Становление новейшей российской государственности с 1991 г. до 1966 г

Распавшийся Советский Союз оставил весьма сложное наследство России в виде экономического кризиса, всеобщего социального недовольства и, наконец, отсутствия реальной российской государственности. Таким образом, необходимо было действовать одновременно в нескольких направлениях. Чтобы добиться успеха, необходимо было определить как цели преобразований, так и приоритеты в их достижении, что делало крайне насущным выработку определенной программы реформ. В условиях краха умеренной и консервативной моделей периода перестройки вполне естественной была победа весьма радикальной для России концепции демократического либерально-рыночного государства с ориентацией на западные страны. Именно эту идею и попытались осуществить пришедшие к власти руководящие круги.
Первоначальные шаги должны были быть сделаны в сфере экономики. Авторами и одновременно исполнителями экономических преобразований стал коллектив реформаторов под руководством Е.Т. Гайдара, который в основу своей деятельности положил концепцию разгосударствления экономики, устранения государства от непосредственного участия в управлении народным хозяйством. В принципе, основные направления реформ к моменту их осуществления в России были уже испытаны в ряде государств Восточной Европы (Польша, Чехия и др.). Для повышения эффективности использования производственных мощностей необходимо было разрешение проблем собственности, что вызывало потребность в приватизации; создание конкурентной среды обеспечивалось демонополизацией, а определение рыночной эффективности проведенной реорганизации достигалось с помощью свободных от регулирования цен. Однако чрезвычайная ситуация в экономике России, по мнению Гайдара, требовала срочных мер, в то время как осуществление приватизации и демонополизации - процесс длительный. Отсюда единственно возможным шагом по реформированию экономики становилась либерализация цен. Средством же ограничения чрезмерного роста цен в монополизированном российском народном хозяйстве должна была стать жесткая денежная политика, определяемая как «монетаризм».
Такая экономическая политика означала, что основная масса тягот от перехода к рынку должна была лечь на население, однако предполагалось, что они будут компенсированы сравнительно быстрым наполнением прилавков потребительскими товарами и помощью со стороны государства («шокотерапия»). Действительно, первые результаты отпуска цен, произведенного в январе 1992 г., оказались весьма болезненны, что вызвало резкий протест со стороны ряда политических сил, хотя само население проявляло заметно меньшую активность. И все же опасения роста социальной нестабильности и недостаточная поддержка со стороны политического руководства вынудили реформаторов отступить от первоначальной линии.
К тому же непоследовательность в осуществлении реформ объяснялась и растущим противоборством экономических концепций в подходе к рынку в России: должен ли он быть исключительно либеральным или его следует регулировать с помощью государства. Все это вместе взятое привело к тому, что жесткая финансовая политика фактически проводилась не более двух месяцев, после чего государство начало активно накачивать российскую экономику «пустыми» деньгами. Не достигла желаемых результатов и чековая приватизация. В результате, радикальные реформы в значительной степени остались только на бумаге. Победу же одержала линия на регулируемый переход к рынку, воплощением которого занялся новый премьер-министр В.С. Черномырдин. Несмотря на значительные издержки осуществления экономической политики, механизм рынка, хотя и со скрипом, был запущен, что к 1995 г. дало основания российскому руководству делать заявления о начале стабилизации в стране.
