра­нение сложившегося уровня местных налогов при получении гран­та. Имеются модели, дающие конкретное объяснение этой раз­нице с позиций теории общественного выбора.

3. Бюджетный федерализм в условиях перехода к рыночной экономике в России.

В плановой экономике государственный бюджет служил прежде всего составной частью и инструментом реализации единого в своей основе народнохозяйственного плана. Это резко ограничи­вало возможности бюджетной децентрализации.

Дело не только в том, что в бюджетных доходах преобладали общегосударственные источники, а в расходах - ассигнования общенационального (федерального) бюджета. Еще важнее, что бюджеты территорий фактически не были по-настоящему обособ­лены и выступали в роли составных частей бюджета страны. Так, Государственный бюджет СССР включал бюджеты республик, в свою очередь объединявшие бюджеты краев, областей и т.д. Ос­новные контуры единого Государственного бюджета ежегодно утверждались на союзном уровне, а на долю территорий остава­лась главным образом некоторая детализация. Республиканские и местные бюджеты формировались на основе централизованно разрабатывавшихся нормативов. Такой подход отвечал природе планового хозяйства, в котором высший приоритет безоговорочно отдавался целям, определявшимся на общегосударственном уровне.