И о бюрократии

«Поданным Росстата, число лиц, замещающих госдолжности, выросло с 1999 г. до октября 2008 г. в 1,7 раза — с 485 566 человек до 846 307. Если сложить эти цифры с числом работников органов госвласти, которые формально не считаются госслужащими, получится, что численность ап парата выросла с 1 млн до 1,8 млн человек и превысила аналогичные показатели позднего СССР. Госаппарат распухал вопреки сокращениям и административным реформам. Любопытный факт: в 2004 г. Кремль со общил о сокращении администрации президента на 20% — с 1500 до 1200 служащих. Но когда недавно глава администрации Сергей На рышкин поручил провести еще одно сокращение на 100 человек, выяс нилось, что нынешняя численность персонала — снова 1500 сотруд ников. Особенно бурно бюрократия разрасталась на местах. Число фе деральных госслужащих увеличилось всего на 6%, зато количество региональных чиновников выросло в 1,65 раза, а муниципальных -в 2,07 раза. Госаппарат обходился стране все дороже. Расходы по статье "общегосударственные вопросы", ключевые пункты которой посвящены содержанию органов власти, росли быстрее, чем общие расходы бюд жета, быстрее, чем расходы на национальную оборону, на образование, на здравоохранение. В 2000 г. смета "общегосударственных вопросов" не превышала 10% всех расходов, а в 2008 г. она достигла 1 трлн руб. —15% расходов бюджета (между прочим, превысив аналогичные показатели во Франции и Германии, где в число госслужащих входят учителя и пре подаватели государственных вузов). Если считать государство неким сервисом по управлению страной, то чем больше в этом сервисе работ ников и чем дороже он обходится стране, тем ниже эффективность Правда, привлекательность работы в этом сервисе растет»¹.

Итак, правитель теми или иными способами вынужден настрап вать стимулы собственных подчиненных. Однако современное об

Ведомости. 2009. 20 марта.

228

щество предполагает настройку стимулов самого правителя. В ши­роком смысле слова, современное государство, стремящееся к леги­тимности, само вынуждено играть роль агента своего населения. С этой точки зрения конечным, верховным принципалом являются уже граждане страны. То есть агентская проблема возникает уже на новом уровне — перед населением стоит задача настроить стимулы верховной власти в стране. Это гораздо более сложная проблема, и от ее решения зависит, сможет ли население получить от правителя до­стоверные обязательства по контролю насилия, и, в свою очередь, стимулировать его эффективно контролировать собственных чинов­ников. Общества, неспособные наладить подотчетность правителей, сталкиваются с угрозой установления диктатуры, при которой слишком многое будет зависеть от личности конкретного человека, находящегося у власти. При этом важно не формальное наличие де­мократических институтов — конституционных ограничений, вы­боров, парламента — история показывает, что эти инструменты могут служить лишь ширмой для пытающегося легитимизироваться авто­крата.

Что же является решающим фактором при обеспечении подот­четности верховного правителя? Йорам Барцель предпосылкой фор­мирования вертикального контракта — диктатуры — считает сла­бость механизма коллективных действий в обществе¹. Сам факт су­ществования организации с преимуществами в осуществлении насилия обусловливает необходимость для общества производства такого общественного блага, как контроль исполнительной власти. Сообщества, неспособные организовать коллективные действия, постепенно становятся участниками вертикального общественного договора; правитель в таких странах с большей вероятностью станет диктатором. Исследования, в частности, указывают на тот факт, что в странах и регионах с низким уровнем социального капитала (что, как мы знаем из предыдущей главы, препятствует коллективным действиям) население более склонно приветствовать рост государ­ственного вмешательства в экономику, чем в странах с высоким уровнем межперсонального доверия и готовности к сотрудничеству. Более того, надежды населения на государственное регулирование в странах с низким уровнем социального капитала сохраняются даже и том случае, если факт коррумпированности и непрозрачности пра­вительства широко известен².

В современном обществе вопрос об отношениях между обще­ством и государством фактически становится вопросом о прозрач-

' Barzel Y. A Theory of the State: Economic Rights, Legal Rights and the Scope of the State, mimeo, 1999.

Aghion Ph., Algan Y, Cahuc P. and Shleifer A. Regulation and Distrust // NBER Working Paper. 2009. No. 14648.

