Развития и распределение расходов

План и распределение государственных средств. В тече­ние длительного времени изучение механизма распределе­ния государственных расходов во Франции ограничивалось изучением бюджета. При этом исходили из того, что органы, утверждающие бюджет, то есть французский парламент, полностью определяют все государственные расходы. Эта идея до сих пор выражена в традиционных исследованиях государственных расходов через призму бюджетных ассигно­ваний и не касается процессов развития, установленных в экономическом плане.

Однако представление о том, что органы, утверждающие бюджет, располагают полной свободой определения расхо­дов, уже не соответствует реальности. Все в большей мере эти органы связаны, хотя и не юридически, но по крайней мере политически, показателями плана. Вот почему при исследовании государственных финансов необходимо хотя бы в общей форме рассмотреть план, поскольку его влияние очень широко.

Мы рассмотрим последовательно две проблемы: органы, разрабатывающие план, и финансовое содержание плана.

Глава I. ОРГАНЫ, РАЗРАБАТЫВАЮЩИЕ ПРОЕКТЫ ПЛАНОВ

Три стадии разработки плана. Характерным для орга­нов, разрабатывающих план, является то, что основное место в его разработке занимают эксперты, специалисты,

техники, тогда как политические органы, в частности парла­мент, играют роль, по существу формальную, несмотря на усилия, которые предпринимались для того, чтобы эту роль повысить. Составление плана — яркое проявление технократической тенденции, которой отмечается эволюция современных политических режимов. Процедура подготовки проектов планов изменялась при подготовке шести планов, последовательно ориентировавших развитие французской экономики с момента Освобождения. Мы рассмотрим про­цедуру разработки VI плана экономического и социального развития страны на 1971 — 1975 годы. В разработке плана принимали участие многочисленные органы, которые можно разбить на три группы:

1. Центральные организации, подготовлявшие проект.

2. Региональные организации, консультировавшие его.

3. Высшие государственные органы, утверждавшие
план.

§ 1. ЦЕНТРАЛЬНЫЕ ОРГАНЫ, ПОДГОТОВЛЯЮЩИЕ ПРОЕКТЫ

Три категории организаций играют важную роль в процессе разработки плана: Генеральный комиссариат планирования, комиссии но модернизации, Экономический и социальный совет и Высший совет планирования.

Генеральный комиссариат планирования — основная организация, подготовляющая проект плана. Ею руководит генеральный комиссар планирования, назначаемый декре­том. На основании ст. 3 декрета от 3 января 1946 года он — «постоянный представитель главы правительства в управле­ниях министерств по всем вопросам, которые касаются плана». Ст. 4 того же декрета указывает, что все министры и органы публичной власти должны помогать ему в выпол­нении его функций. Лица, которые последовательно зани­мали этот пост, соответствовали роли данного органа. Про­должительность и стабильность их функций подчеркивала их авторитет.

Генеральному комиссару в его работе помогают сорок советников и сотрудников с самой различной подготовкой (лица с университетским образованием, экономисты, высшие чиновники и т. п.), назначаемых генеральным комиссаром либо командируемых администрацией учреждений, где они работают. Эти лица распределяются по отделам, соответ-

ствующим основным секторам экономики (сельское хо­зяйство, химия, строительство, энергетика и т. п.).

При создании комиссариата очень разумно избегли создания суперминистерства, которое нарушало бы функ­ционирование других министерств, как это случилось с министерством национальной экономики Народного фрон­та в 1936 году. Более простое решение — создание постоян­ной администрации, работа которой заключается и оживле­нии и координации деятельности других органов, участвую­щих в подготовке плана. Комиссариат функционирует главным образом при помощи методов убеждения и дипло­матии в целях обеспечения как подготовки, так и исполне­ния плана. Именно комиссариат помогает оживлению рабо­ты комиссии по модернизации. В выполнении задач комис­сариата участвуют технические организации, которые, являясь по отношению к нему внешними, составляют для него анализы и исследования. Такими организациями являются:

Управление планирования министерства экономики и финансов;

Центр исследований и документации по вопросам потреб­ления;

Центр изучения экономической перспективы на средние и длительные сроки;

Центр изучения и математических исследований плани­рования.

Информацию доставляют комиссариату также:

Национальный институт статистики и экономических исследований;

Национальный институт демографических исследований.

Все эти организации сотрудничают также с комиссиями по модернизации.

Комиссии по модернизации — рабочие органы. Первона­чально эти комиссии создавались в связи с подготовкой к каждому плану. С 1962 года по предложению Генераль­ного комиссариата они стали постоянными и ежегодно проводят сессии.

Комиссии составляются из представителей, выделяемых министром по предложению генерального комиссара пла­нирования. Структура комиссий тройственная. Одни члены комиссии представляют администрацию, другие — профес­сиональные объединения, в частности профсоюзы, наконец,, в комиссии включается известное число экспертов и техников.

И—0402

Эти комиссии носят представительный характер благо­даря личному составу членов комиссий, но не в связи со способом их назначения. Поэтому вопрос о представитель­ном характере комиссий остается спорным. Этим объясняют­ся возражения, которые часто выдвигаются в экономи­ческих кругах против проектов, разработанных в рас­сматриваемых комиссиях.