Наряду с экономическими преобразованиями важнейшей задачей России являлось формирование системы государственной власти. Несовершенство ее механизма, доставшееся в наследство от СССР, привело к тому, что выработка основ политической системы России происходила в упорнейшей политической борьбе, развернувшейся между исполнительной и законодательной ветвями власти, вызванной отсутствием четкого разграничения полномочий президента и Верховного Совета. Политическое противостояние, продолжавшееся в течение второй половины 1992-1993 гг., прошедшее через попытки проведения импичмента президенту и объявление чрезвычайного положения, референдум о доверии и Конституционное совещание, в конечном итоге логически завершилось вооруженным конфликтом властей в Москве в октябре 1993 г. В силовом поединке победу одержала исполнительная власть, получившая, тем самым, возможность начать реформирование государственного механизма.
Главным направлением этой деятельности явилась борьба за проведение выборов в законодательные органы и одновременно референдума по принятию новой Конституции РФ. Согласно предложенной президентской стороной Конституции Российская Федерация должна была стать президентской республикой с двухпалатным парламентом (Федеральным собранием, состоящим из Совета Федерации и Государственной думы). Большинство на референдуме высказалось за принятие новой модели высшей государственной власти в России, однако на выборах проявилось и общее недовольство осуществлением реформ, что выразилось в относительном успехе Либерально-демократической партии В.В. Жириновского с ее демагогическими обещаниями быстрых и силовых решений. Оценка выборов как поражения демократов способствовала пересмотру курса исполнительной власти, в частности, ее отходу от либеральных идей в сторону активного государственного вмешательства в экономику. В то же время новая система взаимоотношений между законодательной и исполнительной властями даже при условии их взаимного недовольства друг другом исключала возможность перерастания политической борьбы в вооруженную конфронтацию.
Сложным вопросом организации власти в течение 1991 - 1995 гг. оставался и вопрос о формировании новой системы взаимоотношений между российским центром и субъектами федерации. Такие национальные республики, как Татария, Чечня, Башкирия и другие, настаивали на их особом статусе в рамках Российской Федерации. В целом, после длительного процесса противостояния удалось найти относительно приемлемые формы разграничения полномочий и заключить договора с большинством республик, однако многие проблемы остались нерешенными. Наиболее остро они проявились в чеченском кризисе, обернувшемся настоящей войной в декабре 1994 - июне 1995 гг. Впрочем, даже прекращение полномасштабных военных действий не завершило конфликта, переросшего в затяжной кризис во взаимоотношениях между Чечней и российским центром. Не сложилось и прочной системы взаимоотношений с областями и краями РФ, недовольными своим неравноправным положением в Федерации по сравнению с национальными республиками.
Таким образом, в течение 1992 - 1995 гг. процесс формирования новой российской государственности приобрел большую динамику в его высшем звене, тогда как формирование взаимоотношений по линии «центр – регионы» заметно отстало.
Отсутствие ясности во внутреннем положении сказывалось и на внешней политике России. Неопределенность положения после развала СССР, инерция противоборства с союзным центром и нечеткость внутренних целей затруднили определение национальных государственных интересов страны. Поэтому на первых порах во внешней политике прослеживается стремление проводить линию на тесное сближение со странами Запада. Лишь постепенно начинает осознаваться необходимость формирования самостоятельной внешней политики, опирающейся на ясное понимание места в мире, занимаемого Россией. Все более отчетливой становится противоположность интересов России и НАТО, все яснее осознается значимость восстановления активных и прочных связей с республиками бывшего СССР. В то же время, процесс самоопределения России в мире не получил окончательного завершения.
Таким образом, российская государственность в начале 90-х гг. начала приобретать все более определенные формы, однако предстоял еще весьма длительный процесс завершения становления нового государства. С другой стороны, по-видимому, происшедшие с момента начала перестройки преобразования столь глубоки, что приобрели необратимый характер. Тем самым, в конце ХХ в. Россия вступила в новый этап развития государственности.

