Место и роль органов внутренних дел в системе правоохранительных органов, осуществляющих функции управления природопользованием и охраной окружающей среды

Важное место в системе органов управления природопользованием и охраной окружающей среды занимает Министерство внутренних дел Российской Федерации. Согласно возложенным на него задачам, оно содействует органам государства в выполнении их функций и, вместе с тем, непосредственно участвует в организации природопользования и охраны природных объектов.

Место и роль органов внутренних дел в системе государственных органов, осущест­вляющих охрану окружающей среды, определяется ее специфическими особенностями, деятельность которых направлена на совершенствование органов управления в решении задач по укреплению законности и общественного правопорядка.

В нормативных правовых актах, регулирующих отношения по рациональному использованию и охране природы, изданных за последние годы, значительное место отводится Министерству внутренних дел как самостоятельному органу государственного управления в области природопользования и охраны окружающей среды. Министерство внутренних дел Российской Федерации и аналогичные Министерства, входящие в состав Российской Федерации республиках, а также Главное управление органов внутренних дел областей и краев Российской Федерации, осуществляющие охрану отдельных объектов природы или природных комплексов, относятся к специальной группе государственных органов управления.

В Положении о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, утвержденным Указом Президента РФ от 19 июля 2004 г.1 органы внутренних дел характеризуются как специальные, решающие задачи в области охраны окружающей среды с помощью организационно-правовых средств, реализация которые направлена на укрепление законности и правопорядка. Такого рода цели преследуются не всеми государственными органами, выполняющими природоохранительные функции.

С этой точки зрения наиболее близко к органам внутренних дел примыкают различные инспекции по охране природы в целом, по использованию и охране земель, водных ресурсов, санитарные, охотничьи, рыбоохранные и др. Подобно органам внутренних дел прокуратура и суды тоже решают задачи укрепления законности и правопорядка в области охраны окружающей среды.

Известно, что Министерство внутренних дел Российской Федерации является составной частью системы государственного управления. Органы внутренних дел в области охраны природы выполняют в основном контрольные функции.

Контроль за законностью осуществляется в целях предотвращения, приостановления и раскрытия противоречащих природоохранительному законодательству действий государственных органов, общественных организаций, должностных лиц, а также граждан. Природоохранительная деятельность подразделений милиции осуществляется в соответствии с Законом РФ «О милиции»1 и природоохранительным законодательством.

В соответствии с Законом РФ «О милиции» милиция подразделяется на криминальную милицию и милицию общественной безопасности (ст.7).

И та и другая должны осуществлять функции защиты окружающей среды.

Это связано с ярко выраженной тенденцией дальнейшего развития охраны природы как функции государства. Все сказанное подтверждает общий вывод о том, что в современных условиях природопользование и охрана окружающей среды становится вполне самостоятельной задачей органов внутренних дел.

В правовом государстве особое значение придается обеспечению законности. Для этого выработаны различные средства. Важное значение придается информированности и правовому воспитанию граждан, подготовленности работников органов внутренних дел к применению экологических законов в практической деятельности в сфере охраны окружающей среды.

Одним из основных принципов деятельности органов внутренних дел в сфере охраны окружающей среды является принцип соблюдения законности. Следовательно, обязанностями работника органов внутренних дел являются соблюдение интересов государства и прав граждан, сохранность и приумножение собственности лицами, использующих природные ресурсы.

Таким образом, все работники органов внутренних дел должны проводить в жизнь законность и правопорядок, вести борьбу с преступностью в целом. В частности, должны знать, какими правовыми средствами можно устранить нарушения экологического законодательства, какие юридические последствия наступают для виновных лиц, кто, какой орган может их отменить, и может восстановить нарушенные права и интересы граждан и юридических лиц.

Следует отметить, что деятельность органов внутренних дел в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов в настоящее время незначительна. В этой связи надо усиливать роль органов внутренних дел и его структурных подразделений в этом виде деятельности.

Проводя природоохранную работу, органы внутренних дел, как правило, накапливают информационный материал, осуществляют предупредительный и карательный контроль. Это закреплено в Положении обМВД Российской Федерации.

