Стадии организационно-управленческой работы по реализации правовых актов управления

Понятие организационного акта управления. Стадии организационно-управленческой работы по реализации правовых актов управления: использование правовой информации; принятие решений в соответствии с нормативным актом; организационно-управленческие действия; оценка эффективности реализации правовых актов.

Обеспечение процесса реализации правовых актов достигается целенаправленной организационной, регулирующей, координирующей деятельностью аппарата. Эта деятельность включает несколько стадий: информирование, познание акта; принятие решений «во исполнение»; конкретные оперативно-управленческие действия, поступки или осознанное воздержание от них; контроль, оценка эффективности мер, коррекция правового поведения.

Названные стадии нельзя игнорировать или нарушать их последовательность.

1. Использование правовой информации — это первое и обязательное условие реализации закона (иного нормативно-правового акта), начальная стадия организационной работы.

В любом государственном учреждении необходимо иметь подразделение или выделить участок работы, поручив его одному или нескольким сотрудникам, — по накоплению и обработке правовой информации.

Наиболее распространенной является правовая информация на бумажных носителях. Ее трудно обрабатывать, но она и наиболее доступна. Существуют официальные издания нормативных актов, которые публикуются также во многих периодических изданиях и в специальной юридической литературе. К ним относятся Бюллетень нормативных актов министерств и ведомств, Сборники нормативных актов краевых, областных и иных органов, Собрание законодательства российской Федерации и др.

В связи с расширением применения компьютеров получили распространение информационные базы на машиночитаемых носителях. Такие базы позволяют быстро, получить необходимую правовую информацию. С помощью компьютерной техники можно обеспечить достоверность правовой информации, ее исчерпывающий характер актуальность, означающую, что конкретный документ не отменен и обязателен к исполнению. Полезны периодические «выборки» норм из различных нормативных актов, регулирующих конкретные действия (отношения).

Успешная реализация правовых актов невозможна без выработки навыков их изучения и применения. Такими навыками должны владеть и сотрудники государственных органов, и граждане. Формы обучения могут быть различны. Не всегда эффективно индивидуальное изучение закона или иного нормативного акта, ибо не у каждого есть достаточная юридическая подготовка. Наиболее полезны юридические консультации, лекции, семинары, обсуждения,- имитационные игры, также занятия на постоянно действующих курсах повышения квалификации. Полезны изучение комментариев правовых норм, сравнительный анализ законов, обзор практики их применения. В общем, цель этой стадии сводится к овладению навыками решения трех задач: найти в опубликованных источниках необходимые нормативные; юридически правильно понять смысл, содержание акта (его статей, параграфов, глав); юридически грамотно применять его на практике.

2. Принятие решений в соответствии с нормативным, актом — вторая стадия процесса его реализации, самостоятельный участок организационной работы.

На каждом уровне управления нужны акты «во исполнение» закона, но без его дублирования. Это могут быть общерегламентирующие акты, акты местного значения, конкретные решения по реализации закона, относящегося к сфере деятельности министерства, администрации, учреждения. В числе мер могут быть, к примеру, экспресс-информация о законе, внесение изменений в положения о структурных подразделениях, новые должностные инструкции, издание приказа с выработкой мероприятий по линии всех или многих служб, конкретные поручения, инструктивные совещания и т. д.

Для обеспечения системной реализации законов используются целевые программы по реализации однородных или взаимосвязанных норм базовых законов, в которых предусматриваются общие меры по их выполнению. Такие целевые программы утверждаются, как правило, решением компетентного органа — это повышает их значимость и ответственность за выполнение планируемых мероприятий.

Планируемые мероприятия следует формулировать конкретно: что предполагается сделать, какими должны быть результаты, кто является исполнителем или ответственным за мероприятие и когда оно должно быть выполнено. В число мероприятий должно быть включено:

перечень актов, которые надлежит принять во исполнение и развитие законов, с соблюдением при этом духа и буквы законов;

расчеты материально-финансовых средств, необходимых для реализации целевой программы;

перечень организационно-управленческих мероприятий, которые необходимо провести в соответствии с базовыми законами;

перечень мероприятий по совершенствованию правозащитных процедур и деятельности правоохранительных органов;

контроль за результатами действия законов и подготовка предложений по их совершенствованию;

сбор и оценка информации о реальных изменениях в регулируемой сфере.

3. Организационно-управленческие действия — третья центральная стадия процесса реализации; правовых актов.

На этой стадии вносятся необходимые изменения в «набор» функций, полномочий органа, службы, структурных подразделений. Уточняется содержание Положений об органах, службах, должностных инструкций, методов управляющего воздействия (с акцентом на прогнозные оценки, стимулирование предпринимательства, самоорганизации управляемых объектах и др.).

