Глава II. Органы, разрабатывающие закон о финансах

Исполнительная власть и парламент. Закон о финан­сах подготовляется главным образом исполнительной властью. Однако парламент, который будет принимать закон и утверждать расходы, в известной мере участвует и в подготовительных работах.

§ 1. РОЛЬ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

Первенство исполнительной власти. Исполнительная власть играет существенную роль в подготовке бюджета. Это определяется следующими причинами:

а) только исполнительная власть обладает достаточной
информацией для того, чтобы подготовить закон о финансах;

б) только исполнительная власть располагает достаточ­
ным техническим аппаратом для того, чтобы провести слож­
ную работу прогнозирования, которая необходима при
подготовке закона о финансах;

в) только исполнительная власть отвечает за исполне­
ние закона о финансах и бюджета. Естественно, что в этих
условиях она должна участвовать в подготовке закона.

В зарубежных странах исполнительная власть также выполняет основную роль при подготовке бюджета. В Ве­ликобритании только исполнительная власть выпол­няет всю эту работу. В Соединенных Штатах Америки, несмотря на строгое применение принципа разделения властей, президент, не обладающий правом законодатель­ной инициативы, тем не менее имеет такую инициативу в вопросах бюджета.

Во Франции исполнительные органы (мэры, префекты) всегда обеспечивают всю работу по подготовке бюджета. При подготовке бюджета государства органы исполнитель­ной власти принимают на себя основную работу, в которой участвуют: министры, министр финансов, премьер-министр, Совет министров.

Каждый министр должен подготовить предположитель­ные данные о расходах своей отрасли. Каждый министр совершает расходы. Поэтому он должен предусмотреть те расходы и те кредиты (утверждение расходов), которые ему необходимы на год. В начале года Совет министров опреде­ляет основные направления подготовки бюджета, а министр экономики и финансов направляет каждому министру ука­зания о том, как должны быть сформулированы их пред­ложения о расходах. В соответствии с этими указаниями каждый министр с помощью своей централизованной финан­совой службы рассматривает и в случае необходимости сокращает требования кредитов, представляемые различ-i ными управлениями его министерства. Таким образом.) подготовляется проект данных о будущих расхода мини-pi стерства. Этот проект в обязательном порядке подвергается!

финансовому контролю. Проект должен быть представлен в отдел бюджета министерства экономики и финансов до 10 мая.

Министр экономики it финансов Франции играет суще­ственную роль в подготовке закона о финансах и разработке бюджета. Как только бюджет на данный год принят, мини­стерство экономики и финансов начинает подготовлять бюджет будущего года. Начиная с января месяца управле­ние бюджета представляет министру проект, в котором, учитывая уже известные результаты исполнения бюджета прошлого года и предположения относительно конъюнктуры будущего года, указываются возможные доходы и расходы будущего года и возможности их сбалансирования. Этот проект изучается в течение февраля Советом министров, который принимает первую модель бюджета. На ее основе министр экономики и финансов направляет свои директивы в различные министерства, находящиеся на бюджете.

Необходимо обеспечить координацию и единообразие установления предположительной суммы расходов для каждого министра. Эта работа по координации возложена на министерство экономики и финансов. Именно здесь возникает политическое преобладание министра экономики и финансов над его коллегами, несмотря на то что юридиче­ски он является только министром среди других. Министр экономики и финансов обладает также известными сред­ствами, которые помогают ему влиять на финансовую дея­тельность его коллег. Таким средством является визи­рование министром экономики и финансов решений других министров, связанных с централизованными расходами государства. Сюда относится также и осуществление финан­сового контроля.

Роль министра экономики и финансов в подготовке закона о финансах была закреплена в ст. 37 ордонанса от 2 января 1959 года: «Под руководством премьер-министра министр экономики и финансов подготовляет проект закона о финансах, который подлежит утверждению Сове­том министров».

После того как установлены первоначальные наметки бюджета, работа по подготовке проекта заключается в сле­дующем:

^;. 1. Объединить предполагаемые расходы, установленные! каждым министерством, и добавить к ним предполагаемые ^у, расходы самого министерства экономики и финансов,

I. 13-04 02

ii в частности расходы, указываемые под рубрикой «общие расходы», поскольку они касаются не отдельных министерств, а включают в себя кредиты на содержание органов государственной власти.

