Глава III. Методы составления бюджета и его балансирование

Техника составления. Это технический аспект работ по составлению бюджета, в детали которого нельзя было входить. Однако эти методы развивались, автоматизиро­вались и в настоящее время уступили место более гибким и точным процессам, дающим возможность предвидеть дальнейшее развитие и экономическую конъюнктуру. В этой связи должны быть рассмотрены три проблемы: предвиде­ние ресурсов, от которых зависит возможность затрат, предвидение затрат и сбалансирование.

§ 1. ПРЕДПОЛОЖИТЕЛЬНЫЕ РЕСУРСЫ

Оценка ресурсов должна быть произведена насколько возможно более точно. Необходимо, чтобы поступления соответствовали бюджетным предначертаниям, с тем чтобы финансовое равновесие, закрепленное в законе о финансах, было осуществлено. Только министр экономики и финан­сов, используя представляемую ему другими министер­ствами информацию, может установить сумму подлежа­щих поступлению доходов. Он избегает, таким образом, контроля.

Такое положение грозит двумя опасностями. Прежде всего министр экономики и финансов может оказаться слишком большим оптимистом и будет систематически переоценивать возможности получения будущих доходов, чтобы легче сбалансировать бюджет. Но существует и дру­гая опасность, что министр экономики и финансов окажет­ся пессимистом, который намеренно сократит сумму буду­щих расходов, чтобы облегчить бремя налогов, требуемых экономической конъюнктурой. Так, после окончания второй мировой войны некоторые министры, стараясь бороться против инфляции, систематически приуменьшали сумму будущих доходов, чтобы легче получить согласие на до­полнительные налоги, что позволяло уменьшать излиш­нюю покупательную способность. Такая же политика проводилась и в 1974 году. Систематически недооценива­лись предполагаемые налоговые поступления, чтобы легче было добиться повышения налогов, необходимых для борь­бы против инфляции.

С тем чтобы избежать риска произвольной оценки дохо­дов, в течение длительного времени применялись методы автоматической оценки. В настоящее время эти методы заменены более точными и гибкими.

Правило предпоследнего года. Это старое правило бюд­жетного права периода Реставрации. Оно было введено в бюджете на 1823 год. Принцип, на котором оно было основано, весьма прост. В качестве основания оценки буду­щих доходов принимались результаты предпоследнего года. Тогда это был 1821 год. Таким образом, оценка получалась если не точная, поскольку система была слишком автома­тична, то, во всяком случае, приближающаяся к действи­тельности. Как правило, оценка не давала серьезных оши­бок, так как она основывалась на данных об общем разви-

тии, о состоянии народного богатства и о тенденции роста цен к доходов. Такая оценка не полностью охватывала воз­можные доходы и была связана с риском получения бюд­жетных излишков. Однако считалось, что такие излишки являются благом и жаловаться на них не приходится. Эту систему критиковали за то, что при ней недостаточно оценивались ресурсы, в результате чего на налогоплатель­щиков возлагалось большое налоговое бремя. Поэтому упомянутая система была заменена мажоритарной.

Мажоритарная система была введена во Франции в 1882 году. В качестве основы принимались результаты позапрошлого года, к которым добавлялось увеличение, исчисленное на базе среднего роста доходов за последние пять лет. К сожалению, эта система была введена после периода экономического процветания, в момент, когда начиналась депрессия. Оценки, основанные на данных о позапрошлом годе и о росте доходов в период процвета­ния, были значительно выше, чем действительные доходы, поступавшие в период начавшейся депрессии.

От мажоритарной системы быстро отказались. В настоя­щее время министерство экономики и финансов больше не применяет автоматически правил, которые требуют известной стабильности экономической жизни, цен, дохо­дов, валюты. Сейчас применяются более гибкие и более точные методы.

