Государственный контроль и надзор в области охраны земель

Государственный контроль за охраной земель - важнейшая функция управления, в процессе осуществления которой обеспечивается задача соблюдения норм земельного законодательства. Статьей 71 ЗК РФ определяются специальные уполномоченные государственные органы, осуществляющие контроль за соблюдения требований земельного законодательства способами использования независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, их руководителями, должностными лицами. Поэтому проблема охраны земель не может быть решена без эффективного государственного контроля. Задачи государственного контроля за использованием и охраной земель состоят в обеспечении соблюдения всеми лицами, использующими земельные участки, требований земельного законодательства в целях осуществления

эффективного использования и охраны земель.

Государственный контроль подразделяется на общий и специальный.

Общий экологический контроль осуществляется органами общей компетенции, специальный – органами специальной компетенции, как было отмечено ранее, государственный общий контроль в области охраны окружающей среды проводится Президентом России, Правительством РФ, правительствами субъектов Федерации, администрацией субъектов Федерации и органами местного самоуправления.

Государственный специальный контроль в сфере охраны земель проводится преимущественно органами надведомственной компетенции.

Таковыми являются: Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор); Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор); Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости (Роснедвижимость), а также органы природоохранной прокуратуры и другие правоохранительные органы. Важным документом, осуществляющим контроль и надзор за земельными участками является утвержденный приказом Министерства экономического развития Российской Федерации о 4 февраля 2010г. № 42 «Порядок ведения государственного кадастра недвижимости», в котором подробно определены субъекты, объекты и содержание отношений по ведению порядка земельных участков в Российской Федерации (Российская газета. 9 апреля 2010г.№75(5154).

Органом специальной компетенции в области управления землями и контроля осуществляет Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости (Роснедвижимость). Роснедвижимость находится в введении Минэкономразвития РФ. Положение о нем предусматривает конкретные функции органов, учреждений и должностных лиц различного уровня в области охраны земель. Следует отметить, что каждый из них решает свои особенные задачи в сфере государственного управления за использованием и охраной земель.

Агентство осуществляет государственную кадастровую оценку земель, ведение государственного земельного кадастра, государственный мониторинг земель в РФ. Выполняет иные функции в области контроля по использованию и охране земель.

Другим органом исполнительной власти в области контроля за земельным фондом является Федеральная служба надзора в сфере природопользования Министерства природных ресурсов[75].

В Положении, утвержденным постановлением Правительства РФ о Службе говорится, что она и ее органы на местах осуществляют государственный контроль за выполнением природоохранных требований при отводе земель под все виды хозяйственной деятельности; соблюдением экологических норм при разработке почв, а также при размещении, проектировании, строительстве и эксплуатации предприятий и других объектов; предотвращением захламления земель, загрязнения почв; соблюдением режима использования земель природоохранного, природно-заповедного и рекреационного назначения; выполнением мероприятий по предотвращению и ликвидации процессов, вызывающих деградацию и загрязнение земель; осуществлением мониторинга земель и землеустройства в части охраны земель; пресечением самовольного

занятия земель природоохранного, природно-заповедного и рекреационного назначения; выполнением работ по рекультивации нарушенных земель.

Роснедвижимость и Росприроднадзор и их территориальные органы во взаимодействии с другими заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, с органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, организациями, общественными объединениями, а также гражданами осуществляет государственный контроль за соблюдением земельного законодательства, требований по охране и использованию земель; соблюдению порядка, исключающего самовольное занятие земельных участков или использование их без оформленных в установленном порядке документов, удостоверяющих право на землю; своевременное выполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению; выполнение других требований земельного законодательства по использованию и охране земель.

Как правило, государственный земельный контроль осуществляется в форме плановых проверок, проводимых один раз в два года.

Внеплановые проверки проводятся для проверки исполнения предписаний об устранении ранее выявленных нарушений земельного законодательства.