3.2 Правовые основы новой российской государственности

Распад СССР поставил перед Российской Федерацией, как и перед другими республиками бывшего Союза, проблему обеспечения самостоятельного государственного существования, задачи становления новой российской государственности.
В связи с этим перед руководством страны, общественно-политическими партиями и движениями, заинтересованными в демократической и сильной России, остро встала задача поиска цивилизованной системы ее государственного устройства в условиях современных преобразований. Необходимо было совершить переход к социально ориентированной рыночной экономике и демократическим методам руководства, создать правовые основы российской государственности, построить такое государство, которое надежно и эффективно служит своему народу, устанавливает и гарантирует порядок, охраняет общество от анархии и произвола; защищает от любых угроз извне; гарантирует комплекс социальных благ, в первую очередь, тем, кто сам не в состоянии реализовать предоставленные государством возможности.
Политическое развитие России в первые годы после распада СССР было связано с конституционным оформлением российской государственности. Прежде всего, стали создаваться президентские структуры – Совет Безопасности и Президентский Совет, в регионах вводился институт представителей президента, которые осуществляли властные полномочия в обход местных советов.
Правовая основа российской государственности в конце 1991 - начале 1992 гг. была довольно противоречивой. Она базировалась на законах, унаследованных от СССР, и законах РСФСР как составной части Союза. Такая противоречивость конституционной базы России была объективно обусловлена ее эволюционным переходом к новым принципам построения государства, общества и взаимоотношений между ними.
В одном государственном организме сосуществовали и противостояли друг другу два несовместимых начала. Новое - президентская власть, федерализм, принцип разделения и взаимного ограничения властей, ответственности перед обществом. И старое - строгая иерархия системы Советов с ее монополией на все властные функции и коллективной ответственностью (т. е. безответственностью) за принимаемые решения.
Законодательное оформление новой российской государственности вначале шло постепенно, путем принятия отдельных поправок к действующей Конституции РСФСР 1978 года, законов, деклараций, указов Президента РФ. Важным достижением в этом отношении была принятая в 1990 г. Декларация о защите прав и свобод граждан - основополагающий документ для дальнейшей работы над законодательством, обеспечивающим права человека.
В связи с реформированием социально-экономических отношений, стремлением создать социально ориентированную рыночную экономику были приняты законодательные акты, регулирующие новые отношения собственности, земельные отношения, предпринимательскую деятельность, приватизацию, банковскую сферу, гарантировавшие свободу средствам массовой информации. Важными шагами в правовом оформлении новой российской государственности стали начавшаяся судебная реформа, значительными вехами которой были учреждение Конституционного суда, арбитражных судов и суда присяжных, серьезное обновление уголовного и уголовно-процессуального законодательства, гарантирующего реальность презумпции невиновности.
Однако принимаемые законодательные акты не обеспечивали четкого и комплексного регулирования, не всегда предусматривали механизмы их реализации, гарантии и ответственность властных структур перед обществом.
Многие поправки к Конституции РСФСР, другие законодательные акты принимались в острой борьбе двух политических сил — реформаторов и контрреформаторов, которые в течение 1992-1993 гг. все более поляризовались. При этом все сильнее обострялось, особенно на федеральном уровне, противостояние между исполнительной властью и Советами. Тактика постоянного балансирования, поиска компромиссов с политическими оппонентами сдерживала создание новой российской государственности, временами вела к отступлению от курса реформ, к продлению болезненных эффектов переходного периода.
В целях мирного разрешения противоречий Президент и Правительство России искали решения при помощи Конституционного соглашения, апрельского референдума 1993 г. о доверии Президенту и поддержке народом курса реформ, конституционного совещания. Хотя большинство участников апрельского референдума высказались в поддержку Б.Н.Ельцина, конфронтация политических сил в стране, особенно в Москве и ряде других городов, росла, порой выливалась в массовые манифестации, сопровождавшиеся столкновениями с милицией и жертвами среди участников.
21 января 1993 г. Президент РФ Б.Н. Ельцин издал указ № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в России». В нем он объявил о роспуске Верховного Совета, Съезда народных депутатов России и проведении выборов в двухпалатное Федеральное Собрание, а также выборов Президента России в июне 1994 г.
Существует два противоположных взгляда на события начала октября 1993 г. Противники Президента Б.Н.Ельцина считают, что Президент совершил преступление: разогнал законно избранный Верховный Совет, использовал в борьбе с ним и другими силами оппозиции вооруженные армейские части, санкционировал убийство сотен граждан России. Сторонники же Президента полагают, что он расправился с антидемократической, прокоммунистически настроенной оппозицией, вставшей на путь мятежа.
«Черный Октябрь» окончательно разрушил систему Советов и Советской власти в России - вслед за Верховным Советом были ликвидированы Советы народных депутатов нижестоящих уровней в большинстве субъектов федерации. Эти события стали важным катализатором ускорения формирования новой системы власти и создания новой Конституции.
В соответствии с решением Президента Российской Федерации 12 декабря 1993 г. состоялись выборы в Государственную Думу – нижнюю палату двухпалатного Федерального Собрания. Одновременно с выборами проводился референдум по проекту новой Конституции России, подготовка которого была начата еще летом 1993 г. специально созданным Конституционным совещанием.
Выборы в декабре 1993 г. и принятие новой Конституции Российской Федерации заложили правовые основы новой российской государственности, явились их конституционным оформлением и важнейшим этапом демократического обновления России.
Для строительства новой российской государственности, новой системы государственного управления важное значение имеют Федеративный договор, подписанный 31 марта 1992 г., Договор об общественном согласии весны 1994 г., подписание договоров о разграничении полномочий и предметов ведения между федеральным центром и субъектами Российской Федерации, принятие и реализация гражданского, семейного, трудового, уголовно-процессуального кодексов, а также многие другие федеральные законы и нормативно-правовые акты, принятые в последующие годы.

Современная государственность России с 1997г. по 2013г.