В чем же особенность деятельности органов внутренних дел в области охраны окружающей среды и природопользования? Эта особенность заключается в том, что сами органы МВД расследуют правонарушения и преступления и готовят дела к рассмотрению в суде. Информационный контроль состоит в сборе и обобщении материалов с целью ее дальнейшей передачи заинтересованным органам государства и научным учреждениям, для принятия соответствующих предупредительных или карательных мер, либо использования полученной информации в текущей работе по охране окружающей среды.

Предупредительный контроль направлен на предотвращение в настоящем и будущем вредных последствий для состояния окружающей человека среды и здоровья людей, которые могут возникнуть вследствие невыполнения мероприятий по охране окружающей среды, несоблюдения и нарушения законодательства.

Карательная форма природоохранительного контроля выражается в применении мер государственного принуждения к предприятиям, отдельным гражданам, виновным в причинении вреда окружающей среде, невыполнении установленных заданий по охране окружающей среды.

Самостоятельность природоохранительной деятельности милиции в принципе уже получила правовое оформление. Практика показывает, что подразделения милиции общественной безопасности без взаимодействия с другими природоохранительными органами крайне редко участвуют в охране природных ресурсов. Исключение составляет лишь деятельность аппаратов ГИБДД 1 и вневедомственной охраны при МВД РФ по заключенным договорам. В компетенцию ГИБДД входит надзор за техническим состоянием автотранспортных средств с целью проверки соответствия уровня шума, производимого ими при работе, установленным нормам. ГИБДД также принимает меры по устранению недостатков в автомобилях с технически неисправными двигателями, загрязняющими атмосферный воздух сверх установленного минимума.

При стихийных бедствиях, эпизоотиях, крупных производственных авариях, пожарах и других чрезвычайных событиях сотрудники ДПС содействует беспрепятственному проезду автомобилей оперативных, аварийно-спасательных служб, осуществляет мероприятия по восстановлению и поддержанию общественного порядка, спасению людей и имущества, оказанию необходимой помощи пострадавшим, охране имущества, оставшегося без присмотра.2

Следовательно, для ГИБДД важнейшее значение имеет осуществление контроля за транспортными средствами, связанного с обеспечением общественного порядка и общественной безопасности. Что касается подразделений милиции, то они взаимодействуют с органами здравоохранения при осуществлении совместно с ними надзора за соблюдением санитарных норм содержания улиц, дворов и других территорий населенных пунктов, а также загородных мест отдыха и пляжей.

Патрульно-постовая служба обязана осуществлять контроль за состоянием улиц, набережных, парков и лесов. Другая форма взаимодействия складывается в процессе оказания милицией содействия в

осуществлении мер по охране и защите от загрязнения природных богатств, борьбе с браконьерством и нарушениями правил охоты и рыболовства соответствующим органам.

Поскольку милиция является органом дознания, то в этой связи следует напомнить, кто является по законодательству органами дознания в Российской Федерации.

В соответствии со ст. 40 УПК Российской Федерации к органам дознания относятся:

1) органы внутренних дел Российской Федерации, а также иные органы исполнительной власти, наделенные полномочиями в соответствии с федеральным законом по осуществлению оперативно-розыскной деятельности;

2) главный судебный пристав Российской Федерации, главный военный судебный пристав, главный судебный пристав субъекта Российской Федерации, их заместители, старший судебный пристав, старший военный судебный пристав, а также старшие судебные приставы Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации;

3) командиры военных частей, соединений, начальники военных учреждений или гарнизона.

Дознание органами внутренних дел проводится по делам, предусмотренным ч.3 ст.150 УПК РФ в полном объеме. Осуществляя деятельность по раскрытию преступлений в области охраны окружающей среды, органы дознания и следственные аппараты ОВД постоянно руководствуются тем, чтобы ни один случай преступления не проходил «нераскрытым».

Неуклонное проведение в жизнь этого положения – важная задача органов дознания и следственных аппаратов. В процессе её решения они борются за скорейшее раскрытие каждого преступления, совершенного в сфере охраны окружающей среды и природопользования, своевременного привлечения к ответственности виновных.

Непосредственно дознание ведут следователи, дознаватели, оперативные работники уголовного розыска, ОБЭП, ГИБДД и другие службы, а также наиболее подготовленные участковые инспекторы.

