Глава I. Развитие понятия бюджета и закон о финансах

Бюджет и закон о финансах. Понятие бюджета претер­пело интересные изменения. Они отражают развитие госу­дарственных финансов и выражают интеграцию государ­ственных финансов и экономики.

Первоначально бюджет был центральным понятием, определяющим все государственные финансы. Все финан­совые механизмы определялись бюджетом в прямой или косвенной форме. Понятие бюджета в настоящее время занимает более скромное место. Определение основных данных, характеризующих финансовое равновесие, вклю­чается в ежегодный закон о финансах.

Изменение понятия бюджета характеризуется тремя законодательными определениями, которые были даны последовательно. Становясь все более краткими, эти опре­деления вместе с тем существенно снижали значение бюд­жета в пользу закона о финансах. Однако в существующей ныне терминологии недостаточно полно учитывается изме­нение этих двух понятий, которые зачастую смешиваются.

Последовательно были даны три законодательных опре­деления бюджета: в декрете 31 мая 1862 года, в декрете 19 июня 1956 года и в ордонансе от 2 января 1959 года, который и в настоящее время является действующим пра­вовым актом.

Старые определения представляют интерес, поскольку они показывают изменение и упадок на протяжении столе­тия понятия бюджета.

§ 1. ОПРЕДЕЛЕНИЕ БЮДЖЕТА В ДЕКРЕТЕ ОТ 31 МАЯ 1862 ГОДА

Декрет о государственном бухгалтерском учете от 31 мая 1862 года сформулировал определение бюджета, кото­рое до недавнего времени оставалось классическим. Это — общее определение,.которое может быть применено ко всем видам бюджета, а не только к государственному. В ст. 5 декрета указано: «Бюджет — это акт, предусматривающий и устанавливающий на год расходы и доходы государства и других организаций». Это определение вызывает три замечанияг

1. Оно выражает двойственный характер бюджета, кото­рый соответствует двум сторонам механизма государствен­ных расходов. С одной стороны, бюджет — это акт, преду­сматривающий ^рдоходы и расходы, которые должны быть совершены, с другой — это акт, утверждающий, то есть разрешающий государству совершать расходы и получать

доходы.

Этот двойственный характер акта, предусматривающего доходы и расходы, а также утверждающего их, необходим для того, чтобы налицо был бюджет. Простое определение расходов недостаточно, чтобы быть элементом бюджета. Так, определение расходов, являющееся результатом рабо­ты экспертов или административного опроса, еще не яв­ляется бюджетом. Вместе с тем разрешение совершать расходы и собирать доходы недостаточно для того, чтобы составлять бюджет. Необходимо, чтобы утверждение было ограничено конкретными пределами. Так, права, которые представительные органы передают правительству для того, чтобы израсходовать и собрать налоги без ограниче­ния суммы, не могут рассматриваться как бюджет.

2. Бюджет включает расходы и доходы. Его основная
задача — обеспечить соответствие предусмотренных дохо­
дов и расходов. Таким образом, в понятие бюджета вклю­
чается принцип бюджетного равновесия.

3. Длительность бюджетного акта ограничивается
годом. Это принцип бюджетного года. Он подтверждает
периодичность бюджетного акта и длительность бюджетного
периода. Этот период должен быть достаточно коротким,
с одной стороны, чтобы установленные суммы были доволь­
но точными, с другой — для эффективности контроля.
Следует, однако, отметить, что ст. 4 декрета 1862 года не
включала принцип ежегодного бюджета в определение.

Рассматриваемое классическое определение, действовав­шее в течение почти столетия и оказавшее влияние на ныне действующую ст. 4 декрета о государственном бухгалтер­ском учете от 29 декабря 1962 года, вызывает, однако, следующие возражения:

1) Определение, данное в декрете 1862 года, неточно указывает, что бюджет представляет собой акт. В действи­тельности бюджет не является актом, так как акт не может находиться в дефиците или не может быть в излишке, как нередко находится бюджет. С другой стороны, понятие акта очень неясно, а определение не уточняет, каков харак-

тер и форма акта — идет ли речь о законе, постановлении, договоре. Определение ничего по этому поводу не говорит.

2) Определение 1862 года очень узко. Прежде всего оно
включает только доходы и расходы и не указывает на по­
ступления и затраты из фондов временного характера. Кроме
того, ограничиваясь только пределами года, определение
не оставляет места для утверждения тех расходов, которые
не ограничиваются одним годом. Последнее время это
встречается все чаще в связи с осуществлением долговре­
менных экономических планов.