Таким образом, государственные инспекторы по использованию и охране земель имеют право: посещать в порядке, установленном законодательством РФ, при предъявлении служебного удостоверения организации и объекта обследовать земельные участки, находящиеся в собственности, владении, пользовании и аренде, а также земельные участки, занятые военными, оборонными и другими специальными объектами (с учетом установленного режима посещения).

Государственные инспекторы выполняют и другие функции по использованию и охране земель (к примеру, составлять протоколы об административных правонарушениях земельного законодательства, обращаться в органы внутренних дел за содействием в предотвращении или пресечении действий, препятствующих осуществлению инспекторами деятельности и др). Более подробно функции органов контроля по использованию и охране земель изложены в Положении, утвержденного постановлением Правительства РФ от 19 ноября 2002 г. № 833 «О государственном земельном контроле».1

Помимо указанных федеральных органов исполнительной власти полномочиями по надзору за соблюдением земельного законодательства РФ обладают органы прокуратуры. В соответствии с федеральным законом от 17 января 1992 года № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации».2

Как надзорные органы прокуратуры обеспечивают верховенство закона, единство и укрепление законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

Требования прокурора, вытекающее из его полномочий, подлежат безусловному исполнению в установленный срок. В случаи неисполнения требований прокурора, а также уклонение от явки по его вызову влекут за собой установленные законом ответственность. Согласно Закону РФ «Об охране окружающей среды» должностные лица органов государственного экологического контроля (в соответствии с их полномочиями) имеют право посещать предприятия, учреждения, организации независимо от форм собственности и подчинения, включая воинские части, специальные объекты и службы Вооруженных Сил, органов внутренних дел и государственной безопасности; знакомиться с документами, результатами анализов и иными материалами, необходимыми для выполнения их служебных обязанностей; проверять работу очистных сооружений и других обезвреживающих устройств, средств их контроля, соблюдение нормативов качества окружающей среды и природоохранного законодательства; назначать государственную экологическую экспертизу и обеспечивать контроль за реализацией ее заключения (вопросы экспертизы - это отдельная тема рассмотрения); требовать устранения выявленных недостатков, давать указания или заключения по строительству, реконструкции и эксплуатации объектов; привлекать виновных к юридической ответственности, направляя материалы в соответствующие правоохранительные органы (административной или уголовной ответственности); предъявлять иски в суд или арбитражный суд о возмещении вреда, причиненного окружающей среде или здоровью человека нарушениями природоохранного законодательства РФ; принимать решения об ограничении, приостановлении, прекращении работы предприятий, сооружений, иных объектов и любой деятельности, причиняющей вред окружающей среде и несущей потенциальную опасность для здоровья человека. Данная норма применяется в исключительных случаях, поскольку от этого страдают большинство смежников и само население.

Жалобы на действия (решения) должностных лиц, осуществляющих контроль и имеющиеся основания для принятия неправомерного решения могут быть поданы со стороны граждан в правоохранительные органы (ст. 72 ЗК РФ) и на основании закона РФ от 27 апреля 1993 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» (с изм. и доп. от 14 декабря 1995 г.)1

В нынешних условиях важным является осуществление муниципального и общественного контроля за использованием земельных участков. Муниципальные и общественные образования в наибольшей степени приближены к населению, зависят от него. Граждане, проживающие на территории административного образования, в большей степени заинтересованы в надлежащем состоянии земель; им же известны все недостатки в управлении органов общей компетенции в области охраны земель, о видах правонарушений и ответственности за них.

К компетенции муниципальных органов относятся следующие полномочия:

предоставление и изъятие земельных участков; распоряжение земельными участками на подведомственной территории; установление границ земель, передаваемых в ведение поселковых, сельских администраций по согласованию с ними; утверждение схем и проектов районной планировки; запрещение на

основании заключения государственной санитарно - эпидемиологической службы использовать земельный участок.