Комиссии по модернизации разрабатывают предложения по планированию определенных секторов экономики. Поэто­му существует около двадцати комиссий для различных секторов экономики. Это вертикальные комиссии. Кроме этого, существуют еще и горизонтальные комиссии, в ком­петенцию которых входит планирование нескольких видов деятельности (комиссии по рабочей силе, финансированию, производительности, научным исследованиям, террито­риальному устройству). В эти комиссии входят пятьдесят назначаемых членов, к которым добавляются члены, вклю­чаемые по их служебному положению. В целом, например, Комиссия по модернизации, составлявшая проект к IV пла­ну, включала около 1000 членов.

Комиссии предпринимают значительные усилия для того, чтобы вопросы решались, не простым большинством голосов, а на основе общего широкого согласия относитель­но решаемого вопроса. Это облегчается тем, что проблемы рассматриваются, как правило, только в техническом ас­пекте, а не в политическом. Способ формирования комиссий также помогает избежать их политизации.

Экономический и социальный совет и Высший совет планирования — консультативные органы. Наряду с цен­тральными рабочими органами существуют две центра­лизованные организации, носящие консультативный харак­тер, компетенция которых нередко перекрещивается. Это: а) Экономический и социальный совет; б) Высший совет планирования.

Экономический совет в Четвертой республике, который можно рассматривать как предшественника современного Экономического и социального совета, выполнял двойную роль — советника парламента и советника правительства. Экономический совет должен был в соответствии со ст. 25 Конституции 1946 года в обязательном порядке консульти­ровать по вопросам плана развития национальной эконо­мики. Закон 1951 года уточнил, что соответствующие связи должны осуществляться и при выполнении плана. Однако

I

роль совета в разработке плана снизилась, поскольку рёчЬ шла о выполнении уже принятого плана.

Что же касается Экономического и социального совета Пятой республики, то он играет уже значительную роль в разработке, проекта плана. В соответствии со ст. 70 Конституции, все проекты плана должны представляться совету дли рассмотрения. Однако совет перестал быть консультативным органом парламента, но сохранил эту свою функцию по отношению к правительству. Консульта­тивная работа начинается с Отдела капиталовложений и планирования, который представляет доклад и проект резолюции Генеральной ассамблее совета. Обсуждение не является публичным. Ассамблея может вносить в резолю­цию изменения. Последние направляются правительству вместе с докладом сессии и публикуются в «Официальном вестнике» *. Правительство может, если считает это нуж­ным, дополнить проект плана с учетом мнения, выраженно­го советом. Так, 28 октября 1964 года Экономический и социальный совет предложил правительству некоторые изменения по основным ориентирам V пятилетнего плана. В материалах, представленных советом, наряду с одобре­нием правительственного проекта предлагались некоторые коррективы. 4 ноября Совет министров Франции учел эти материалы и, прежде чем представить проект плана парла­менту, внес в основные ориентиры V плана соответствующие изменения. VI план был представлен Экономическим и со­циальным советом в мае 1971 года и был окончательно при­нят в июле, что оставляло достаточно времени для того, чтобы учесть все замечания совета. Предложения Экономи­ческого и социального совета широко освещаются в печати, если правительство даже не всегда учитывает его предло­жения. Тем не менее ставится под сомнение необходимость существования второго консультативного органа — Высше­го совета планирования.

Совет планирования был создан еще в 1946 году. В его состав входили министры и 18 представителей разных отрас­лей экономики. Совет представлял собой нечто вроде сверх­комиссии, координирующей одновременно деятельность комиссий по модернизации. Но собирался этот совет редко, и в конце концов деятельность его замерла. В 1953 году

* Journal officiel — официальный орган, в котором публику­ются все правительственные акты.— Прим-, перев.

произошло разделение совета на два органа: Высший совет* планирования и Межминистерский кабинет.

Межминистерский кабинет, который должен был коорди­нировать деятельность различных министерств в процессе подготовки и выполнения плана, вскоре прекратил свое существование, поскольку соответствующие функции выпол­нялись министерством финансов.

Декрет от 12 июля 1961 года восстановил Высший совет планирования. Его председателем является премьер-ми­нистр. В совет входят 58 членов. Он руководит разработкой проектов планов и делает доклад о них до тех пор, пока окончательные варианты не будут представлены в Эконо­мический и социальный совет. Высший совет планирования следит также за выполнением планов и каждый год в пред­ставляемом им докладе сравнивает результаты и поставлен­ные задачи, предлагая средства по достижению намеченных

целей.

Наряду с рассмотренными центральными органами боль­шую роль в разработке планов играют местные организации.

§ 2. МЕСТНЫЕ КОНСУЛЬТАТИВНЫЕ ОРГАНЫ

В разработку плана постепенно включается и учет геогра­фических условий, благодаря чему план приобретает новое качество. Политика систематического благоустройства тер­ритории, которая проводится во Франции на протяжении уже ряда лет, находит свое продолжение в плане. Так, декретом от 14 февраля 1963 года в Генеральном комисса­риате планирования была создана Национальная комиссия по благоустройству территории. Предпринимаются попытки придания плану регионального характера, особенно начи­ная с IV плана. Это повлекло за собой начиная с 1965 года _v усиление регионального характера бюджета в соответствии со ст. 3 закона о финансах от 4 августа 1962 года.

