Повноваження президентів, яких обирають на всезагальних виборах, за методикою М. Шугарта та Дж. Кері

Зі слів А. Зазнаєва, методика М. Шугарта та Дж. Кері має низку переваг. По-перше, диференційована система оцінок за 5-ранговою шкалою дозволяє отримати більш точний індекс президентських повноважень, відповідно більш чітке уявлення про характер президентства у порівнянні із дво- та трибальною системою оцінок. По-друге, як пише Л. Меткалф, "метод вимірювання М. Шугарта й Дж. Кері більш тісно пов'язаний із літературою по типах режимів" (форм правління). Він дозволяє використовувати змінні президентської влади у класифікації держав за формами правління (хоч ініціально парламентські республіки виключено з аналізу):

Рис. 4.1. Типологія демократичних систем республіканського правління за М. Шугартом і Дж. Кері

М. Шугарт та Дж. Кері розміщують усі режими за обсягом президентських повноважень (задля цього вони зі свого списку вибрали дві змінні – "формування кабінету", "відставка кабінету") і ступенем роздільності джерел підтримки кабінету й парламенту (використовуються змінні "недовіри до кабінету", а також "розпуску парламенту"). Їх перший критерій типології – це влада президента над кабінетом, другий – роздільне виживання парламенту і уряду. Для операціоналізації першого критерію використовується індекс влади президента над кабінетом, який є сумою двох індикаторів – "формування урядового кабінету" й "відставка кабінету", а для операціоналізації другого критерію – індекс роздільного виживання, який є сумою індикаторів "недовіра до кабінету" й "розпуск парламенту" (але кодування змінної "розпуск парламенту" проводиться у зворотному порядку, не так, як в табл., адже з'ясовується ступінь виживання парламенту). Країни розміщуються у цій системі координат у залежності від значень їх індексів, потрапляючи в одну із типологій режимів. "Чисті" форми правління займають чотири кути даної схеми: прем'єр-президенталізм – нижній лівий кут; президент-парламентаризм – верхній лівий кут; президенталізм – верхній правий; асамблейна незалежність – нижній лівий кут. Крім ідеальних типів у схемі мають відображення проміжні та змішані види.

Методика оцінки повноважень президентів М. Шугарта та Дж. Кері має свої недоліки. По-перше, список повноважень є обмежений легальною конституцією, і не враховується політична практика. Це може призвести до неправильної оцінки президентської влади в тій або іншій країні. Так А.Сіарофф указує на помилку М. Шугарта й Дж. Кері у вимірі президентської влади у Франції (П'ята Республіка), яка в підсумку, на його думку, привела щодо невірного віднесення цієї країни до прем'єр-президентської форми. Він пише, ніби у французького президента немає формальних повноважень зміщення урядового кабінету, однак de facto він такими повноваженнями користується у ситуації, коли парламентська більшість на його стороні (система консолідованої більшості, за методикою С. Скач). А коли же має місце когабітація/співіснування (президент та прем’єр-міністр, який користується довірою Національних зборів, належать щодо опозиційних одна одній політичних партій), президент не в змозі змістити прем'єр-міністра, принаймні, до наступних виборів. Якщо президент, прем'єр-міністр та Національні збори (чи їх більшість), продовжує А.Сіарофф, мають одне політичне "забарвлення", то саме в президента з'являється шанс відправити неугодного главу урядового кабінету у відставку. Це трапилося, наприклад, із прем'єр-міністрами Ж. Помпіду у 1968 році, Ж. Шабан-Дельмасом в 1972 році й М. Рокаром у 1991 році, жоден з яких не бажав залишати своє крісло. Цікаво, Ж. Шабан-Дельмас був відсторонений від влади після того, як його уряд одержав довіру з боку Національних зборів. Таким чином, президент має можливості по відстороненню прем’єр-міністра, але не завжди.

Беручи до уваги все вищесказане, А. Сіарофф приходить до висновку про те, що П'ята Республіка "на практиці являється більше президент-парламентською, а не прем'єр-президентською", як її визначають М. Шугарт і Дж. Кері, котрі змінній "відставка урядового кабінету" ставлять оцінку "0" ("кабінету або міністрам може бути висловлено недовіру, і вони можуть бути зміщені парламентом, проте зовсім не президентом"). Французька конституція не дає президенту права зміни прем'єр-міністра, але президент робить це "за заявою" глави уряду, а вже потім припиняє виконання його повноважень. За час семирічного (а із 2000 року – п'ятирічного) мандата президента, в середньому, два-три рази змінюється прем'єр-міністр. Всі прем'єр-міністри (крім Ж. Помпіду в 1962 році, Ж. Ширака в 1976 році і П. Моруа в 1984 році) подали у відставку на вимогу президента, проте не за результатами виборів. Політичній практиці відомо безліч способів того, як можна домогтися від глави кабінету "добровільно-примусової" заяви про відставку. Тому великим "плюсом" методики А. Сіароффа є те, що вона спирається не лише на конституції, проте й на реальну політичну практику. Правда, автор не пояснює, яким чином він аналізує практику.

По-друге, як пише Л. Меткалф, методика М. Шугарта та Дж. Кері є "більше спрямованою на розмежування варіантів серед країн із сильною президентською владою, ніж слабкою". Зокрема розглядаючи президента і парламент як релевантних акторів, вона не фіксує дуальну структуру виконавчої влади напівпрезидентських систем. Дійсно, як було показано вище, в умовах когабітації сила прем'єра значно підвищується, адже за ним стоїть парламент. Це не враховано авторами.

По-третє, Л. Меткалф вказує: "Виникли нові зразки конституційної практики, які повинні бути включені в систему кількісних оцінок". Це судовий контроль – надання президенту можливості направляти законопроекти на розгляд суду перед їх промульгацією є засобом розширення законодавчих повноважень президента. Додаткову змінну – "судовий контроль" – Л. Меткалф кодує таким чином: "4" – коли, лише президент направляє законопроект до суду; "2" – право спрямування законопроекту в суд мають президент, кабінет або більшість у асамблеї; "1" – цим правом володіють президент, кабінет або меншість асамблеї; "0" – у президента немає такого права або не існує попереднього судового контролю. З доводами Л. Меткалф можна погодитися, але, виходячи із зауваження О. Зазнаєва, акцент слід зробити на контролі за законами, які вступили в силу. Ні для кого не секрет, що в ряді посткомуністичних країн інститут конституційного контролю неодноразово використовувався президентом для посилення його влади. Включення додаткової змінної допомогло б отримати більш адекватну картину інституту президентства.

Крім введення додаткової змінної, Л. Меткалф корегує ще 5 позицій з списку повноважень М. Шугарта й Дж. Кері – "пакетне вето", "часткове вето", "винесення президентом питань на референдум", "формування кабінету" і "відставка уряду". Ревізії піддаються показники змінних і їх чисельні значення. В результаті змін слід говорити про серйозно модифіковану методику М. Шугарта та Дж. Кері (по суті, методику Л. Меткалф), яка дозволяє отримати результати, відмінні від результатів американського "дуету". Цікаво, що модифікована методика була використана в проекті "База даних політичних інституцій у посткомуністичному світі" (2000 р.) на підставі доробків Т.Фрая, Дж. Хеллмана та Дж. Такера. Після цього модель агрегованого індексу М. Шугарта та Дж. Кері використана у низці досліджень.