3) Определение бюджета, данное в 1862 году, было раз­
работано в период государства-жандарма и, не будучи
рассчитано на применение к другим бюджетам, не упоми­
нает о связях, существующих между бюджетом и эко­
номикой. В настоящее время, когда государство стремится
оказывать влияние на экономическую жизнь, бюджет не
может больше рассматриваться независимо от конъюнктуры,
и связи между бюджетом и экономикой должны быть отра­
жены и в определении. Все эти соображения побудили
авторов декрета от 19 июня 1956 года, который изменил
бюджетную процедуру, дать новое определение бюджета.

§ 2. ОПРЕДЕЛЕНИЕ БЮДЖЕТА В ДЕКРЕТЕ ОТ 19 ИЮНЯ 105G ГОДА

Это определение дано в ст. 1 декрета, который в отличие от декрета 1862 года относится только к государственному бюджету и исключает бюджеты государственных органи­заций: «Государственный бюджет предусматривает и утвер­ждает в законодательной форме потребности и ресурсы государства. Он принимается парламентом в законе о финан­сах, определяющем экономические и финансовые цели пра­вительства». Это определение в свою очередь вызывает следующие замечания и возражения:

1) Функция определения размеров доходов и расходов
и их утверждения в этом юридическом определении под­
тверждается. Это важная характеристика бюджетного
акта.

2) Понятие бюджета расширилось. Нужды (потребно­
сти) и ресурсы заменили «расходы» и «доходы». Это означает,
что бюджет включает не только поступление и расходова­
ние средств безвозвратного характера, но и движение

фондов, которые в конечном счете не влекут за собой ни обогащения, ни уменьшения средств общества и не состав­ляют, таким образом, расходы или доходы, но вместе с тем влекут за собой пополнение или уменьшение наличности и, значит, носят характер ресурса или покрытия потреб­ности. Так, аванс, который государство предоставляет местным органам, является обременением, но не расходом. Точно так же возврат выданной ранее ссуды представляет собой ресурс государства, но не доход. Наконец, обязатель­ство совершить расход в будущем является обременением, но не расходом, поскольку это не означает немедленного платежа.

В данное определение не включается указание на годо­вой характер бюджета. Таким образом, бюджет может включать утверждение, действующее и за пределами года. 3) Понятие бюджета уточняет:

а) что бюджет принимается «в законодательной форме». Следовательно, бюджет утверждается законом, что под­тверждается следующей фразой: «он принимается парла­ментом в законе о финансах». Таким образом, понятие зако­на о финансах дополняет понятие бюджета. Закон-о финан­сах — это тот закон, который устанавливает бюджет;

61 связь бюджета с экономической политикой подчерки­вается в определении, которое указывает, что закон о финан­сах выражает «экономические и финансовые цели прави­тельства».

Определение 1956 года, хотя и представляло собой шаг вперед по сравнению с определением 1862 года, вызывает, однако, следующие критические замечания:

1) Текст 1956 года не раскрывает подлинного характера
бюджета. Отказываясь от формулы 1862 года, которая рас­
сматривала бюджет как акт, данное определение не уточ­
няет природы бюджета, ограничиваясь указанием на его
законодательную форму.

2) Указывая на то, что бюджет утверждается законом
о финансах, определение не раскрывает характера этого
закона.

3) Не упоминая о ежегодном утверждении бюджета, рас­
сматриваемое определение опускает указание на то, что
бюджет должен утверждаться периодически, каждый год.

Критика по поводу ст. 1 декрета от 19 июня 195R года была использована авторами ордонанса от 2 января 1959 г;;j Разрабатывая процедуру рассмотрения и принятия закона^"

о финансах и согласовании его с нормами Конституции

1958 года, авторы посчитали необходимым дать новое
определение закона о финансах и бюджета.

§ 3. ОПРЕДЕЛЕНИЯ В ОРДОНАНСЕ ОТ 2 ЯНВАРЯ 1059 ГОДА

Закон о финансах и бюджет. Ордонанс от 2 января

1959 года четко разграничивает понятия закона о финан­
сах и бюджета. (Начало этому было' положено в декрете
от 19 нюня 1956 года.) Рассматриваемый ордонанс дает два
различных определения.