Компетенция остальных органов дознания ограничена определенными категориями дел, непосредственно связанных с характером деятельности этих органов. В изданных нормативных актах МВД РФ не полностью раскрыто содержание деятельности органов внутренних дел в области природопользования и охраны природы. В частности, не указываются, какие именно подразделения органов внутренних дел должны более активно содействовать специальным государственным органам по управлению охраны и рационального использования природных ресурсов.

Вместе с тем, как показывает практика, различие заключается между ними лишь в том, что для органов милиции основная сфера их деятельности носит административно-правовой характер, а для органов предварительного следствия расследование преступлений является основной обязанностью и вытекает, по существу, из работы по расследованию конкретных дел.

На начальников подразделений и их заместителей органов внутренних дел ложатся определенные обязанности по выполнению требований экологического законодательства, к примеру, активизация работы по борьбе с браконьерством, хищениями рыбопродуктов, где основные усилия направлены, прежде всего, на выявление лиц, занимающихся незаконным рыболовством, в виде промысла и в

крупных размерах, а также на пресечение связей перекупщиков с работниками рыбной промышленности и торговли.

Дознание в области нарушения экологического преступления должностные лица начинают по поручению своих начальников. Должностные лица от своего имени принимают решения в ходе расследования и несут персональную ответственность за соблюдение всех требований уголовно-процессуального законодательства и конечный результат дознания.

2.Функции и методы государственного регулирования природопользования и охраны окружающей среды

органами внутренних дел

Особая роль органов внутренних дел в управлении природопользованием и охраной окружающей среды проявляется в неоднородности их функций, выполняемых входящими в его систему подразделений и структур.

Основные функции органов внутренних дел, определенные законодательством в области природопользования и охраны окружающей среды сводятся к трем:

1) охранительно-контрольной функции;

2) содействие природоохранным органам;

3) охранительно-договорной.

Сравнивая деятельность органов внутренних дел с другими правоохранительными органами, такими как органы прокуратуры и суд, следует отметить, что не все они наделены такими функциями. Органы прокуратуры и суды наделены лишь одной надзорной функцией. Они осуществляют надзор за исполнением законов в области охраны окружающей среды путем внесения протестов, представленных по факту экологических нарушений, а также возбуждение уголовных дел, административного производства и предъявления исков о возмещении вреда причиненного природной среде, либо гражданам и юридическим лицам.

Самостоятельные функции в области охраны и контроля за атмосферным воздухом осуществляют органы ГИБДД. Они наделяются правами как предупредительного, так и текущего надзора. Предупредительный надзор за соблюдением санитарно-гигиенических и санитарно-противоэпидемиологических норм и правил по охране атмосферного воздуха осуществляется при проверке автотранспорта, его технического благополучия, а также выбросов вредных веществ в атмосферу.

Основными обязанностями подразделений и служб ГИБДД является обеспечение систематического наблюдения и контроля за уровнем загрязнения атмосферного воздуха, информирования соответствующих органов о загрязнении атмосферы в городах и отдельных районах его, рассмотрения и согласования движения автотранспорта в местах большого скопления.

Обязательно участие подразделений ГИБДД в проведении инвентаризации городского пассажирского транспорта по части выбросов вредных веществ в атмосферу. Кроме того, они должны принимать участие в разработке, подготовке и утверждении нормативов предельно-допустимых выбросов для автотранспорта соответствующим мировым стандартам.

Как уже отмечалось, немаловажным в деятельности ОВД является охранительно – контрольная функция, которая реализуется путем проводимых мероприятий ГИБДД по контролю работы транспортных средств.

Деятельность ГИБДД в области охраны атмосферного воздуха является основной. ГИБДД принимает самое активное участие в разработке нормативов качества окружающей среды и в особенности стандартов по охране атмосферного воздуха.

Здесь важно подчеркнуть связь деятельности ГИБДД с другими органами государственной исполнительной власти и общественными организациями в области охраны атмосферного воздуха. Выдвигая предложения по перестройке автомобильных дорог и магистралей, а также по строительству автодорог без пересечений, расширению улиц, стоянок и запрещение проезда грузовых автомобилей по центральным улицам городов с плотной жилой застройкой.