2. Установить будущие доходы на основе данных о нало­
говых поступлениях, представляемых Генеральным управ­
лением налогов, Генеральным управлением пошлин и про­
чих поступлений, Генеральным управлением учета и Уп­
равлением казначейства, а также возможные различные
доходы, данные о которых представляются отдельными
министерствами. Это первая оценка, осуществляемая
в начале года и корректируемая в июле месяце для того,
чтобы учесть общие экономические предположения, фор­
мулируемые Управлением прогнозирования.

3. Осуществить необходимое сокращение расходов и
увеличение доходов, чтобы обеспечить финансовое равнове­
сие (баланс). Правда, в этой деятельности министерство
экономики и финансов не располагает специальными
юридическими полномочиями в отношении его коллег,
как это имеет место в некоторых странах, например
в ФРГ.

4. Осуществить статья за статьей редакцию текста зако­
на о финансах. В соответствии со ст. 1 ордонанса от 2 янва­
ря 1959 года ежегодный закон о финансах должен содер­
жать «все указания об информации и контроле парламента
в отношении финансов, об имущественной ответственности
государственных служащих, а также о распределении,
ставках и порядке взимания налогов».

Министр экономики и финансов также предлагает редак­цию текста, определяющего экономическое и финансовое равновесие (баланс), уже известные результаты и будущие перспективы. В этом выражается современная концепция государственных финансов, которые тесно связаны с эко­номикой.

Министр экономики и финансов представляет также дополнения и документы объяснительного характера, кото­рые предназначены для информации и контроля, осуще­ствляемого парламентом. В частности, указываются рас­ходы на выполнение функций, утвержденных парламентом (минимальная сумма, необходимая для осуществления госу­дарственных функций в условиях, утвержденных парламен­том в предыдущем году); на выполнение новых функций, которые подлежат утверждению (в частности, создание

новых должностей); документы, уточняющие расходы на будущий год, связанные с осуществлением утвержденных программ; список специальных счетов казначейства; список неналоговых доходов. Таким образом, к проекту закона о финансах прилагается целая серия дополнительных доку­ментов, называемых «синьками» по причине синего цвета папок. Можно назвать доклад о расходах и доходах госу­дарственных служб; доклад о выполнении плана и регио­нальных бюджетов; бюджетные и счетные документы, касаю­щиеся деятельности некоторых государственных организа­ций, как, например, ОР'ГФ (Объединение радио и телеви­дения Франции); документ, называемый «социальный бюд­жет нации», включающий все расходы, в том числе и вне­бюджетные (социальное страхование, расходы местных органов, государственных и частных предприятий), направ­ленные на социальные цели, и т. п.

В работе по подготовке проекта закона о финансах и бюджета министр экономики и финансов получает помощь от Управления бюджета. Этому управлению завидуют все организации, находящиеся на бюджете, включая и мини­стерство экономики и финансов. Управление бюджета часто упрекают в пристрастии при распределении госу­дарственных средств. Тем не менее его влияние продол­жает усиливаться. Это управление было создано на основе реорганизации Бюро бюджета н Управления государствен­ного учета и отчетности, проведенной в 1919 году. Тот факт, что бюро было поднято на уровень управления, свидетель­ствует о значении закона о финансах и бюджете и о слож­ности работы по их подготовке. Нередко государственный секретарь вместе с министром экономики и финансов зани­мается этим управлением, которое никто не хочет полно­стью отделить от министра экономики и финансов, чтобы не понизить его значения. Однако конфликты, которые возникают в связи с распределением кредитов, иногда тре­буют вмешательства премьер-министра.

Конституция 1958 года расширила компетенцию премьер-министра в вопросах бюджета. Это видно из сравнения текстов декретов 1956 и 1959 годов. В соответствии со ст. 49 декрета от 19 июня 1956 года: «Проект закона о финансах подготовляется министром экономики и финансов. Проект представляется Национальной ассамблее от имени предсе­дателя Совета министров министром экономики и финансов, который должен изложить мотивы и принимать участие

13*

7мН1ом/11/он '/i,i mi,.h|,ih.i;i< ijh.iiii и и