Конституция 1958 года в ст. 34 устанавливает: «Закон о финансах определяет ресурсы и траты государства в ус­ловиях и с ограничениями, предусмотренными конститу­ционным законом». Это определение закона о финансах было включено в ст. 1 ордонанса от 2 января 1959 года, харак­теризующего закон о финансах как конституционный закон. Ордонанс от 2 января 1959 года делает упор на понятие закона о финансах и предоставляет бюджету второстепен­ную роль. В соответствии со ст. 1 этого ордонанса «закон о финансах определяет характер, размеры и назначение ресурсов и затрат государства, учитывая при этом эконо­мическое и финансовое равновесие». Таким образом уста­навливается общее понятие законов о финансах. Они не предусматривают и не утверждают, а «определяют». Это значит, что они могут вмешиваться a priori и a posteriori. Из этого также следует, что они могут дать общее предписа­ние либо исправить прежнее предписание. Предмет нор­мативного регулирования всегда составляют ресурсы и затраты государства. Но при этом уточняется, что не только суммы, но и характер ресурсов и затрат является предметом регулирования.

Таким образом, включается качественный элемент, что ставит проблему необходимости классификации ресурсов и затрат, значение которой подчеркивалось раньше.

Наконец, следует заметить, что равенство ресурсов и затрат не предписывается. Важно только учитывать эко­номическое и финансовое равновесие. Последнее не рас­сматривается как самоцель. Это лишь элемент всей системы финансовых проблем. Можно заметить также, что речь идет об «экономическом и финансовом равновесии». Этим под­черкивается связь финансовой и экономической политики.

Финансовое равновесие (равенство затрат и ресурсов) не должно рассматриваться вне связи с экономическим равно­весием, элементы которого многочисленны (производство, потребление, сбережения, импорт, экспорт). Основное соот­ношение, которое должно соблюдаться, может быть сфор­мулировано таким образом: национальный продукт брутто плюс импорт равняется частному и государственно­му потреблению плюс сбережения плюс экспорт. Раз­витие концепции закона о финансах влечет за собой воз­никновение различных видов законов о финансах, кото­рые перечислены в ст. 2 ордонанса от 2 января 1959 года.

Такими законами являются: годовой закон о финансах, корректирующий закон (вносящий исправления в годовой закон о финансах) и исполнительный закон (об исполнении закона о финансах).

А. Годовой закон о финансах определяет в общей форме a priori затраты и ресурсы в соответствии с текстом ст. 2: «Годовой закон о финансах устанавливает и утверждает на каждый год сумму ресурсов и затрат государства». Эта формула, которая почти воспроизводит определение бюд­жета 1862 года, вместе с тем и отличается от него. В ней речь идет о том, что устанавливается и утверждается общий размер ежегодных ресурсов и затрат. Следовательно, закон о финансах носит общий характер, остается лишь его уточ­нить и детализировать в других актах. Более того, по­скольку закон о финансах определяет всю сумму ресурсов и затрат, то из этого следует, что в нем закрепляются не только безвозвратные операции, охватываемые бюд­жетом, но и временные операции, которые проходят через специальные счета казначейства, и специализирован­ные операции, которые отражаются в присоединенных бюд жетах.

Б. Корректирующий закон о финансах исправляет в течение года установленные годовым законом суммы затрат и ресурсов. Он может также изменить и направление средств. Так, в 1968 году первый корректирующий закон о финансах был представлен Мишелем Дебре в марте, чтобы поддержать конъюнктуру (закон от 30 июля 1968 года). Второй корректирующий закон был принят в июле, чтобы обеспечить средства для выполнения решений, принятых в результате событий весны 1968 года (закон от 31 июля того же года). Третий корректирующий закон о финансах

был принят в конце года, чтобы обеспечить соответствие его реальным условиям (закон от 20 декабря 1968 года). Каждый год принимается по меньшей мере один корректи­рующий закон. Такой закон часто принимается в конце года с целью одобрить открытие дополнительных кредитов и учесть реальную сумму поступивших налогов. Иногда, как это было в 1968 и 1974 годах, необходимо в течение года принять несколько корректирующих законов о финан­сах, с тем чтобы учесть экономические и политические усло­вия, которые не могли быть предусмотрены в период под­готовки проекта закона.

В. Исполнительный закон о финансах содержит опреде­ление a posteriori. Он констатирует финансовые результаты каждого года и подтверждает различия между результатами и предположениями, содержавшимися в годовом законе о финансах, дополненном в необходимых случаях коррек­тирующим законом.

Из всех перечисленных видов закона о финансах годовой закон ближе всего к установившемуся ранее понятию бюд­жета. От этого понятия закон о финансах отличается только своим общим характером. Современная роль бюджета — детализировать и раскрывать то, что содержится в законе о финансах.