Современные методы оценки связаны с методами эконо­мического прогнозирования. Оценки осуществляются в соот­ветствии с показателями, установленными в плане. Так, для IV плана процент роста продукции брутто был зафик­сирован в 5,5% в год. Однако данные плана могут быть скорректированы на основе изменения конъюнктуры. Именно поэтому для бюджета на 1964 год была принята гипотеза роста на 4,5, а не на 5,5%, для того чтобы учесть результаты плана стабилизации, который должен был несколько замедлить первоначально предполагавшийся рост. Для бюджета на 1968 год был предусмотрен рост про­дукции в целом на 5% и экспорта на 11,4%. Вместе с тем предположение о росте цен было зафиксировано на 3%, и на основе этих предположений калькулировались' нало­говые доходы. Однако действительность воспрепятствовала реализации этих предположений. Рост промышленной про­дукции составил 4%, а рост цен — около 5%. В докладе о проекте закона о финансах на 1974 год предусматри-

вался рост продукции в целом на 5,5% и рост цен в пре­делах 6,7%. Однако энергетический кризис изменил эти предположения, и рост инфляции заставил пересмотреть закон о финансах на 1974 год путем издания в июле коррек­тирующего закона о финансах. Отсюда видно, насколько нашему времени свойственна зыбкость бюджетных пред­положений, которая была подчеркнута в докладе о законе на 1974 год.

В экономическом и финансовом докладе, прилагаемом к проекту закона о финансах, указываются методы оценки бюджетных доходов. Доклад исходит из оценки предшест­вующего закона о финансах, вносит коррективы, связанные с результатами исполнения закона, учитывает перспективы экономического развития, а также законодательные и иные изменения.

Используются также методы непосредственной оценки и метод кривых, то есть чертят кривую развития того или иного государственного дохода за последние годы, а затем методом экстраполяции продолжают эту кривую, с тем чтобы определить должные размеры дохода в планируемый бюджетный год. Наконец, что касается прямых налогов, то, используя данные за последние двенадцать месяцев и применяя некоторые коррективы (законодательные изме­нения, изменение тарифов и т. п.), устанавливают вероят­ную сумму доходов на ближайший бюджетный год.

Все эти оценки будущих доходов рассматриваются и анализируются в документе, который прилагается к про­екту закона о финансах под названием «Оценка путей и средств», составляющем одну из бюджетных «синек».

§ 2. ПРЕДПОЛОЖИТЕЛЬНЫЕ РАСХОДЫ

Расходы оцениваются непосредственно, без применения каких-либо твердых правил. Эта работа выполняется каждым министерством на условиях, которые были указаны выше.

Надо отметить, что сравнение с расходами предшествую­щего года всегда очень полезно. Если министр ограничи­вается кредитами, которые были открыты ему в предыдущем году, то его требования удовлетворяются без всяких труд­ностей. Если же предвидится увеличение расходов по срав­нению с предыдущим годом, министр должен обоснован.

это увеличение, особенно когда речь идет о новых меро­приятиях, связанных с обновлением или усовершенство­ванием деятельности министерства.

Министры имеют тенденцию устанавливать по своему ведомству на будущий год большую сумму расходов и заин­тересованы в том, чтобы распоряжаться большей суммой кредитов, даже если не смогут полностью их использовать. Недостаточная сумма может вызвать ряд затруднений и за­ставить потребовать в течение года дополнительных кре­дитов, которые далеко не всегда предоставляются.

Министр экономики и финансов знает тенденцию коллег систематически повышать свои требования. Поэтому он осуществляет строгий контроль над требованиями раз­личных министерств. Этот контроль облегчается тем, что финансовый контролер дает свое заключение по требова­ниям кредитов каждого министерства. Более того, мини­стерство экономики и финансов созывает конференцию представителей различных министерств, которые пред­ставляют объяснения, на какой основе исчислялись требуе­мые ими кредиты.

Возникает проблема: установить, в какой мере общая сумма предвидимых расходов связана с предвидимыми ресурсами. Нельзя не заметить, что эта проблема имеет очень большое значение, поскольку министр экономики и финансов должен обеспечить строгое соответствие расхо­дов и доходов, прибегая в случае необходимости к сокра­щению расходов или требуя дополнительных ресурсов. Речь идет о проблеме финансового равновесия, которая должна быть разрешена в законе о финансах.

§ 3. ОПРЕДЕЛЕНИЕ ФИНАНСОВОГО РАВНОВЕСИЯ

Эволюция концепции равновесия. Здесь мы также заме­чаем эволюцию правила и известное углубление опре­деления понятия равновесия.

Строгой теории финансового равновесия, утверждавше­гося традиционной наукой, противопоставляется теория систематического дефицита. Между этими двумя теориями находится промежуточная, более тонкая доктрина о так называемом «ожидании», которая будет рассмотрена ниже, наряду с упомянутыми двумя теориями. И наконец, опре­деленное место будет отведено описанию складывающейся ныне современной доктрине финансового равновесия.