Понятие муниципальной службы по ФЗ от 02.03.2007 г. № 25 «О муниципальной службе в РФ»

п.1.ст.3.Правовые основы м.с. в РФ ФЗ№25 «о МС в РФ» гласит, что правовые основы мс в РФ составляют Конституция РФ, а также настоящий ФЗ и др. ФЗ, иные нормативные правовые акты субъектов РФ, Конституции (уставы), законы, иные нормативные правовые акты субъектов РФ, уставы МО, решения, принятые на сходах граждан, иные муниципальные правовые акты. П.2.ст.3. На муниципальных служащих распространяется действие трудового законодательства с особенностями, предусмотренными настоящим ФЗ.

В настоящее время юридические вопросы организации муниципальной службы еще не решены в позитивном плане. Нет юридических актов о структурных подразделениях управленческих органов (об отделах, управлениях, секторах и приравненных к ним отраслевых и функциональных органах). Хотя «наработка» этого материала идет и на местах, и в государственных структурах. Сейчас необходимо местное нормотворчество по данному вопросу, т.к. его применение и обобщение этой практики ускорит создание стабильных эффективных юридических документов, обеспечивающих нормальное функционирование местного хозяйства как единого экономического, социально-культурного и бытового комплекса.

Муниципальная служба как понятие используется для определения характера и рода деятельности людей, отражая факт управления муниципальными правами.

П.1.с.2. Муниципальная служба,фз№25 гласит МС- профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта).Сущность МС - обеспечение реализации полномочий органов местного самоуправления и их должностных лиц. Органы местного самоуправления, согласно ФЗ № 131 (ст. 14), наделены полномочиями по решению вопросов местного значения, а также отдельными государственными полномочиями.

Положения МС:

1). Равный доступ к муниципальной службе. Согласно п.2.ст. 4 Основные принципы МС ФЗ № 25, сюда можно отнести принцип- равный доступ граждан, владеющих государственным языком РФ, к муниципальной службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами муниципального служащего;

2). Регулирование основ муниципальной службы. П.1.Ст. 1. Предмет регулирования настоящего ФЗ. ФЗ № 25,гласит, что предметом регулирования настоящего Фз являются отношения, связанные с поступлением на муниципальную службу граждан РФ, граждан иностранных государств – участников международных договоров РФ, в соответствии с которыми иностранные граждане имеют право находиться на муниципальной службе, прохождением и прекращением муниципальной службы, а также с определением правового положения (статуса) муниципальных служащих.

3). Формирование законодательства о муниципальной службе. МС в РФ осуществляется не только в соответствии с правовыми нормами федерального уровня, уровня субъектов РФ и местного уровня. Среди источников муниципального права есть и международные правовые акты. Это прежде всего Европейская хартия местного самоуправления, принятая в Страсбурге 15 октября 1985 г. Россия к ней присоединилась 26 апреля 1998 г.(день вступления в силу ФЗ от 11 апреля 1998 г. «О ратификации Европейской Хартии местного самоуправления»).

4).Условия и порядок организации муниципальной службы. К особенностям организации порядка и условии организации муниципальной службы относятся:

- МС – профессиональная деятельность. Гражданину, претендующему на должность муниципального служащего необходимо иметь уровень профессионального образования, соответствующий квалификационным требованиям к определенной муниципальной должности. Для этого у него должны быть документы, подтверждающие его квалификацию,- дипломы об образовании, о профессиональной переподготовке, удостоверения или свидетельства о повышении квалификации.

- МС – это деятельность на постоянной основе. Это означает, что отношения между органом местного самоуправления и служащими регулируются трудовым договором. (Формулировкой «постоянная основа» законодатели подчеркивают. Что это не деятельность по исполнению какой-то одной обязанности с последующим прекращением отношений между органом местного самоуправления и гражданином.)

- В основе МС- замещение муниципальной должности, не являющейся выборной. Муниципальные должности подразделяются на:а) выборные, замещаемые в результате муниципальных выборов.(Это депутаты, члены выборного органа местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления (главы муниципальных образований); б)должности, замещаемые на основании решения представительного или иного выборного органа местного самоуправления в отношении лиц, избранных в состав указанных органов результате муниципальных выборов.(Это, например, председатель представительного органа местного самоуправления, избранный из числа депутатов; в) муниципальные должности, замещаемые путем заключения трудового договора (контракта).

- Сущность МС - обеспечение реализации полномочий органов местного самоуправления и их должностных лиц. Органы местного самоуправления, согласно ФЗ № 131 (ст. 14), наделены полномочиями по решению вопросов местного значения, а также отдельными государственными полномочиями.