Важное значение имеет изменение и совершенствование отношений между органами, службами, учреждениями. Речь идет о знании прав и обязанностей партнеров по «вертикали» и «горизонтали», их возможностей, способов взаимодействия, выбора правильных форм сотрудничества, соблюдении своих обязанностей перед партнерами.

Серьезное внимание следует уделить кадрам — их рациональной расстановке, переквалификации и ориентации на новый объем и характер функций, полномочий, на умение инициативно и своевременно принимать обоснованные решения, предвидеть развитие процессов в сфере, регулируемой законом. Целесообразно предусмотреть в контактах с руководителями, специалистами по исполнению законов показатели их деятельности, основания и виды поощрений и ответственности, рамки возможного предела действий «по усмотрению». В полной мере нужно использовать арбитражные и судебные процедуры для разрешения споров по делам в сфере управления, а также защиты интересов организаций и граждан подведомственной территории или отрасли. Эффективность арбитражных и судебных процедур, в которых участвуют государственные учреждения, напрямую зависит от юридической подготовки сотрудников, знании ими процедур, способов защиты прав и порядка предъявления исков.

4. Оценка эффективности реализации правовых актов — эта стадия организационной работы аппарата государственного органа как бы завершает цикл действия акта. Здесь необходимо:

—- сопоставить нормы и закон в целом с фактическими результатами в регулируемой сфере на основе статистической и; тематической формации;

— выявить типичные нарушения закона. Таковыми могут быть: принятие решения вопреки норме закона; неверное толкование норм; применение части норм, а не целостности; вмешательство в компетенцию других органов, организаций; ограничения прав граждан; неиспользование норм закона; непринятие решений в соответствии с законом; ошибочное применение норм;

- установить причины нарушений закона. Таковыми могут оказаться: экономические факторы, политическая нестабильность, слабая работа государственных органов, неприменение мер ответственности, узкое качество норм закона, бессистемное принятие закона, недостаточная правовая культура граждан;

— охарактеризовать непредусмотренные негативные, побочные последствия реализации закона.

Сопоставив нормативные цели и фактические результаты, вычленив влияние неправомерных факторов, оценив правовые результаты.

— целесообразно разработать меры по устранению отклонений от закона (нормативного иного акта), совершенствованию правоприменительной деятельности (путем перестройки управления, четкой локальной регламентации, изменения режима использования материально-финансовых средств, улучшения арбитражно-судебной практики, способствования улучшению правовой культуры граждан, квалификации государственных служащих и т.д.), а также внести предложения по изменению, дополнению закона, отмены отдельных его положений в соответствующую инстанцию.

В заключение подчеркнем, что выполнение закона или иного правового акта не допускает использование какого-либо одного средства. Напротив, механизм реализации акта включает комплекс необходимых средств: юридических, социально-политических, экономических, психологических, организационных. Системность реализации акта означает осуществление всех его элементов, с одной стороны, всех взаимосвязанных актов — с другой. В реализации акта должны участвовать все субъекты, предусмотренные его нормами: исполнительные органы, местное самоуправление, предприятия и учреждения, обшественные объединения, СМИ, судебно-прокурорские органы, наконец, все должностные лица и граждане. Нужно учитывать специфику реализации разных правовых актов и умело„применять набор тех или иных средств, методов, приемов. Иначе разрыв «правовой цепи» будет пагубным, а акты останутся на поверхности событий.

Планирование как организационно-управленческая деятельность.

Характеристика процесса планирования. Виды планирования. Перспективы планирования. Процедуры планирования: стадия предварительная; стадия разработки планов; стадия утверждения плана; стадия изменения плана; стадия организации выполнения плана; стадия контроля за выполнением плана.

Планирование можно по-разному применять к целому ряду видов управленческой деятельности. Общее у них то, что планирование используется для разрешения проблем. Диапазон проблем, с которыми сталкиваются органы государственного и муниципального управления, очень велик, и поэтому к планированию в разных ситуациях подходят по-разному.

В литературе даются различные формулировки планирования:

— это процесс определения соответствующих будущих действий через последовательность, выборов этих действий;

— это предвидение при одновременном формировании и осуществлении программ;

— это процесс подготовки ряда решений для осуществления последующих действий, направленных на достижение целей предпочитаемыми средствами;

— это способ логического преобразования намерений, фактических данных и предположений в пригодную для целедостижения политику.

Любое из этих определений допускает, что у субъекта планирования есть четко сформулированные цели и возможность (условия, ресурсы) получить и использовать информацию для выработки политики.

План — это специфический акт управления. Плановый акт — это решение, посредством которого определяются конкретные результаты (как задачи) для выполнения намеченной цели в какой-либо сфере деятельности (в экономической, социальной, хозяйственной или какой-либо иной) организации в течение установленного срока.