Традиционная доктрина равновесия (баланса)

В течение долгого времени основным бюджетным прави­лом было соответствие доходов и расходов. Математическое равенство сумм расходов и доходов считалось золотым правилом бюджета. Традиционно финансисты переносили в сферу государственных финансов элементарный принцип частных финансов, в соответствии с которым, чтобы не разориться, лицо не должно тратить больше, чем оно имеет. Этот принцип, наиболее известными защитниками кото­рого были барон Луи и Пуанкаре, господствовал в госу­дарственных финансах в течение всего XIX ив первые годы XX века. В истории финансов хорошими министрами считались те, кто обеспечивал строгое соответствие дохо­дов и расходов, а выдающимися министрами финансов те, кто, как Анри Шенон при Третьей республике, имел изли­шек доходов по сравнению с расходами.

Проект бюджета должен был быть строго сбалансирован­ным, и при составлении государственного бюджета скру­пулезно соблюдалось правило, которое сегодня распро­страняется на местные органы, а также на государственные организации, о строгом соответствии расходов и доходов. В некоторых странах правило бюджетного равновесия возводится в ранг конституционной нормы. В ФРГ ст. ПО Основного закона 1949 года устанавливает: «Бюджет дол­жен утверждаться законом до начала его исполнения. Доходы и расходы должны балансироваться». Правда, правило о балансировании здесь в известной мере ограни­чено тем, что в числе доходов могут учитываться средства, получаемые от государственных займов.

В догме бюджетного равновесия (баланса) была про­бита брешь, когда заметили:

а) что бюджеты представлялись и утверждались сба­лансированными, но в результате исполнения чаще всего создавался дефицит, поскольку в ходе исполнения бюджета расходы, как правило, превышали заранее исчисленные доходы. Уже при Июльской монархии, когда бюджетные ортодоксы были в особом почете, можно было наблюдать, как бюджеты, утвержденные сбалансированными, посте­пенно, в процессе исполнения оказывались дефицитными! Так, в период, когда сбалансированный бюджет рассмат­ривался как абсолютная догма и когда, казалось, никакие кризисы не мешали его исполнению, в 1841 году, 1425 млн.

франков расходов покрывались 1406 млн. франков доходов. Превышение расходов на 19 млн. добавилось к предыду­щему покрытию их казначейством. То же самое произошло и в 1967 году, когда закон о финансах предусматривал излишек в 3 млн. франков и корректирующий закон о финан­сах установил непокрытые расходы в 7209 млн. франков, а исполнительный закон установил окончательную сумму в 6400 млн. франков. Точно так же и в 1971 году предусмот­ренный бюджетом излишек средств уступил место дефициту в результате исполнения бюджета;

б) что сбалансированный бюджет часто был резуль­татом искусственных мер, поскольку экстраординарные расходы обычно исключались из бюджета, для того чтобы облегчить балансирование. Это была политика «дебюдже-тизации» капиталовложений или политика «чрезвычайных бюджетов». Но расходы на капиталовложения и чрезвы­чайные расходы, несмотря ни на что, должны были финан­сироваться, и это осуществлялось за счет займов.

Бюджетное равновесие (баланс) оставляло несбаланси­рованными государственные финансы вследствие того, что в значительной части государственные расходы продолжа­ли оставаться внебюджетными. Так, расходы на социальное обеспечение и помощь семьям, которые не фигурировали в бюджете, составляли в 1973 году 106 млрд. франков, то есть более половины бюджетных расходов. В 1973 году более 11 млрд. франков должны были быть ассигнованы государству для различных социальных мероприятий, которые часто дают дефицит. Высказанные выше сообра­жения ставят под сомнение догму бюджетного равновесия (баланса). Последняя мало-помалу становится легендой, и некоторые финансисты начинают придерживаться доктри­ны систематического дефицита.

Доктрина систематического дефицита

Доктрина систематического дефицита развивалась глав­ным образом под влиянием Кейнса. Некоторые финансисты, особенно смелые, не считают дефицит злом. Он может иметь и положительные результаты.

1. Дефицит не является злом. Некоторые финансисты считают, что бюджетный дефицит не представляет собой опасности для благосостояния нации. Опасным может быть

дефицит торгового баланса, так как он выражает утечку богатств за границу. Наоборот, движение средств, преду­смотренных бюджетом, осуществляется в пределах нацио­нальной территории, поэтому бюджетный дефицит не может уменьшить богатства страны. Если государство совершает дополнительные расходы, то этим могут воспользоваться какие-то частные лица.