Кроме того, важно сохранить природные и национальные парки, санитарно- защитные и зеленые зоны.

Что касается следственных аппаратов и органов дознания, то эти подразделения МВД должны возбуждать уголовные дела по фактам систематического нарушения экологического законодательства. Расследуя его таким образом, чтобы у судебных органов не возникало сомнений в неотвратимости наказания за содеянное.

Охранительно-договорная функция органов внутренних дел осуществляется подразделениями вневедомственной охраной отдельных природных объектов. Таковыми могут быть заповедники, водохранилища, природные комплексы и т.д. В этой связи, заключается договор между заинтересованными сторонами по нормам гражданского законодательства и выполняется в соответствии с его содержанием.

Охранительно-контрольные функции также входят в компетенцию органов милиции общественной безопасности. Задача милиции общественной безопасности состоит в том, чтобы совместно с органами здравоохранения, государственными и общественными организациями обеспечить проведение мероприятий, направленных на ликвидацию и предупреждение загрязнения внешней среды - водоемов, почвы, воздуха.

Охранительно-контрольные функции в системе МВД осуществляют и другие подразделения и службы. Не снимается определенной ответственности за охрану окружающей среды и природопользования с подразделений патрульно-постовой службы, участковых инспекторов, следственных аппаратов и органов дознания.

Так, сотрудники патрульно-постовой службы выполняя возложенные на них задачи, вытекающие из Устава, осуществляют и природоохранительные функции. Они обеспечиваются путем организации работы ППС на предстоящие сутки в соответствии с единой дислокацией и учетом изменений обстановки.

Выполняя функции охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности на улицах, объектах транспорта и иных общественных местах, подразделения патрульно-постовой службы обязаны следить за чистотой окружающей среды, вверенной им территории, и в случаях обнаружения нарушения экологического законодательства, привлекают лиц к ответственности (к примеру, мытье машин на берегу рек, проезд автотранспорта в запрещенных местах также должен пресекаться работниками ППС).

Говоря о роли патрульно-постовой службы, необходимо отметить, что эту службу следует активизировать, придать ей большую значимость, наделив ее правами административного наказания, к нарушившим лицам природоохранительное законодательство.

Взаимодействие милиции общественной безопасности дополняется отношениями предупредительного характера по охране окружающей среды с общественными организациями.

Органы внутренних дел обязаны принимать заявления и сообщения о любом совершенном или подготавливаемом преступлении и разрешать их, как правило, в срок не более трех суток.

Участники органов дознания и следователи квалифицируют действия должностных лиц, которые участвуют в совершении природоохранительных преступлений или способствуют их совершению.

При рассмотрении материалов, поступивших на нарушителей правил охраны окружающей среды, следователи и работники органов дознания должны иметь в виду, что разграничение между преступлением и административным правонарушением проводится в зависимости от степени социально-экологической вредности содеянного.

Ранее основное внимание в деятельности ОВД было уделено борьбе с браконьерством и нарушениями норм об охране животного мира, лесопользование, санитарного режима.

Современные действия органов внутренних дел намного отличаются от предыдущего периода своей пассивностью и неумелыми следственными действиями сотрудниками милиции. Это приводит к тому, что материалы по задержанию браконьеров затягиваются и не вовремя поступают в следственные органы, что в свою очередь органы следствия и дознания теряют доказательную базу в проведении своевременных оперативно – следственных мероприятий «по горячим следам».

Как правило, это приводит к прекращению уголовных дел. Такая же картина наблюдается в лесопользовании, где осуществляется незаконная порубка леса, так называемыми «черными лесорубами», а также загрязнение атмосферного воздуха и водоемов.

Известно, что сегодня требования к деятельности ОВД в области охраны окружающей среды городов и других населенных пунктов усилились. Не секрет, что за последние годы улицы многих городов и зеленые зоны стали очень загрязненные, причем это загрязнители самые различные – производственные и бытовые отходы.

В этой связи следует отметить, что участковые инспекторы не в полной мерке применяют нормы экологического законодательства, направленные на обеспечение благоприятного состояния окружающей среды.