Существо и содержание любого плана составляют плановые показатели. Их характерные черты:

они всегда адресны; рассчитаны на определенный период, установленный срок; имеют организационное значение, фокусируют внимание на решении важнейших задач; исчерпываются однократным, хотя и длительным исполнением; теряют силу по истечении планового периода независимо от исполнения; не изменяют и не отменяют правовых норм; отмечаются особым порядком (процедурами) изменения; органически сочетаются с экономическим ресурсным обеспечением возможности их исполнения и стимулированием; не обеспечены сами по себе санкциями; приобретают обязательную силу после утверждения в виде определенной системы показателей; важно учитывать и соподчиненность многих плановых показателей (заданий) по уровням системы управления.

Плановый акт принципиально отличается от нормы права: в нем нет и не может быть гипотезы. Плановый акт — это ненормативный, юридически обязательный к исполнению акт. Отрицание нормативного характера плана ни в коей мере не принижает статуса, авторитета, плана.

План — это эффективное средство достижения цели, которое требует предпринять одновременно или в последовательности определенные действия.

План принятый становится политикой. Принятие плана формирует особую творческую атмосферу в коллективе: повышает ответственность руководителя и исполнителей, ибо создает конструктивную напряженность, оказывает организующее воздействие, побуждает браться своевременно за выполнение решений и задач, анализировать ход работы, выявлять и устранять недостатки.

Итак, планирование связано с достижением желаемых будущих состояний, которые маловероятны без вмешательства человека (субъекта управления).

Виды планирования. По методологии процесса планирования различают:

формальное планирование (когда сужается область проблемы для того, чтобы использовать количественные модели и технику оптимизации плана);

инкрементальное планирование (используется здравый смысл, чтобы произвести незначительные модификации существующих политик. Здесь полагаются на политические торги и компромиссы для достижения консенсуса);

системное планирование — более широкий подход, который базируется на совокупности количественных и качественных методов, на поиске соединения инкрементализма, оптимального и возможного планирования с учетом множества участвующих сил и отношений между ними

Планирование в государственном и муниципальном управлении применимо во многих сферах.

Планирование экономического и социального развития (страны, региона, местного территориального образования, отдельного предприятия).

Принципиально важно соединить государственно-правовое регулирование с созданием эффективной системы стратегического государственного планирования, основанной на знаниях объективной необходимости, осуществить переход к новым принципам планирования и управления социально-экономическими процессами и их государственно-правовому регулированию, иначе неизбежны новые потери в экономике и социальной сфере, итак, стоит задача восстановить как таковое стратегическое управление и стратегическое планирование в масштабе страны, регионов, муниципальных образований.

В стратегическом планировании должны участвовать все руководители высшего звена соответствующего уровня управления, которые формулируют цели, задачи и вырабатывают стратегию их достижения, стратегическое управление и планирование обеспечивают эффективность управления за счет достижения взаимопонимания в обществе, коллективе целей развития, за счет координации действий и контроля. Но положительный результат стратегического управления и планирования напрямую зависим от моральных качеств руководителей-стратегов.

Основные качества, которые должны у них быть: четкая идеологическая позиция, мировоззрение, соответствующее взглядам, представлениям, господствующим в обществе (организации), черты лидера, перспективное мышление, приверженность ценностям демократии.

Цель стратегического планирования — общее улучшение деятельности общества (организации) путем устранения слабостей и укрепления сильных сторон. Необходимо максимально расширить потенциальные возможности, а опасности нужно либо обойти, либо превратить в благоприятные возможности.

Планирование в территориальных (местных), органах власти — в городах, муниципальных образованиях.

Законодательство о местном самоуправлении (законы, уставы) содержит основу для современной системы планирования, требующей от местных органов власти сверстывать планы для своих районов и контролировать землепользование в них. Используется общее (объединенное) планирование.

Когда плановики принимают решение отвести какие-то конкретные зоны под.промышленные застройки, а другие — под торговые центры и жилые кварталы, они одновременно пытаются упорядочить движение транспорта прогнозируют прочность в организации подъездных путей к местам работы или отдыха, предусматривают весь комплекс социальных и бытовых услуг, прежде всего здравоохранения, образования. Здесь очень важно предвидеть и опережать события, вести исследование развития потребностей жителей на будущее. Условиями эффективного планирования развития территорий является профессионализм плановых органов и должностных лиц на местах, а также достаточные материальные ресурсы.