Бюджет в настоящее время играет меньшую роль. Ст. 16 ордонанса от 2 января 1959 года определила госу­дарственный бюджет таким образом: «Бюджет — совокуп­ность счетов, отражающих в течение года все постоянные ресурсы и затраты государства». Достоинством этого опре­деления является раскрытие характера, периодичности и содержания бюджета.

А. Характер бюджета. Определение, данное в ст. 16 ордонанса от 2 января 1959 года, представляет интерес, поскольку оно раскрывает подлинный характер бюджета, то, что не было сделано в декрете 1956 года и что неудачно было сделано в декрете 1862 года. В ордонансе от 2 января 1959 года бюджет определяется не как акт, а как совокуп­ность счетов. Это объясняет, почему мы можем говорить о дефиците бюджета. В дефиците может оказаться счет, но не акт. Счет представляет собой цифровое описание опе­раций, что дает возможность контроля. Финансовая опе­рация может быть сбалансированной, может создать дефи­цит или излишки. Все это отражается на соответствующих счетах.

При всем разнообразии Счетов, начиная от Счетов госу­дарственных операций до счетов частных лиц и предприя­тий, всегда возможен контроль над финансовыми операция­ми. Бюджет также отвечает этому требованию, но пред­ставляет и известные особенности.

Как правило, счета отражают уже совершившиеся опе­рации. Это описание a posteriori. Когда говорят «составить счета», «предъявить счет», имеют в виду, что доходы или расходы уже совершены. Бюджет же, наоборот, составляется до того, как совершены те операции, которые он предписы­вает. Это описание a priori. Бюджет, таким образом, пред­ставляет собой особую категорию счетов «предварительных» (предположительных), которые все более развиваются осо­бенно в последнее время.

Ст. 16 ордонанса указывает, что бюджет представляет собой совокупность счетов. Это значит, что бюджет — слож­ный документ и что многие счета отражают и предусматри­вают различные финансовые операции, относящиеся к ре­сурсам и затратам государства. Именно их совокупность и составляет бюджет.

Б. В рассматриваемом определении как существенная черта бюджета закрепляется его.периодичность. Это выра­жается в том, что бюджет принимается на год и что началом бюджетного года следует считать 1 января. Таким образом, во Франции бюджетный год совпадает с календарным.

В. В рассматриваемой ст. 16 точно определено и содер­жание бюджета. Его счета отражают все ресурсы и все постоянные затраты государства. В статье указано, что бюджет «отражает», а не утверждает. Такое изменение терминологии выражает подчинение бюджета закону о фи­нансах, который утверждает затраты и расходы, в то время как бюджет их только отражает.

Следует также заметить, что в отличие от закона о финан­сах бюджет не ограничивается определением общих сумм. В бюджете должны быть отражены каждый вид ресурсов и каждый вид ^постоя иных затрат государства. А это значит, что бюджет дополняет, развивает и детализирует общие данные, содержащиеся в законе о финансах. Ордонанс от 2 января 1959 года перечисляет различные категории ресурсов и постоянных затрат, которые должны быть вклю­чены в бюджетную документацию К. таким постоянным ресурсам относятся: 1) налоги и штрафы;

2) вознаграждение за работы, услуги, благотворитель­
ные фонды, суммы, переданные в дар и по завещаниям;

3) доходы от государственных имуществ и финансового
участия;

4) возврат выданных займов и авансов (это составляет
не доходы, а только ресурсы);

5) различные поступления.

Ст. 6 ордонанса перечисляет постоянные затраты:

1) обычные расходы;

2) капитальные затраты;

3) предоставление займов и авансов (что является не
расходами, а затратами).

Бюджет включает не все затраты и ресурсы, а только те, которые носят безвозвратный характер. Таким образом, вне бюджета остаются операции временного характера, которые отражаются на специальных счетах казначейства, включаемых также в закон о финансах. Выпуск и погашение займов, которые сами по себе не создают ни обогащения, ни уменьшения средств государства, представляют собой операции казначейства и не фигурируют в бюджете. Точно так же не отражаются в бюджете совершаемые казначей­ством операции по хранению и ио корреспондентским счетам.

Следовательно, ордонанс от 2 января 1959 года уста­навливает узкое и определенное понятие бюджета. Закон о финансах является документом, представляющим перво­степенное политическое значение, поскольку он определяет и утверждает все будущие ресурсы и затраты государства, безвозвратные и временные. Закон о финансах служит основным финансовым документом. Ему и посвящается дальнейшее изложение. Большое значение имеет устано­вление органов, компетентных в подготовке проекта закона о финансах.