Определенный интерес вызывают вопросы о деятельности ОВД как выполняющих специальные функции управления охраны окружающей среды и природопользования в условиях чрезвычайных ситуаций и экологического бедствия.

Функции ОВД в обеспечении экологического правопорядка в условиях чрезвычайной экологической ситуации и экологического бедствия сводится к контролю за ситуацией в данном регионе. Должно совершенствоваться законодательство в деятельности органов внутренних дел в условиях чрезвычайной ситуации и экологического бедствия.

В чем основная роль ОВД в условиях чрезвычайной ситуации и экологического бедствия? Для ответа на этот вопрос нужно вспомнить о том, что экологический кризис в стране продолжается и многие природные объекты находятся в состоянии истощения, загрязнения, отравления, которые не могут быть использованы человеком. Но, как известно, не один из регионов не был объявлен зоной чрезвычайного экологического бедствия или зоной чрезвычайной экологической ситуации. Только в последние годы были приняты ряд законодательных актов регулирующих режим территории с высоким загрязнением и отравлением водных ресурсов и земельных участков, направленных на предупреждение новых загрязнений и истощения природных объектов и окружающей среды в целом.

На наш взгляд, следует разработать нормативные акты, определяющие объем полномочий служб ОВД, форм взаимодействия с другими органами (санэпиднадзором, росприроднадзором, прокуратурой, и другими органами специальной компетенции в области охраны природы) в условиях чрезвычайной экологической ситуации. Кроме того, необходимо повышать квалификацию работников ОВД осуществляющих деятельность на территории признанной в качестве чрезвычайной экологической ситуации.

Специально нормативно-правовых актов, посвященных деятельности ОВД в этой области отношений нет. Вместе с тем, в последние годы было издано довольно большое количество законов, которые регулируют, так или иначе, указанные отношения.

Это федеральный закон РФ «Об охране окружающей среды» от 10.01.2002 г.; федеральный закон РФ от 21 декабря 1994г.№68-ФЗ (в ред. от 22 августа 2004г.) «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»; федеральный закон РФ от 21 июля 1997г.№ 116-ФЗ (в ред. от 9 мая 2005г.) «О промышленной безопасности опасных промышленных отходов»; федеральный закон от 21 июля 1997г.№ 117-ФЗ (в ред.от 25 мая 2005г.) «О безопасности гидротехнических сооружений» и другие.

Однако многие из них не работают в силу того, что административные органы власти и местные органы самоуправления не определены в законах как органы управления природопользованием и охраной окружающей среды и поэтому нет определенного взаимодействия с органами внутренних дел. В этой связи необходимо пересмотреть законодательство и дополнить его соответствующими нормами.

Представляется, что в условиях чрезвычайной ситуации милиция должна выполнять свои функции более ответственно. Основные усилия должны быть сосредоточены на раскрытии преступлений с посягательством на ресурсы природы находящиеся в собственности различных лиц.

Большое значение придается профилактической деятельности органов внутренних дел, в частности деятельности милиции.

Она основывается на совместных планах, подготовленных органами местного самоуправления и милицией общественной безопасности. В содержание мероприятий, закрепленных в плане, должны быть такие, как проверка лиц, занимающихся охотой, рыболовством, осмотром транспортных средств; патрулирование, рейды, засады и т.д.

Практика деятельности органов милиции выработала определенные формы и методы профилактики природоохранительных правонарушений.

Осуществляя профилактику нарушений в области охраны окружающей среды и природопользования, органы милиции искореняют причины и условия, порождающие их. С этой целью они вносят конкретные представления в соответствующие органы по фактам правонарушения.

Действенной формой профилактики нарушений природопользования и охраны окружающей среды являются воспитательная и пропагандистская работа, которой сейчас недостаточно.

Можно привести в качестве положительного примера деятельность экологической милиции в г.Москве, которая наделена административными функциями, в виде санкций, имеющих право в случаях нарушения в сфере охраны окружающей среды, налагать штрафы на нарушителей экологического правопорядка. В этой связи имеется Закон г.Москвы от 24 января 1996г. «О штрафных санкциях за правонарушения в сфере благоустройства города».[36]

Однако, несмотря на успешную работу экологической милиции, руководство МВД РФ приняло решение о ее расформировании. Затем после возражения глав субъектов Федерации против ликвидации экологической милиции, она вновь создана.