Придание плану регионального характера осуществлят лось медленно и постепенно. Причем при создании нацио­нального плана учитывались местные требования, с тем чтобы обеспечить координацию всех предлагаемых измег нений. Декрет от 30 июня 1955 года предписал создание региональных программ действия. Эти программы, создан­ные Генеральным комиссариатом планирования, содержа,, региональные планы, не включаемые в национальный план,,

164 ';:

Декрет от 31 декабря 1958 года создал Комитет региональ­ных планов, который в настоящее время стал Комитетом регионального планирования. Этот комитет объединяет органы планирования и органы благоустройства террито­рии, чтобы создавать региональные планы экономического и социального развития и благоустройства территории на основе консультаций с местными органами. Указанные региональные планы дополняют национальный план, не включаясь в него, поскольку они не имеют такого же срока действия. Однако практическое включение региональных планов в национальный произошло только с IV плана, когда Комитет регионального планирования пересмотрел региональные планы с тем, чтобы определить для каждого из них время действия, соответствующее сроку действия V плана. Итак, региональные планы стали неотъемлемым элементом национального плана. Это означает деление национального плана по регионам, консультации с местны­ми органами власти и, в частности, с Комиссией по эконо­мическому развитию регионов. Однако решение всегда принадлежит центральным органам.

При составлении VI национального плана процедура придания плану регионального характера продолжала раз­виваться. Местные органы (префектуры, муниципалитеты, генеральные советы) получили возможность устанавливать свои планы, иначе говоря, региональные программы, без официального утверждения национальными органами, но при условии соблюдения требований национального плана. Эти программы носят избирательный характер, в них не определяются детали планируемых операций, а указывает­ся только, что они пользуются приоритетом в пределах VI плана. Программы эти гибкие, они могут быть изменены в ходе исполнения и служат основанием для предложений префекта региона по его годовому бюджету. Выполнение программ обеспечивается центральной администрацией либо местными органами в зависимости от характера капитало­вложений. В целом в ходе подготовки VI плана получили развитие консультации местных органов в деле разработки национального плана. Местные органы имеют возможность высказать свое мнение до того, как национальный план ставится на голосование и определяются основные его направления. Таким образом обеспечивается связь нацио­нального и регионального планирования, и роль местных органов не подавляется полностью центральными органами.

Роль местных органов укрепилась благодаря созданию региональных советов. Ст. 8 закона о финансах от 5 июля 1972 года установила, что региональные советы принимают участие в подготовке и выполнении планов на различных этапах, в особенности при разработке основных напра­влений.

Таким образом, роль местных органов в подготовке плана постепенно повышается, и они мало-помалу приобре­тают компетенцию в вопросах, касающихся вынесения решений. Но по необходимости эта компетенция остается ограниченной, поскольку решения по основным вопросам в ходе подготовки плана могут приниматься только на уровне центральных органов власти. Преимущественное положение центральных органов власти закрепляется так­же централизацией банковской системы и системы учета.

§ 3. ВЫСШИЕ ОРГАНЫ, РАССМАТРИВАЮЩИЕ СПОРЫ И ВЫНОСЯЩИЕ РЕШЕНИЯ

Проблема рассмотрения споров. Органы, рассматри­
вающие спорные вопросы и выносящие решения, должны
обеспечить согласование работы органов, разрабатывающих
план. Изучение роли различных органов, принимающих
участие в подготовке планов как с точки зрения националь­
ной, так и региональной, приводит к выводу о необходи­
мости рассмотрения противоречий между различными
интересами. Это может выразиться в спорах, связанных
с различными проектами, разработанными в каждом из эко­
номических секторов комиссий по модернизации, либо в спо-'
pax, связанных с противоречиями между требованиями
различных регионов в отношении капиталовложений. Рас­
смотрение спорных вопросов, связанных с конкурирующи­
ми проектами, ставит два ряда проблем: проблемы техни-,
ческие и проблемы политические. Поэтому споры рас-,
сматривают две категории органов: технические и поли­
тические.:
Различают три технических органа, рассматривающих
указанные выше споры: Генеральный комиссариат плани^
рования, министерство экономики и финансов, Высший
совет планирования.

Генеральный комиссариат планирования прежде всего рассматривает споры, связанные с противоречивыми тре-

бованиями проектов, подготовленных в комиссиях. В дей­ствительности комиссариат представляет собой нечто боль­шее, чем консультативный орган. Его члены участвуют в органах, принимающих окончательное решение. Поэтому Генеральный комиссариат планирования играет большую роль в распределении государственных кредитов, в частно­сти благодаря своим решениям о фондах экономического и социального развития и финансировании капиталовложе­ний предприятий.

Однако генеральный комиссар планирования не являет­ся суперкомиссаром. Он стремится избежать вынесения авторитарных решений и старается выполнять свою функцию рассмотрения споров скорее путем «политики примирения», чем путем приказа. Точно так же координация далеко не всегда осуществляется самим генеральным комиссаром. Часто рассмотрение споров осуществляется министром эко­номики и финансов.

Министерство экономики и финансов Франции — это орган, который рассматривает споры в процессе разработки плана, и влияние его очень значительно. В этом отношении оно в известной мере конкурирует с Генеральным комисса­риатом планирования. С 1954 до 1962 года Генеральный комиссариат входил в состав министерства экономики и финансов, а с 1962 года он подчинен непосредственно премьер-министру. Однако при рассмотрении споров только министерством экономики и финансов есть риск преоблада­ния исключительно финансовых соображений. К тому же осуществление решений министра экономики и финансов зачастую парализуется противоречиями точек зрения раз­личных отделов министерства. Два отдела играют суще­ственную роль в подготовке планов: Управление бюджета, руководитель которого по своему служебному положению является членом всех комиссий по подготовке планов, вертикальных и горизонтальных, поскольку бюджетные средства являются инструментом выполнения плана; Управ­ление казначейства, которое участвует в программах капи­таловложений. Эти два управления иногда имеют прямо противоположные мнения, что никак не облегчает рассмотре­ния противоречий и делает необходимым вмешательство политических органов.