В соответствии с п.11,25,26,30,36 ст.16 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (по состоянию на 10 апреля 2007г.) к вопросам местного значения городского округа следует отнести: организацию мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа, организация благоустройства и озеленение территории городского округа, использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах городского округа; утверждение генеральных планов, правил землепользования и застройки, проектирование, осуществление земельного контроля за использованием земель городского округа; установление правил использования водных объектов общего пользования для личных и бытовых нужд и информирование населения об ограничении использования таких водных объектов.

Общественный контроль за охраной земель осуществляется органами территориального общественного самоуправления, общественными

объединениями, гражданами и имеет те же задачи, вытекающие из земельного и экологического законодательства. Сам порядок общественного контроля регулируется Федеральным законом РФ от 19 мая 1995г. «Об общественных объединениях»[76] (с изм. и доп. от 27 сентября 2002) ЗК РФ,

подзаконными актами, уставами и другими основополагающими документами, регламентирующими деятельность общественных объединений.

К примеру, Федеральный закон от 12 января 1996г. «О профессиональных союзах их правах и гарантиях деятельности»[77] определяет участие в формировании государственных программ по вопросам землепользования и охраны окружающей

среды, в разработке правовых актов, регламентирующих вопросы экологической безопасности. Профсоюзы контролируют состояние охраны земель и окружающей среды через свои органы и имеют право беспрепятственно посещать организации, их структурные подразделения, рабочие места; они вправе требовать от работодателя немедленного устранения нарушений, угрожающих жизни и здоровью работников.

Граждане имеют право сообщать об известных им экологических правонарушениях, а также участвовать в проверках, пикетах и иных формах осуществления земельного и экологического контроля. В последние годы в ряде регионов возрождаются добровольные народные дружины и «зеленые патрули», осуществляющие охрану природных ресурсов, в том числе земельных участков.

Говоря о контролирующих функциях общественных организаций, следует отметить, что граждане могут наравне с государственной экологической экспертизой проводить свою общественную экспертизу.

Существует производственный земельный контроль, и, как правило, он осуществляется землепользователем, землевладельцем, землеустроительной, агрохимической, мелиоративной, экологической и иными службами предприятий. Целью контроля является проверка соблюдения нормативов качества землепользования, охраны земли и других природных объектов, выполнение норм земельного права и экологического законодательства в целях охраны и сохранения

земель, оздоровления окружающей среды.

Землепользователь предприятия организует выполнение своего экологического долга перед обществом. Предприятие - обладатель земельного участка обязано само организовывать производственный земельный контроль, либо создавать специальную службу или лабораторию по охране окружающей среды, устанавливать систему поощрений и наказаний в области землепользования и охраны природы. Хорошо, когда на производствах принимаются положения о премировании (депремировании) работников за соответствующее выполнение (невыполнение) своих производственных обязанностей, связанных с земельными и экологическими обязанностями.

Для предотвращения земельных правонарушений на предприятиях разрабатываются планы и программы по снижению засорения и истощения

земельных участков и, в частности, поверхности земли, почвы. Контролирующим лицом на предприятии может выступать либо специально созданный отдел, либо лаборатория, либо лица, которые осуществляют контроль за охраной окружающей среды, принимают меры воздействия на нарушителей для сохранения нормального состояния окружающей среды.

Характеризуя земельный контроль на производстве, следует отметить, что он имеет несколько стадий: 1) информационно - правовая; 2) принятия решения по результатам проведенного контроля; 3) исполнение решения. В содержание

информационно-правовой стадии включаются вопросы проверки законности оснований возникновения землепользования, иных причин для решения спорных

вопросов, обследования земель. Вторая стадия заключается в принятии решения по результатам проведенного контроля. Решение может быть принято на уровне органов специальной компетенции, правоохранительными органами. Последняя стадия (исполнение решения)связана с реализацией тех мероприятий, которые возвратили бы земельный участок в прежнее состояние, либо возместили ущерб, причиненный земельному участку.