2. Дефицит может быть выгодным. Увеличение рас­ходов может иметь своим результатом создание дополни­тельной покупательной способности в стране независимо от того, идет речь о расходах по выполнению функции государства или по капиталовложениям. И в том и в другом случае экономика стимулируется.

Таким образом, дефицит представляется не только допу­стимым, но даже желательным. Отсюда и возникает доктри­на систематического дефицита, связанная с доктринами Кейнса о полной занятости: бюджетный дефицит представ­ляется средством борьбы с безработицей, позволяя увели­чивать покупательную способность.

Однако эта доктрина вызывает и некоторые возражения:

а) бюджетный дефицит требует покрытия расходов
экстраординарными доходами, потому что нормальные
ресурсы недостаточны. Такие' экстраординарные доходы
обычно получаются путем выпуска займов либо получения
авансов от казначейства. Экономические последствия этих
актов могут быть отрицательными;

б) если бюджетный дефицит становится хроническим
и систематическим, государству будет трудно пользоваться
кредитом. Оно не сможет выпускать государственные зай­
мы, а если и будет их выпускать, то на очень обременитель­
ных условиях. Если же государство пользуется авансами
казначейства, то есть для финансирования излишка расхо­
дов прибегает к эмиссии, то такая эмиссия, не создавая
нового богатства, может повлечь за собой инфляцию и повы­
шение цен, а в конце концов и девальвацию валюты.

Кроме того, систематический дефицит, покрываемый выпуском государственных займов, увеличивает проблему государственного долга, повышает расходы нации и в меж­дународной конкуренции ставит ее в тяжелое положение. Систематический дефицит опасен для экономики и вслед-ствии риска инфляции и обесценения денег. Вот почему доктрина систематического дефицита не получила практи­ческого применения. Применяются более тонкие док-

трины, такие, как доктрина циклического бюджета и док­трина «ожидания».

Доктрины циклического бюджета и «ожидания»

Циклические бюджеты. Если доктрина систематического дефицита не может быть принята, то из этого не следует, что не могут быть приняты некоторые отдельные случаи несбалансированности. Прежде всего можно допустить в течение определенного времени дефицит, если он компен­сируется в последующие годы бюджетным излишком. Это концепция циклических бюджетов, которая восхваляется в некоторых странах, особенно скандинавских, и в част­ности в Швеции, где она применяется на практике. В осно­ве концепции циклических бюджетов лежит следующее соображение. Следует использовать бюджетные излишки, создающиеся в годы процветания, чтобы в периоды депрес­сии допускать дефициты, которые покрываются излиш­ками, реализованными в годы процветания. Это положение, по существу, представляет собой научное выражение поли­тики, которой, как это описано в Библии, следовал в Егип­те фараон после того, как увидел во сне семь коров тучных и семь коров тощих. Преимуществом этой системы является возможность регулировать экономические циклы.

Бюджетный дефицит, создавая дополнительную поку­пательную способность в годы депрессии, помогает возро­ждению экономики. Что касается бюджетных излишков в периоды процветания, то налоговый пресс, необходимый для этого, позволит несколько сдержать экономику, имею­щую тенденцию безудержно нестись вперед.

Доктрина циклических бюджетов представляется весь­ма соблазнительной. Однако существуют большие труд­ности в практическом ее применении. Эти трудности относят­ся прежде всего к нерегулярности экономических циклов. Никто не может сказать, будет ли период процвета­ния по своей продолжительности равным периоду депрес­сии. Нет никакой гарантии, что сумма бюджетных излиш­ков, создавшихся в благоприятные годы, даст возможность покрыть дефицит в годы депрессии.

Помимо сказанного, доктрина циклических бюджетов ставит сложные проблемы как учетного, так и политиче­ского характера. Проблемы в области учета заключаются в том, каким образом учитывать бюджетные излишки,

которые были реализованы в годы процветания. Политиче­ская же проблема — более серьезная — заключается в том, как охранить бюджетные излишки в благоприятные годы от многочисленных попыток расходовать эти средства. В годы процветания предложения о расходовании сущест­венно увеличиваются и политически трудно их отклонять. Доктрина циклических бюджетов, по существу, не про­тиворечит принципу бюджетного равновесия, поскольку принципом циклических бюджетов также является сохра- ^: нение равновесия, баланса расходов и доходов, но не на каждый отдельный бюджетный год, а для нескольких лет, включаемых в экономический цикл.