Последний технический орган, выполняющий миссию рассмотрения споров и согласования различных проектов,— это Высший совет планирования, который рассматривает

проект плана, представленного Генеральным комиссариа­том, и выносит свое мнение до того, как проект передается в правительство. Однако этот орган играет весьма незначи­тельную роль. В известной мере он дублирует Экономи­ческий и социальный совет, который также выполняет функцию рассмотрения споров. Однако Экономический и социальный совет в большей мере отражает политические влияния.

Политическими органами, рассматривающими споры, являются Экономический и социальный совет, правительство и парламент.

На основании ст. 170 Конституции Франции Экономи­ческий и социальный совет играет при подготовке плана консультативную роль. Он наиболее полно представляет экономические и социальные интересы и, таким образом, дает возможность теснее связать нацию и план. Вместе с тем иногда отмечают, что его состав в настоящее время не представляет в достаточной мере различные социальные категории. Так, экономически слабая группа — эмигран­ты — не имеет в Экономическом и социальном совете замет­ного представительства.

Способ назначения членов Экономического и социаль­ного совета не придает ему представительного характера, что соответствовало бы требованиям классической демокра­тии и что могло бы дать ему возможность при разрешении споров учитывать все противоречивые экономические инте­ресы. Вместе с тем его роль остается в достаточной мере огра­ниченной. И хотя начиная с подготовки V плана роль совета несколько повысилась, тем не менее она остается чисто консультативной. Все противоречия решает правительство, а Экономический и социальный совет только освещает поло­жение.

Основные политические споры решает правительство. Правительство требует, чтобы экономические проекты и предписания плана соответствовали общей его политике. Однако политическая роль правительства иногда ограни­чивается ролью технических инстанций, и оно не всегда имеет возможность контролировать проекты, подготовлен­ные техническим персоналом.

Сказанное в известной мере определяет роль прави­тельства в разработке плана. Его деятельности предшеству­ет и ее сопровождает вмешательство технического аппарата. Процедура рассмотрения следующая. Доклад разрабаты-

вается комиссиями по модернизации. Координация осу­ществляется Генеральным комиссариатом планирования. Согласование обеспечивается Комиссией по балансирова­нию и финансам вместе с вертикальными комиссиями заинте­ресованных министерств, в частности министерства эконо­мики и финансов. После этого проект представляется пра­вительству, которое выносит политические решения и снова передает проект органам технического характера — Выс­шему совету планирования или Экономическому и социаль­ному совету —для его рассмотрения на пленарных заседа­ниях. Однако роль их достаточно формальна. Последним этапом политического рассмотрения является парламент.

Для окончательного одобрения план рассматривается парламентом. Однако парламент не всегда утверждает план развития экономики. Так, I и III национальные планы небыли представлены парламенту на одобрение. Что касает­ся II и IV планов, то они были рассмотрены парламентом со значительным опозданием: II национальный план был рассмотрен лишь 7 марта 1956 года, хотя он охватывал период с 1953 по 1957 год; ^^национальный план был при­нят 23 июля 1962 года, а охватывал он период с 1962 по 1965 год.

Таким образом, слабое участие парламента п принятии национальных планов нельзя связывать только с существую­щим режимом Пятой республики. Наоборот, для V плана были приняты меры, направленные на более тесную связь парламента с подготовкой плана. Закон о финансах от 4 августа 1962 года в § 2 указывает: «До того как направить генеральному комиссару планирования свои директивы, правительство представляет парламенту проект закона, утверждающего доклад об основных направлениях подго­товки плана».

Проект такого плана, к которому был приложен доклад более чем на 400 страницах, был представлен парламенту в 1964 году и стал предметом дебатов, в результате которых премьер-министр объявил, что правительство направляет Генеральному комиссариату планирования директивы по окончательному варианту, в которых учтены все замечания, сделанные во время обсуждения.

Однако не следует питать иллюзий по поводу значения этих парламентских дебатов. Проект закона, представлен­ный парламенту, состоял из одного параграфа, в котором говорилось, что «одобряется доклад об основных приорите-

тах, которые должны быть учтены при подготовке V на­ционального плана». Парламент не располагал возмож­ностью дополнений. В противоположность тому, что озна­чает термин «приоритет», парламент не мог выбрать одно из нескольких решений и разрешить споры между различ­ными претендентами на приоритет. Парламент мог сказать только «да» или «нет», то есть одобрить или полностью отклонить доклад, который содержал все приоритеты, определяющие подготовку V плана.

Доклад по плану был одобрен Национальной ассамблеей большинством в 353 против 120 голосов 27 ноября 1964 года, но практическая невозможность внести в него изменения придала дебатам академический характер и сделала роль парламента формальной. Однако в Сенате было предложено изменение проекта плана, в частности было сформулирова­но пожелание об изменении некоторых направлений, напри­мер предлагалось повышение учетного процента. Но затем предложение об изменении было отозвано в связи с обеща­нием правительства учесть высказанные мнения и проект плана был утвержден Сенатом 190 голосами против 75.