229

ности и эффективности системы правил, как в статическом, так и в динамическом аспекте. В данной главе мы рассмотрели самые общие институциональный проблемы, связанные с функционированием государства. Некоторые из них будут подробнее описаны в еле дующих главах.

ВЫВОДЫ

• Возникновение государства обусловлено, с одной стороны, сравнительными преимуществами в осуществлении насилия, с другой — потребностью общества в монополии силы как пред посылке производительной деятельности и источнике производства общественных благ.

• Взаимные обязательства — явные и неявные — между государством и жителями подкоп трольной территории формируют общественный договор.

• На формирование общественного договора будут оказывать влияние такие факторы как на личие альтернативных источников принуждения к выполнению правил и способы решении «проблемы принципал—агент», неизбежно возникающей в государственной иерархии.

ВОПРОСЫ ДЛЯ САМОПРОВЕРКИ

1. Что подразумевается под потенциалом насилия?

2. При каких условиях возможен устойчивый спонтанный порядок в общепве (анархия)?

3. Чем отличаются стимулы «бандита-гастролера» от стимулов «оседлого бандита»? Почему?

4. Что такое общественный договор? Какими характеристиками он обладает?

5. Каким образом связано экономическое развитие страны с типом общественного договора (поли тического режима)?

6. Какие факторы, согласно теории Д. Норта, ограничивают монопольную власть правителя?

7. В чем проявляется проблема «принципал — агент» в реализации государственной власти?

ОСНОВНАЯ ЛИТЕРАТУРА

1. Hirshleifer J. Anarchy and its Breakdown // Journal of Political Economy. 1995. No. 103. P. 26-52.

2. McGuire M.C. and Olson M.Jr. The Economics of Autocracy and Majority Rule: The Invisible Hand and the Use of Force // Journal of Economic Literature. 1996. No. 34. P. 72-96.

3. North D.C. Structure and Change in Economic History. N. Y: WW Norton, 1981.

4. Olson M. Jr. Dictatorship, Democracy, and Development // American Po litical Science Review. 1993. No. 87. P. 567-576.

ДОПОЛНИТЕЛЬНАЯ ЛИТЕРАТУРА

1. БьюкененДж.М. Границы свободы. Между анархией и Левиафаном// Нобелевские лауреаты по экономике. Джеймс Бьюкенен. М.: Таурус Альфа, 1997.

2. Aghion Ph., Algan Y., Cahuc P., and Shleifer A. Regulation and Distrust // NBER Working Paper. 2009. No. 14648.

3.

4.

12.

Barzel Y. A Theory of the State: Economic Rights, Legal Rights and the

Scope of the State (Political Economy of Institutions and Decisions).

Cambridge University Press, 2002.

Coyne С Reconstructing Weak and Failed States: Foreign Intervention and

the Nirvana Fallacy// Foreign Policy Analysis. 2006. No. 2. P. 343-361.

Friedman D. Private Creation and Enforcement of Law: A Historical

Case // Journal of Legal Studies. 1979. No. 8. P. 399-415.

Gluckman M. Custom and Conflict in Africa. Oxford: Basil Blackwell, 1956.

Leeson P.N. Better off Stateless: Somalia before and after Government

Collapse // Journal of Comparative Economics. 2007. No. 35. P. 689-710.

Peden J.R. Property Rights in Celtic Irish Law // Journal of Libertarian

Studies. 1977. No. LP. 81-95.

Posner R.A. A Theory of Primitive Society, with Special Reference to

Law // Journal of Law and Economics. 1980. No. 23. P. 1-53.

Powell В., Ford R. and Nowrasteh A. Somalia after State Collapse: Chaos or

Improvement // Journal of Economic Behavior & Organization. 2008.

No. 67.

Shleifer A. and Vishny R. W. Corruption // Quarterly Journal of Economics.

1993. No. 108. P. 599-617.

Solvason B. and Runolfsson T. Ordered Anarchy: Evolution of the

Decentralized Legal Order in the Icelandic Commonwealth // Icelandic

Economic Papers. 1992. No. 17.

Umbeck J.R. A Theory of Contractual Choice and the California Gold

Rush // Journal of Law and Economics. 1978. No. 2. P. 421-437.

Umbeck J.R. A Theory of Property Rights with Applications to the

California Gold Rush. Ames: Iowa State University Press, 1981.

230

Глава 11 НЕФОРМАЛЬНАЯ ЭКОНОМИКА