В соответствии с приказом МВД РФ от 27 августа 2001г. «О проведении эксперимента в ГУВД г. Москвы» с 1октября 2001г. на территории столицы воссоздается специализированное подразделение милиции по борьбе с экологическими преступлениями и правонарушениями.

Правовой основой организации и деятельности подразделения являются: постановления Правительства Москвы от 18 сентября 2001г. «Об Управлении по борьбе с правонарушениями в области охраны окружающей среды ГУВД г.Москвы»; Положение об Управлении,

утвержденное приказом ГУВД г. Москвы от 21 ноября 2001 г.; соглашение и регламенты о взаимодействии, заключенные органами общего и специализированного управления с природоохранительными организациями. Проведенный эксперимент работы экологической милиции оценивается Правительством Москвы и общественностью города положительно2.

В настоящее время созданы специализированные службы милиции по предупреждению экологических правонарушений в других городах страны (Самаре, Тольятти, Воронеже, Ростове-на-Дону, Новосибирске). В будущем будут созданы подразделения экологической милиции в других регионах страны. Для эффективной деятельности экологической милиции следует привести соответствующее законодательство об органах внутренних дел к экологическому. Ввести дополнительные правовые документы по организации деятельности экологической милиции. С этой целью необходимо разработать Положение об экологической милиции, в которое следует включить: структуру подчиненности экологической милиции в системе МВД России (определить место в системе МВД РФ); разработать единое Наставление по этому виду деятельности; определить административно-правовые полномочия участковых инспекторов и патрульно-постовых служб в применении норм экологического законодательства к экологическим правонарушениям. Органы внутренних дел обязаны выявлять и устранять те причины и условия, способствующие совершению экологических правонарушений. Выявляя причины преступного нарушения, ОВД может вносит представления в соответствующие органы по фактам правонарушений – это одна из действенных форм профилактики.

Однако, в представлении необходимо конкретно и доходчиво указать причины и условия, способствующие нарушению природоохранительного

законодательства и их устранению. В свою очередь, ОВД должны получать информацию о специальных органах по природопользованию и охраны окружающей среды о готовящихся экологических правонарушениях.

В случае неисполнения представления необходимо ставить в известность вышестоящие органы для принятия решения.

Сегодня повсеместно наблюдается недостаток проффесионализма работников ОВД в экологической сфере, низкий общий уровень юридической подготовки работников следствия и дознания. Следует отметить также слабую техническую оснащенность и плохое материальное обеспечение работников ОВД, а также экспертных учреждений, которые зачастую не в состоянии провести надлежащие исследования и установить причинную связь между допущенным загрязнением и последствием правонарушения.

В целях наведения экологического правопорядка необходимо готовить кадры в вузах МВД России. Для этого должна быть изменена программа обучения курсантов и слушателей, а также практика их подготовки.

Выпускников вузов после окончания необходимо распределять таким образом, чтобы они могли работать только по специальности. В первую очередь, их нужно закреплять за объектами природы, которые нуждаются в особой охране (водохранилища, комплексы природы, лесные зоны и т.д.).

В городах должна быть определенная специфика в деятельности работников милиции в области лесопарковой зоны и других объектов природопользования. Все работники экологической милиции должны быть наделены правами административного воздействия на нарушителей экологического законодательства. Деятельность работников милиции не должна подменять работу органов специальной компетенции (рыбоохраны, лесной охраны, охраны атмосферного воздуха).

В деятельности ОВД следует обратить внимание на недостаточно разработанную правовую базу по воздействию его сотрудников в обеспечении и сохранности опасных объектов, воздействующих на природную среду.

Недостатком также является то, что органы внутренних дел даже при существенных нарушениях законодательства, к примеру, об охране атмосферного воздуха вместо уголовной применяют иные виды ответственности (преимущественно административную и гражданско-правовую) через судебные органы.

Недостаточно определена ответственность должностных лиц ОВД за допущенные ими должностные нарушения при исполнении своих обязанностей.

С целью укрепления экологического правопорядка в стране необходимо привлекать к юридической ответственности должностных лиц ОВД.