Точно так же, когда парламент в октябре и ноябре 1965 года одобрял окончательный вариант плана, то его роль заключалась только в том, чтобы придать больше торжественности документу, который он не мог, впрочем, сколько-нибудь значительно изменить. Парламентские деба­ты имеют довольно широкий характер, и в их ходе высказы­ваются интересные предложения, подробно освещаемые печатью. Вносятся и некоторые изменения в предлагаемые проекты плана. Однако сколько-нибудь существенных изме­нений плана, как правило, не делается.

Основные направления VI национального плана обсуж­дались в Национальной ассамблее с 15 по 18 июня 1970 года. Особенного интереса они не вызвали. Что же касается окончательного одобрения плана парламентом, то оно про­водилось с опозданием на шесть месяцев. Таким образом, миф о первостепенной роли плана постепенно развеивается, план перестает выступать как «первоочередное обязатель­ство».

На пути осуществления демократического контроля плана парламентом встречается четыре препятствия, кото­рые лишь с большим трудом могут быть им преодолены..

Прежде всего план должен включать перспективы раз-'1 вития «Общего рынка», хозяином которого парламент,»,:

однако, не является. Таким образом, возникает все более жесткое ограничение национального планирования, которое должно подчиняться европейскому планированию.

Императивный характер закона о плане плохо сочетает­ся с гибкостью и индикативным характером самого плани­рования.

Контроль, осуществляемый парламентом, с трудом согласовывается с единством плана, которое нарушается, если какая-то часть плана ставится под вопрос. Поэтому план представляет собой приложение к проекту закона, который утверждает его в общем виде. В этих условиях парламент может только либо принять, либо в целом откло­нить план. Изменения могут носить лишь весьма ограни­ченный характер, поскольку они создали бы технические трудности и вызвали необходимость представления «контр­плана». Однако если возражения парламента касаются только второстепенных пунктов, то можно, как это было сделано в 1962 году по требованию Национальной ассамб­леи, внести соответствующие изменения в план путем корректирующего письма премьер-министра.

Наконец, суверенитет парламента, который не дает ему возможности на длительное время связать себя законом на основании старого принципа, выраженного еще в ст. 28 Конституции 1793 года о том, что «одно поколение не может подчинить своим законам будущие поколения», слабо согла­суется с необходимой длительностью действия пятилетнего плана. Если парламент может постоянно выносить реше­ния, касающиеся цен, дотаций, кредитов, доходов казны, то очевидно, что план не может быть формой национальной экономики. Поэтому некоторые авторы отказываются рас­сматривать план с позиции законодательной. Они считают, что это скорее коллективный акт, определяющий согласова­ние деятельности различных экономических сил с политикой экономического и социального развития. Утверждение пла­на парламентом — это ратификация, сравнимая с той, кото­рую парламент дает международным соглашением, не имея возможности их изменить.

Вместе с тем представляется крайне необходимой связь парламента с планом. Эта связь закрепляется, как правило, и в законе о плане. Она выражается, в частности, в обсужде­нии парламентом отдельных положений закона, что преду­смотрено ст. 34 Конституции Франции. Парламент, несом­ненно, может возвращаться к своим решениям. Однако это

следует делать в тех случаях, когда пересмотр оправды­вается неожиданным изменением конъюнктуры. Бывший премьер-министр Франции Мишель Дебре во время дебатов 25 ноября 1964 года по вопросу об основной ориентации V пятилетнего плана предложил следующую формулу: «Мы должны выбрать, решить и остаться верными нашим обязательствам». Таким образом, возникает проблема финан­сового обеспечения плана.

Глава II. ФИНАНСОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ПЛАНА

Само название плана —«План экономического и социаль­ного развития»— показывает, что это документ по существу экономический. Но при этом необходимо учитывать его неразрывную связь с финансами, поскольку он определяет характер и размер государственных, публичных и частных капиталовложений, а его осуществление влияет на финансо­вую политику в течение нескольких лет. Эта связь финанси­рования и плана представляет интерес для финансового плана. Связь с финансами имеет особенно важное значение, так как мы уже знаем, в какой мере осуществление финансо­вой компетенции усиливает реальную власть тех органов, которые ею располагают. И поскольку органы, осущест­вляющие планирование, наделены и финансовой компетен­цией, то их власть очень велика. Однако рассматриваемые органы носят чисто технократический характер и в значи­тельной мере избегают контроля представительных органов классической демократии. Из этого можно заключить, что за счет роста технократии упадок классической демократии заметен гораздо более, чем если бы рассматривались только традиционные политические институты.

Поэтому представляет интерес определение содержания связи финансов и плана. При этом необходимо ответить на два вопроса:

1. Характер финансовых связей. Иными словами, опре­
деление тех категорий расходов и особенно доходов, которые
могут быть предопределены планом.

2. Значение связей плана и финансов, иными словами,
та степень, в которой классические финансовые органы
связаны показателями плана, и та мера, в которой финансо­
вые органы сохраняют возможность определять госу­
дарственные расходы и доходы.

Виды связей финансов и плана. Все государственные рас­ходы в той или иной мере определяются планом. Доказа­тельством этого являются расходы на капиталовложения, которые полностью определяются планом. Это относится также ко многим расходам, представляющим собою один из важных элементов политики социального развития, показатели которого определяются планом. Это в известной мере относится и к расходам на функционирование госу­дарственных органов. Очевидно, что если план предусматри­вает развитие определенной области государственной дея­тельности, то из этого обязательно следует увеличение расходов, связанных с этой деятельностью. Сюда относится, например, деятельность органов народного образования, показатели которого определяются планом.