Совершенствование планирования местными органами власти необходимо связывать со следующими мерами (если они не используются) в практике управления:

в соответствии с принципом гласности обнародовать проекты планов экономического и социального развития территории и призвать общественность вносить в них свои коррективы, одновременно организуя самую широкую сеть каналов связи;

ввиду комплексного характера местной политики при планировании и управлении различными сферами привлекать к участию в ней организации местного гражданского сообщества, межправительственные организации (образования), созданные при муниципалитетах;

использовать такую инновационную технологию в управлении, как создание корпораций городского планирования и развития с целью привлечь людей с опытом предпринимательской и аналитической деятельности и приумножить потенциал (финансовые, кадровые ресурсы);

интеграция совместных усилий местного населения и органов местного самоуправления будет достигнута, если процесс планирования возглавит и будет контролировать глава местной исполнительной части, а принятие решений будут координировать члены руководства при главе исполнительной власти и параллельные политические структуры, состоящие из выборных населением районных советников.

Сущность (и цель) процедур планирования состоит в содействии осуществлению установленных задач экономического и социального развития и непосредственно — в обеспечении рационального осуществления субъектами планирования их прав и обязанностей, закреплении наиболее рациональных приемов плановой работы, другими словами, упорядочении реализации субъектами плановой деятельности их компетенции.

Стадии прцедуры планирования.

1 Стадия предварительная (предплановая), в специальной литературе иногда именуется стадией предплановых разработок. Ее содержание составляют юридические действия и отношения, связанные с подготовкой предплановых документов (концепции развития, прогнозных документов, фиксирующих возможную степень достижения конкретных целей, комплексной программы развития объекта планирования, проектов планов, и т.д.).

2. Стадия разработки планов начинается уже с момента выражения инициативы будущих исполнителей планов, направляемой государственными заказами и контрольными цифрами. Поэтому действия субъектов предплановой разработки дополняются действиями субъектов подготовки проектов плана и их представления в вышестоящие органы, а также действиями по утверждению планов и доведения до исполнителей. Главными субъектами возникающих при этом отношений выступают плановые органы. Перед ними стоит ряд организационно-правовых задач: методическое руководство работой отраслевых органов, первичных звеньев системы управления при подготовке ими планов; утверждение единых форм и показателей плана и методики расчетов; конкретизация показателей и форм применительно к специфике различных отраслей производства (хозяйства). Организация работ по составлению проектов планов и рассмотрению проектов планов нижестоящих звеньев.

3. Стадия утверждения плана — ее следует считать заключительной стадией процесса планирования на всех уровнях.

Органы общей компетенции всесторонне и окончательно рассматривают проекты планов. Процедура эта включает: детальное предварительное изучение проектов комиссиями, образуемыми правительствами (местными органами власти); анализ предложений этих комиссий и принятия по ним решения; внесение поправок и уточнений в проекты планов; урегулирование разногласий по проектам, возникающих между плановыми органами, с одной стороны, и органами общей компетенции, отраслевыми органами (подразделениями) управления — с другой; всестороннее рассмотрение проектов в целом; принятие решения о проекте плана, внесение плана на рассмотрение соответствующему представительному органу власти.

Именно с момента одобрения исполнительным органом власти начинается отсчет сроков доведения юридически обязательных плановых заданий до исполнителей.

4. Стадия изменения плана вызывается необходимостью приспособить утвержденный план к действительным, конъюнктурным, изменчивым условиям экономического и социального развития.

Основное назначение этой процедуры состоит в поддержании регулятивной роли права. С содержательной стороны в процедуре изменения планов выделяются операции получения информации о ходе выполнения планов; анализа оперативной информации, в том числе отчетно-статистической, отчетов и других данных о проверках выполнения планов; уяснения тенденций фактического экономического и социального развития; направления обратной информации, выдачи предписания с целью ликвидации отклонений от планов. Юридическая сущность предписаний состоит в установлении нового планового задания или снижения задания.

5. Стадия организации выполнения плана связана с правоприменительной политикой органов власти и управления, нормативной и организационной деятельностью администрации различных уровней управления. При этом складываются отношения по поводу определения фондов стимулирования, показателей стимулирования, нормативов образования фондов стимулирования, показателей напряженности планов, оценки напряженности планов.

План должен обеспечивать выполнение установленных плановых решений и рациональное использование материальных и людских, природных и духовных ресурсов. Отношения, возникающие в связи с распределением, расходованием и выплатой средств из фондов стимулирования, регламентируются нормами трудового, гражданского, финансового и других отраслей права.

6. Стадия контроля за выполнением плана — относительно самостоятельная стадия процесса планирования. Процессуальные отношения возникают по поводу контроля за выполнением плановых заданий и анализом такого выполнения; сравнения величины реальных показателей деятельности с установленным планом; фиксации результатов такого сопоставления в форме, удобной для получения данных об отклонениях от показателей, закрепленных планом; определения звена, характера, причин невыполнения.