«.Ожидание» (тупик). Действительным исключением из правила о бюджетном равновесии является доктрина «ожи­дания», которая допускает дефицит в определенных гра­ницах и при определенных условиях. «Ожидание» возникло в период существования Четвертой республики и было допущено официально в бюджетах, принимавшихся в течение }\ ряда лет. Этот термин был осужден премьер-министром '> Кув де Мюрвилем в его выступлении в Национальной ассамблее 26 ноября 1968 года на том основании, что это -слово определяется как тупик, дорога без выхода. Однако; этот термин до сих пор еще не исчез ¹. В законе о финансах • 1957 года «ожидание» под названием «покрытия казначей­ства» повысилось до 10 млрд. новых франков, затем пони­зилось до 4 млрд. в законе на 1964 год и, наконец, исчезло в законе о финансах 1965 года в соответствии с явно выра­женной волей главы государства. В 1965 году считали,что за пятнадцать лет (с 1948 по 1963 год) общая сумма «ожи­даний» (предусмотренных законом превышений расходов •'-над доходами), покрывавшаяся казначейством, достигла 135 млрд. франков, что значительно превышало бюджетные >; расходы на 1966 год. Это показывает место «ожиданий» $

¹ Мы оставляем этот термин, несмотря на его официальное ,§,
осуждение, поскольку «ожидание» (impasse) определяется так же,,.$
как тактика карточной игры, которая состоит в том, что третий;'
в игре не использует свою высшую карту, чтобы освободить сред- ■/'
нюю карту. Таким образом, impasse представляет собой нечто вроде
пари относительно позиции некоторых карт. В бюджетной технике
это — пари относительно развития экономической конъюнктуры.
Поэтому можно оставить термин «ожидание», чтобы обозначить
несбалансированность, предусмотренную законом о финансах, и оста­
вить термин «покрытие», чтобы обозначить отрицательное сальдо уже
совершенных бюджетных операций. '

в современных французских финансах. Такие непокрытые расходы не предусматривались законами о финансах 1966 и 1967 годов, но они вновь появились в законе о финансах

1968 года в сумме 1941 млн. франков. Закон о финансах

1969 года установил сумму непокрываемых расходов
в 11494 млн. франков, то есть 2% национального продук­
та,— процент высокий, но сравнимый с теми, которые пре­
дусматриваются бюджетами основных западных стран.
В связи с денежным кризисом в октябре 1968 года ожидае­
мые непокрытые расходы были сокращены в законе о фи­
нансах 1969 года до 354 млн. франков. Они исчезли в зако­
не о финансах 1970 года, который предусматривал симво­
лический бюджетный излишек в 5 млн. франков.

Определение «ожиданий» было дано М. Данией в статье, опубликованной в газете «Монд» 21 ноября 1957 года под заголовком «Понятие ожидания в государственных финан­сах. Следует ли от него отказаться?». Определение таково: «Это разница между государственными доходами и подоб­ными им ресурсами (то есть практически все доходы, кроме займов) и всеми платежами государства (то есть все пла­тежи, за исключением тех, которые связаны с погашением государственного долга)». Проще говоря, «ожидание»— это превышение безвозвратных расходов (гражданских и военных, остатков специальных счетов и т. п.) и времен­ных (займы и авансы), предусмотренных законом о финан­сах, над ресурсами, указанными в том же документе (на­логовые доходы, различная продукция, возврат займов, за исключением выпуска займов и ресурсов казначейства, не фигурирующих в числе ресурсов в законе о финансах).

Термин «непокрытые» часто употребляется как синоним «ожидания». Представляется, однако, что, сохраняя термин «ожидание», означающий предположение о будущем, для обозначения превышения расходов над доходами, преду­смотренными законом о финансах, можно отличить его от термина «непокрытый», означающего также осуществле­ние превышения расходов над ресурсами *. Счет, на кото-

* Попытка автора тонко различать оттенки, выражая это в раз­личных терминах, с трудом поддается переводу. В советской лите­ратуре нет адекватных терминов для обозначения impasse, decouvert. Соответствующее понятие в экономической литературе иногда назы­вается «дефицитное финансирование». Представляется, что термин «ожидаемый дефицит» более точно передает содержание. Этим тер­мином мы будем пользоваться в дальнейшем при переводе.— Прим. перев.