Однако, определяя показатели экономического и со­циального развития, план предусматривает также характер и возможности капиталовложений. Но для того чтобы были достигнуты показатели, установленные планом, последний вынужден уважать свободу предпринимателей. В частности, национальный план Франции отказывается от авторитарной формы, которая характеризует планирование в некоторых европейских странах. Чтобы сочетать свободу частного предпринимательства с установлением определенных общих показателей, в плане используют технику стимулирования. Предприятию не диктуют определенную политику, а стиму­лируют проводить ее. Среди этих стимулирующих средств финансовые меры занимают привилегированное положе­ние. Они играют роль дирижерской палочки в оркестре «согласованной экономики». Таким образом, в связях финан­сов и плана важное место занимает «финансовое стимули­рование».

В соответствии с текстом единственной статьи закона, одобрившего VI план, этот план заключается в том, что включает «программу капиталовложений». Действительно, национальный план определяет характер и размеры госу­дарственных и частных капиталовложений в различных отраслях хозяйства. В соответствии с законом о финансах 1973 года расходы на государственные капиталовложения и дотации для капиталовложений составили около 25 млрд. франков, то есть 12,1% расходов государства. К указанной сумме следует добавить 4,2 млрд. франков займов и участия, тоесть_:2,1%. Из этого видно значение расходов, которые непосредственно определяются планом. Однако государствен-

ные капиталовложения составляют Только часть всех капи­таловложений. Они представляют собой около 20%. Но контроль государства распространяется не только на капи­таловложения из государственных фондов, он распростра­няется достаточно широко и на частные капиталовложения, предусмотренные планом. Считают, что государственный контроль фактически распространяется на половину всех капиталовложений в стране.

Государственные капиталовложения, осуществляемые за счет публичных фондов, идут в основном на экономические цели (в промышленность, сельское хозяйство, энергетику, на транспорт и телекоммуникации — 35,5% в 1973 году); на оборудование, необходимое для осуществления социаль­но-культурных и административных функций (18%); на жилищное строительство и городское благоустройство (13,1%). Это финансирование обеспечивается займами и специальными счетами казначейства либо, что в настоящее время считается предпочтительным, безвозвратными бюд­жетными расходами, капиталовложениями и особенно дота­циями, которые составили в 1973 году в целом около 50% капиталовложений за счет государственных средств. Эти дотации служат стимулом для частных капиталовложений, которые и регулируются таким косвенным образом.

Следовательно, расходы на капиталовложения, опреде­ленные в VI национальном плане экономического и со­циального развития, превышают те 14,2%, которые включе­ны в закон о финансах в качестве государственных капита­ловложений. План в значительной мере определяет также капиталовложения местных органов, которые в связи с реформой местных органов существенно повышаются. Нако­нец, план определяет размеры и характер частных капита­ловложений. Конечно, эти капиталовложения обеспечи­ваются главным образом частными средствами. Однако бывает, что государство также частично участвует в этих капиталовложениях посредством расходов, связанных с с движением капитала. Значительная часть расходов в сфе­ре обращения определяется планом. Помимо расходов, связанных с движением капитала и касающихся капитало­вложений, есть расходы, которые заключаются в дотациях и расходах социального характера, представляющие собой один из важнейших финансовых инструментов реализации экономических и социальных показателей, содержащихся в плане. Эти расходы по закону о финансах 1973 года

составляют около % млрд. франков так называемой переда­чи доходов и более 14 млрд. франков по движению капитала (дотации на капиталовложения), то есть 40,2% бюджетных расходов. Эти расходы также в значительной мере опре­деляются показателями плана, поскольку они представляют собой средство финансового стимулирования либо способы социального воздействия и являются частью тех действий, которые предусмотрены планом.

Финансовое стимулирование. Экономика — наиболее под­ходящее средство для реализации гибкого плана. Дотации и расходы на движение капитала представляют собой средства, наиболее эффективные для реализации экономи­ческих процессов и для социального развития, предусмот­ренного планом. Эти средства обеспечивают не только быстрое развитие капиталовложений, предназначенных для социальных нужд (школы, больницы, водоснабжение и т. д.), но также и гармоническое развитие источников дохода благодаря значению сферы обращения в политике доходов.

План очень точно определяет экономические и социаль­ные цели, поставленные перед нацией, и вместе с тем он указывает на средства, направленные на их достижение. Так, некоторые средства финансового стимулирования непосредственно предусмотрены планом. Они перечислены во вступлении к IV плану, где в числе средств, обеспечи­вающих выполнение, названы такие «механизмы стимулиро­вания», как налоговые льготы (главным образом для пополне­ния капитала компаний, их развития, открытия филиалов), льготные условия кредита, разрешение выпуска ценных бумаг, предоставление возможности пользования специаль­ными организациями, обеспечение процента, предоставление возвратных дотаций, приоритеты в оборудовании. Эти разнообразные стимулы могут быть зафиксированы в квази­договоре в обмен на обязательство предпринимателя реали­зовать программу капиталовложений в соответствии с ди­рективами плана.

Все финансовые стимулы в форме государственных рас­ходов или сокращения доходов (налоговые льготы) при­меняются в процессе осуществления плана. В результате этого свобода действий органов, распоряжающихся бюдже­том, уже не является полной, поскольку они должны согласиться с соответствующими расходами или уменьше­нием доходов, предусмотренных планом. Иначе' они ском­прометируют или воспрепятствуют реализации плана.