- МС – это деятельность в органах местного самоуправления, образуемых в соответствии с уставами муниципальных образований, финансируемых из средств местного бюджета и наделенных полномочиями по решению вопросов местного значения.

5. Лица, осуществляющие службу на должностях в органах местного самоуправления.

П.2 ст.1.ФЗ №25»О МС в РФ» определяет, что статус депутата, члена выборного органа местного самоуправления, члена выборного должностного лица местного самоуправления настоящим ФЗ не устанавливается. Таким образом. Рассматриваемые правовые нормы представляют собой основу для понимания, кто такой муниципальный служащий, а именно: лицо, осуществляющее службу на должностях в органах местного самоуправления. П.1.ст.16 ФЗ № 25 установлено6 Муниципальным служащим является гражданин РФ, достигший возраста 18 лет, владеющий государственным языком РФ и соответствующим квалификационным требованиям, установленным в соответствии с ФЗ №25 для замещения должностей муниципальной службы, при отсутствии обстоятельств, указанных в ст.13 ФЗ № 25 в качестве ограничений, связанных с МС. При этом отмечено в п.2.ст.1, что лица, не замещающие муниципальные должности МС и исполняющие обязанности по техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления. Не являются муниципальными служащими.

6. Правовая регламентация муниципальной службы, включающая в себя требования к должностям, статус муниципального служащего, условия и порядок прохождения МС, управление службой, определяется настоящим ФЗ, иными ФЗ, законами субъекта РФ.

Законодательство субъектов РФ. Законодательное регулирование вопросов МС осуществляется субъектами РФ на основе положений Конституции РФ и соответствующих ФЗ. Законодательство субъектов РФ о МС строится на основе:

- конституций республик в составе РФ;

-уставов иных субъектов РФ;

-законов субъектов РФ.

Что касается конституций республик, в том числе и конституции УР, то они в большинстве своем не регулируют вопросы организации и осуществления на своей территории местного самоуправления. То же можно сказать и об уставах областей, краев, городов федерального значения, автономной области и автономных округов. Регламентировать основы организации и деятельности МС призваны законы субъектов РФ. Почти в каждом субъекте РФ действуют законы о местном самоуправлении, что особенно важно, законы о муниципальной службе в субъекте. Специальные законы субъектов РФ регулируют отдельные конкретные вопросы. Например, существуют специальные законы о стаже муниципальной службы, о денежном содержании муниципальных служащих и др.

Нормативные правовые акты (НПА)органов местного самоуправления. К ним относятся:

- решения, принимаемые непосредственно гражданами на местном референдуме, собрании (сходе);

- решения представительных органов местного самоуправления;

- решения исполнительных органов местного самоуправления;

Решения выборных должностных лиц местного самоуправления.

Важнейшим НПА местного самоуправления является устав муниципального образования, где в сжатой форме рассматриваются вопросы:

- правовой регламентации МС;

- связанные с порядком замещения должностей руководителей и иных категорий служащих;

- трудового договора с муниципальными служащими;

Прекращения трудовых отношений и др.

Подробно освещаются вопросы организации и осуществления МС в положениях о МС, принимаемых органами местного самоуправления, которыми регулируются вопросы:

- о сущности МС и муниципальной должности;

- о полномочиях органов местного самоуправления в области МС;

- об основах правового статуса муниципального служащего (порядка ведения личного дела, основные права и обязанности муниципального служащего, ограничения, связанные с МС);

- о прохождении МС (поступление на службу, квалификационные требования, прием на службу, основания прекращения МС, рассмотрение споров и др.);

- об экономическом и социально-правовом обеспечении муниципальных служащих (гарантии для муниципальных служащих, денежное содержание муниципальных служащих и т.д.);

- об управлении МС.

В нормативной правовой базе муниципального образования значительное количество актов регулируют отдельные вопросы – стажа МС, денежного содержания муницильных служащих, квалификационных требований и проведение аттестации муниципальных служащих и др.

МС в РФ осуществляется не только в соответствии с правовыми нормами федерального уровня, уровня субъектов РФ и местного уровня. Среди источников муниципального права есть и международные правовые акты. Это прежде всего Европейская хартия местного самоуправления, принятая в Страсбурге 15 октября 1985 г. Россия к ней присоединилась 26 апреля 1998 г.(день вступления в силу ФЗ от 11 апреля 1998 г. «О ратификации Европейской Хартии местного самоуправления»).