14-0402

ром отражается покрытие этого превышения, давно носит название «счета покрытия казначейства». Термин «дефицит» следует оставить для того, чтобы обозначить превышение безвозвратных затрат над имеющимися ресурсами, за ис­ключением разницы в связи с операциями возвратного

характера.

Предполагаемый дефицит, допускаемый большинством современных финансистов, позволял с 1945 до 1965 года представлять несбалансированные бюджеты. Однако это было допустимо лишь при определенных условиях и в опре­деленном размере.

1. В периоды развития экономики появление допол­
нительных денег, связанных с покрытием превышения
расходов над доходами, компенсируется повышением роста
продукции. Мы можем, таким образом, констатировать
дополнительный рост покупательной способности посред­
ством бюджетных операций,— рост, который не вы­
зывает инфляции и обесценения денег, поскольку дополни­
тельные товары уравновешивают дополнительные деньги.
Это допускаемые без риска размеры превышения расходов
над доходами. Поэтому предполагаемый дефицит представ­
ляет собой предположение о будущем в периоды процве­
тания.

2. Если превышение государственных расходов служит
для финансирования производительных расходов, то пред­
полагаемый дефицит допускается, поскольку казначейство
сможет «выжать» новые сбережения для обеспечения допол­
нительных расходов. Таким образом, предполагаемый де­
фицит в ограниченной мере представляется применимым.
Его можно использовать без риска до тех пор, пока соблю­
даются предусмотренные условия. Однако техника бюд­
жета с предполагаемым дефицитом связана со следующим

риском.

1. Трудно исчислить размер непокрытых расходов, соот­ветствующий экономической конъюнктуре. Это является предметом дискуссии. Положение министра экономики и финансов Франции гораздо лучше, когда он защищает сбалансированный бюджет, чем когда он предлагает под­держивать предполагаемый дефицит на определенном уровне. Если министр экономики и финансов утверждает, что предполагаемый дефицит не должен превысить 6 млрд. франков, можно ли убедить парламент, что в действитель­ности это превышение не достигнет 6,5 или 7 млрд. фран-

ков, и, Таким образом, отказывать в сотнях миллионов дополнительных расходов, которые требуются? Чтобы оправдать предполагаемый дефицит в 1969 году, сумма которого достигла 2% национального продукта, финансовые органы ссылались на тот факт, что соответствующий про­цент превышения расходов над доходами сохраняется в бюджетах основных западных стран. Однако через несколь­ко недель, перед возникновением денежного кризиса, они вынуждены были признать необходимость существенного сокращения предполагаемого дефицита.

2. Предполагаемый дефицит опасен при инфляционист-ской конъюнктуре, так как резко усиливает инфляцию в результате дополнительной покупательной способности. Поэтому корректирующие законы о финансах 1963 и 1964 годов использовали часть налоговых излишков для того, чтобы сократить превышение расходов над доходами, а закон о финансах 1965 года исключил это превышение, чтобы успешнее бороться с инфляцией, с которой пытался справиться и план стабилизации 1963 года.

Таким образом, возникла новая доктрина равновесия, которой придерживаются с 1965 года, исключая 1968 11 1969 годы, когда условия потребовали временного воз­вращения к практике предполагаемого дефицита.

Новая доктрина бюджетного равновесия

Развитие практики равновесия. Ярким примером финан­сового равновесия, установленного законом о финансах 1965 года, служит принятие (после тридцати пяти лет) бюджета, в котором строго сбалансированы доходы и расхо­ды и исчезло превышение расходов над доходами. Безвоз­вратные бюджетные операции дали излишек средств в 5637 млн. франков, а общая сумма безвозвратных и вре­менных операций в законе о финансах показала излишек в 12 млн. франков. Однако исчезновение остатка непокры­тых расходов не должно рассматриваться как окончатель­ное. Если в 1965 году это оправдывалось экономической конъюнктурой и представляло несомненные преимущества психологического характера, то изменение конъюнктуры могло оправдать восстановление остатка.

Следует также иметь в виду, что недостаточно установить бюджетные цифры, которые исключают остаток непокры-

14*

тых расходов. Нужно еще, чтобы в период исполнения зако­на о финансах затраты и полученные ресурсы не создавали непокрытых расходов. Так, исполнение закона о финансах 1965 года дало возможность поддержать почти полное бюджетное равновесие при помощи некоторых учетных изощрений. В законе о финансах 1966 года также поддер­живался отказ от остатка непокрытых расходов. Закон предусматривал излишек в 3779 млн. франков для безвоз­вратных операций и 3773 млн. франков временных расхо­дов, что в целом составило излишек ресурсов в 6 млн. франков.

Бюджетное равновесие, установленное в 1965 году, казалось, будет сохраняться и в 1966 году. Однако в процессе осуществления в течение года бюджетных опера­ций этого не произошло. Корректирующий закон о финан­сах 1966 года вместо общего превышения доходов над рас­ходами на 6 млн. франков утвердил общее превышение расходов на 3452 млн. франков, в основном за счет расхо­дов, связанных с операциями временного характера, а ис­полнительный закон утвердил непокрытый остаток в сумме более 4 млрд. франков.

Закон о финансах 1967 года.также оставался верным принципу бюджетного равновесия. Он предусматривал превышение ресурсов над окончательными затратами в 1783 млн. франков, покрывая превышение расходов по возвратным операциям и определяя общее превышение ресурсов на 3 млн. франков, которые следовало бы сопоста­вить с 148 млрд. франков общих расходов и доходов. Это свидетельствует о том, что предусмотренное равновесие не было устойчивым.

Однако доктрина бюджетного равновесия продолжает оставаться официальной, и государственный секретарь бюджета М. Булен 17 января 1967 года заявил в Центре экономических и социальных исследований и документа­ции: «Равновесие бюджетных затрат и ресурсов не только должно быть правилом разумного управления, но и пред­ставлять собой политический императив. Бюджетное рав­новесие благоприятствует развитию динамичной эконо­мики». Но столь восхваляемое равновесие не могло долго «сопротивляться» исполнению закона о финансах. Коррек-: тирующий закон 1967 года утвердил превышение расходов на 7209 млн. франков. Следовательно, закон бюджетного равновесия имеет тенденцию к ослаблению.

Уточнение доктрины равновесия. Такая эволюция док­трины равновесия была хорошо раскрыта М. Валлоном в его докладе от имени финансовой комиссии по проекту закона о финансах 1967 года. Впервые равновесие относи­лось только к безвозвратным операциям, и было указано на допустимость отрицательного сальдо в операциях по вре­менной передаче средств, то есть при займах и авансах, в той мере, п какой предоставление займов и авансов пре­вышает сумму ожидаемого погашения и возврата. Это отрицательное сальдо покрывается выпуском бон казна­чейства. Таким образом, дефицита в отношении безвоз­вратных операции больше не было, он был сбалансирован, но превышение расходов, покрываемое средствами казна­чейства, существовало. При второй стадии, к которой отно­сятся законы о финансах 1965, 1966 и 1967 годов, требование равновесия (сбалансированности) применимо ко всем опе­рациям, включаемым в закон о финансах. Вся сумма средств, получаемых как от безвозвратных операций, так и от возвращения выданных займов, должна покрывать всю сумму расходов — и безвозвратных, и временных. Дей­ствительно, излишек средств по безвозвратным операциям позволяет покрыть расходы, связанные с временными опе­рациями, обусловленные тем, что предоставляемые займы и авансы превышают размер сумм, полученных в виде возврата *.

В настоящее время развивается третья концепция бюд­жетного равновесия. Считают, что предоставленные казна­чейские займы могут покрываться тем, что Жискар д'Эстэн называл «подлинные сбережения», то есть либо безвоз­вратными доходами, либо средствами, получаемыми за счет выпуска долгосрочных займов. Займы, выдаваемые казна­чейством, предназначенные для финансирования капитало­вложений и покрываемые за счет выпуска долгосрочных зай­мов, не ''носят ипфляционистского характера. Если предприятия обеспечивают себя средствами для капиталовло-женшТнепосредственно нефинансовом рынке, никакого ин-фляционистского 'механизма не возникает. Если может представиться'более целесообразным, что государство само выступит на финансовом рынке, выпустит заем, а затем

¹ Превышение временных расходов — обычное явление. Это применение закона Вагнера. Предоставленные займы и авансы покрываются в основном возвратом займов и авансов, выданных ранее.