V план не изменил этого положения. VI план в ст. 2, относящейся к экономическому развитию, определяет усло­вия, которым должно соответствовать финансовое стиму­лирование. Таким образом, возникают проблемы: каково значение плана в отношении бюджета, в какой мере парла­мент или правительство связаны целями, зафиксированными в плане?

Значение финансового стимулирования должно быть рассмотрено в двух аспектах, С одной стороны, нужно уста­новить, каково юридическое значение финансового стиму­лирования в плане, с другой — каково его политическое значение.

План во Франции (и в этом заключается его особен­ность) не имеет обязательного юридического значения, как это принято в социалистических странах. План устанавлива­ет только цели. В соответствии со статьей закона об утвер­ждении плана он представляет собой «средство ориентации экономического развития и социального прогресса». В соот­ветствии с удачной формулой профессора Веделя, «план пишется в неопределенном наклонении в настоящем и буду­щем времени, но никогда не в повелительном». Вместе с тем следует отметить, что различные указания плана имеют разный характер и можно признать за некоторыми из этих указаний нормативное значение, в частности уста­новление роста процентной ставки или направление капи­таловложений. Самый факт фиксирования роста процентной ставки влияет на поведение частных лиц в сфере экономики. Но во всяком случае план не имеет характера абсолютногр и неизменяемого. Он сохраняет известную гибкость. В про­цессе своего выполнения он может подвергаться различным изменениям. Так, во введении к генеральному докладу о VI плане было указано: «Для того чтобы учитывать непредвиденные изменения и обеспечить максимально воз­можное соответствие плана реальности, предусматриваются процедуры изменения и пересмотра». Если план содержит финансовые стимулы для достижения поставленных в нем целей, то реализация этих стимулов подчиняется (в той части, в какой это касается государства) законодательству и административным решениям, которые выносятся в надлежащее время в соответствии с обычной процедурой. Так, осуществление государственных расходов на капитало­вложения, предусмотренные планом, зависит от открытия бюджетных кредитов, которые должны быть предусмртрены

17,6

в годовом законе о финансах с учетом экономического раз­вития и финансовых возможностей. Что касается расходов частного сектора, предусмотренных планом, то они про­должают подчиняться свободному решению частных лиц. В отношении же средств на капиталовложения, выделяемых местными органами, необходимо найти равновесие меж­ду экономической и финансовой политикой государ­ства в целом и поддержанием известной местной авто­номии.

Таким образом, план сохраняет права парламента и требования экономической конъюнктуры. План юриди­чески не связывает парламент. Да он и не может этого сде­лать, поскольку не является конституционным законом. План имеет юридическое значение обычного закона, и поэтому парламент всегда сохраняет право отменить закон, который он сам принял. Вместе с тем решение парла­мента, как это было сказано выше, в меньшей мире является подлинным законодательным актом, чем актом ратификации (утверждения). В отношении правительства юридическая сила плана несколько больше. Когда план утвержден парламентом, правительство должно принять все меры, необходимые для его выполнения, и в частности каждый год испрашивать у парламента подтверждения необходимых для этого расходов. Именно поэтому закон об утверждении IV плана в ст. 2 предусмотрел необходимость представления парламенту отчета о выполнении плана: «Каждый год во время осенней сессии правительство представляет парла­менту доклад о выполнении плана». В этом докладе долж­ны быть указаны меры, принятые для реализации плана, полученные результаты, трудности в выполнении пла­на и те изменения, которые могут оказаться необходи­мыми.

VI национальный план Франции предусмотрел, что все комиссии будут каждый год собираться, чтобы рассматри­вать реализацию плана, и на основании результатов их работы генеральный комиссар планирования сможет предла­гать правительству принимать необходимые изменения. Это должно быть сделано в докладе о выполнении плана, кото­рый представляется в связи с дебатами по проекту закона о финансах. По существу, выполнение плана обязательно для правительства, а невыполнение должно повлечь за собой его ответственность. Вместе с тем план не является неподвижным, а отдельные изменения могут быть внесены

12-0402

в процессе его выполнения, с тем чтобы приспособить план к неожиданным колебаниям конъюнктуры. Парламент по причине технического характера плана также не может быть тем органом, который в состоянии контролировать необходимость соответствующих изменений. В действитель­ности отдельные изменения вносятся в нроцессе выполнения плана. Так, в 1963 году план экономического и социального развития был заменен планом, который назыьали планом стабилизации. Его задачей было сдержать нпфляцио-нистскую конъюнктуру. Точно так же в 1968 году в резуль­тате весенних событий возникла необходимость пересмотреть некоторые цели плана. То же было сделано и в 1974 году. Следовательно, даже правительство юридически не свя­зано планом и может в необходимых случаях уклониться от его исполнения. Слабый юридический авторитет плана объясняет, почему в некоторых отраслях были приняты законы о программах развития. В соответствии со ст. 1 ордонанса от 2 января 1959 года законы о программах группируют организации, осуществляющие расходы, кото­рые называются расходами по программе. Включаемые в ежегодные законы о финансах, эти программы позволяют производить расходы, необходимые,для реализации плана. Если парламент принял закон о программе, то в дальнейшем он связан этим решением и тем самым одобрил включение соответствующих кредитов в закон о финансах. Когда эти кредиты включены в закон о финансах, правительство может совершать необходимые расходы, то есть дать коман­ду к заключению договоров, необходимых для реализации плана. К законам о программах прибегают довольно редко вследствие их незначительного распространения. Нередко в самом плане «сектор программы» точно определяет срок окончания программы. В VI плане была применена другая техника для того, чтобы согласовать некоторые цели с коле­баниями конъюнктуры,— техника «установления приорите­та». Для некоторых мероприятий, реализации которых правительство придавало особое значение, в плане объявлял­ся приоритет: данные мероприятия пользовались преиму­ществом при утверждении ежегодного государственного бюджета. Объявление о приоритете свидетельствует о наме­рении государственной власти обеспечить во всех случаях реализацию целей, за которыми закрепляется приоритет. При отсутствии объявления о приоритете выполнения заданной программы парламент юридически сохраняет

Известную свободу действии, поскольку именно ему при­надлежит право каждый год в законе о финансах устанавли­вать необходимые расходы, которые будут оплачиваться государственными кассами при реализации программы. Таким образом, установление платежей, а следовательно, и осуществлении исеп программы зависят от усмотрения парламента.

Что касается правительства, то оно также имеет извест­ную свободу действий, поскольку, если кредиты были утверждены парламентом, правительство сохраняет воз­можность не использовать их. Гак, в 1963 году правитель­ство прибегало к блокированию кредитов в связи со своей политикой стабилизации, и это блокирование кредитов задержало выполнение плана. В 1974 году сокращение расходов в соответствии с планом борьбы против инфляции было подтверждено парламентом в корректирующем законе о финансах, принятом в июле месяце. Итак, можно прийти к выводу, что юридически план и его дополнении, как, например, закон о программах и утверждение программ, не связывают парламент в его нраве решать вопрос о госу­дарственных расходах и что правительство юридически также сохраняет известную свободу действий.

Но такие чисто юридические выводы о значении плана создали бы неправильное впечатление о компетенции орга­нов, составляющих план. В действительности план воз­действует на органы, распоряжающиеся государственными средствами, в значительной мере благодаря своему поли­тическому а не юридическому значению.

Если первые планы экономического и социального раз­вития не были широко известны во Франции и поэтому их значение как политической программы было относительно невелико, то широкая пропаганда IV плана и в еще большей мере V плана повысила престиж национальных планов н их значение как в глазах всей нации, так и государствен­ных органов.

Перед нацией вначале пытались представить план как некий миф, поскольку реализация плана зависела не только от органов государственной власти, но также и от соот­ветствующих решений частных предпринимателей или про­фессиональных организаций. Были предприняты усилия «убедить» нацию в полезности плана, и это действительно способствовало оживлению экономического стимулирования для выполнения плана.

12*

Благодаря широкой популяризации план принял форму национальной программы. Во вступлении к IV плану авторы этого документа не преминули подчеркнуть, что реализация плана зависит «от убежденности и энтузиазма, основанных на гражданских чувствах, от правильно поня­того интереса и участия всех экономических и социальных сил в разработке и выполнении плана». Все же «легенда» о плане, несомненно, не заняла настолько большого места, как этого желали его составители, и уже популярность VI плана значительно снизилась.

В отношении государственных органов план является чем-то вроде экономической хартии. Если юридически они сохраняют возможность отклониться от плана, если теорети­чески парламент имеет право отказать в необходимых для выполнения плана кредитах, то в политической ситуации есть существенное отличие. Отказаться от реализации пла­на после того, как столь рьяно подчеркивалось его значе­ние, было бы для государственных органов чем-то вроде предательства нации. Если в процессе выполнения плана возможны изменения в отдельных деталях, чтобы учесть конъюнктуру, то с точки зрения политической отказ от основных целей, зафиксированных в плане, представляет большие трудности. Ведь правительство подтвердило необ­ходимость проявления энергии и постоянства в усилиях по выполнению планов. И можно заметить, что уже в VI плане гибкость планирования значительно усилилась. Техника объявления приоритетов,^несомненно, дает воз­можность защитить программы, которые рассматриваются как основные, от колебаний конъюнктуры. Но что касается всего остального, то хотя механизм «скользящих планов», который дал бы возможность каждый год пересматривать план, и не был принят, тем не менее была предусмотрена процедура пересмотра и изменения плана.

В период выполнения плана возможен общий пересмотр
и изменение целей и политики по предложению Централь­
ной комиссии по модернизации, Экономического и социаль­
ного совета и парламента. Однако эти процедуры не вызва­
ли большого интереса. Падение значения плана связано
с тем, что планирование во Франции все более связывается
с европейским планированием.;,

Влияние плана на государственные расходы, особенно на расходы по капиталовложениям и по экономическому обороту, хотя и не является обязательным, тем не менее

политически связывает правительственные органы и парла­мент в вопросе распределения и установления суммы госу­дарственных расходов.

Финансовая свобода политических органов ограничи­вается экономическими целями, определенными техни­ческим аппаратом, составляющим план, точно так же, как экономическая и финансовая политика Франции подчи­няется политике Европейского экономического сообщества. В этой связи распоряжение государственными финансами во Франции в значительной мере находится в руках техни­ческого аппарата.

Крен режима в сторону технократии усиливается. Одна­ко политика в области государственных расходов не должна соответствовать только экономическим проектам, зафикси­рованным в плане. Она должна учитывать также финансо­вые возможности, определяемые государственными ресур­сами, и требования финансового равновесия. Именно это и объясняет необходимость ежегодного финансового пла­нирования в законе о финансах.

Раздел Б ФИНАНСОВОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ.