Общественного (государственного) управления

Понятие общественных финансов. Общественные (государ­ственные и муниципальные) финансы являются составной частью общей финансовой системы страны. Сферой финансов является совокупность операций с доходами, их распределением и перерас­пределением в процессе общественного воспроизводства. В рамках процесса производства, распределения и перераспределения вало- иого внутреннего продукта образуются и расходуются фонды де­нежных средств субъектов хозяйствования. Эти денежные средства, рассматриваемые в процессе их образования и движения, образуют финансы субъектов экономической деятельности, обеспечива­ющие для них возможность нормального функционирования. Внутренняя экономика стран в соответствии с системой нацио­нальных счетов подразделяется, как уже говорилось, на пять сек­торов: нефинансовые корпоративные и квазикорпоративные пред­приятия; финансовые корпорации; государственное управление; частные некоммерческие организации, обслуживающие домашние хозяйства (население); домашние хозяйства. К каждому из этих секторов относятся соответствующие субъекты хозяйствования (институциональные единицы).

Финансы страны представляют собой совокупность финансов секторов экономики с учетом их финансовых отношений с други­ми странами. Финансы каждого сектора экономики являются под­системами общей финансовой системы страны. Основными кри­териями выделения подсистем являются особая роль каждого сек­тора экономики в общей экономической системе страны и наличие собственной финансовой базы, образующейся в процессе образо­вания первичных доходов и их перераспределения. Совокупность финансов институциональных единиц каждого сектора в их взаи­модействии между собой и другими секторами образует финансы секторов экономики. Одним из таких секторов является сектор государственного (общественного) управления. При этом государ­ственные и муниципальные финансы объединяются в общую ка­тегорию общественных (государственных) финансов.

Потребность в государственных финансах порождается самим фактом существования государства и необходимостью денежного обеспечения выполнения им своих функций. В наиболее общем виде функцией органов государственного управления является проведение государственной политики и выполнение государ­ственных задач посредством предоставления общественных благ (нерыночных товаров и услуг) для их потребления населением и обществом в целом, а также посредством перераспределения до­ходов (осуществления трансфертов) и богатства. Общественные блага могут предоставляться для коллективного или индивидуаль­ного потребления. К коллективному потреблению относятся, на­пример, государственное управление, оборона, обеспечение закон­ности и правопорядка; к индивидуальному — образование, со­циальная защита и др.

Денежные фонды, которыми оперируют общественные финан­сы, формируются как за счет собственных средств, так и за счет кредитных ресурсов. Собственные средства сектора государствен­ного управления формируются, главным образом, за счет налогов и отчислений, уплачиваемых в бюджеты и внебюджетные фонды предприятиями, учреждениями и организациями, относящимися ко всем секторам, и населением, а также за счет доходов от соб­ственности и продажи рыночных услуг. Источниками кредитных ресурсов являются прямые займы у финансово-кредитных орга­низаций и привлечение денежных средств путем выпуска и прода­жи долговых обязательств — облигаций и др.

Систему финансов сектора общественного управления образу­ет совокупность финансов институциональных единиц государ­ственного управления, включая также финансы муниципального уровня управления. Государственные финансы^[35] — это финансы сек­тора государственного управления. В силу этого он участвует в об-

Iнем кругообороте доходов, расходов, выпуска продукции и фор­мировании активов и пассивов страны.

Финансы сектора общественного управления традиционно по­нимаются как инструмент мобилизации средств всех секторов эко­номики для проведения государственной внутренней и внешней политики. Они представляют собой единый комплекс финансовых операций, с помощью которого органы государственного управле­нии аккумулируют денежные средства и осуществляют денежные расходы.

Формирование ресурсов государственных (общественных) фи­нансов и расходование имеющихся средств в демократических го­сударствах должны осуществляться на основе предпочтений граж­дан по поводу взимаемых обязательных платежей и получаемых общественных благ. Поэтому формирование бюджетов и других общественных фондов определяется и утверждается представи­тельными органами власти, избранными населением.

Основным финансовым фондом страны, обеспечивающим образование, распределение и использование централизованного фонда денежных средств как обязательного условия функциони­рования любого государства, является государственный бюджет. 11аряду с бюджетом, существенную роль играют внебюджетные фонды. Государственные внебюджетные фонды имеют, как правило, целевое назначение. В России, в частности, функционируют три иида социальных внебюджетных фондов: Пенсионный фонд, Фонд социального страхования и фонды обязательного медицинского страхования.

Бюджет и внебюджетные фонды являются инструментами, с по­мощью которых осуществляется перераспределение доходов и, соответственно, ресурсов между секторами экономики, видами деятельности, территориями, хозяйствующими субъектами, от­дельными социальными группами населения и т.д.

В федеративных государствах, к которым относится Россия, в зависимости от уровней управления бюджеты органов власти подразделяются на финансы центрального правительства, финан­сы региональных органов власти и местные (муниципальные) фи­нансы. Государственные внебюджетные фонды также могут суще­ствовать на различных уровнях управления.

Осуществляя посредством бюджета перераспределительную функцию, государство оказывает регулирующее воздействие на экономику, способствуя развитию одних видов деятельности и тер­риторий и сдерживая другие, а также на социальное развитие, обе­спечивая доступность для населения основных общественных благ и несколько выравнивая уровень доходов различных социальных групп населения.

До последнего времени финансы рассматривались в основном под углом зрения формирования и расходования денежных ресур­сов органов государственного управления и обеспечения их пла­тежеспособности. К операциям, связанным с формированием и расходованием денежных ресурсов, относятся денежно-кредитные операции, при которых одна институциональная единица произ­водит платеж или принимает на себя обязательство, выраженное в денежной форме, а другая институциональная единица получа­ет платеж или другой актив, также выраженный в денежных еди­ницах. К таким операциям относятся, например, приобретение органами государственного управления товаров и услуг, оплачи­ваемых деньгами, оплата труда государственных служащих, вы­платы социальных пособий. Все остальные операции рассматри­ваются как не относящиеся к денежно-кредитным. В качестве примера можно привести бартерные операции и трансферты в на­туральной форме.

Вместе с тем денежные потоки — это лишь составная часть всех потоков ресурсов, с которыми имеют дело субъекты хозяйствова­ния. Поэтому они должны рассматриваться во взаимодействии со всеми другими потоками как важнейший фактор, оказывающий влияние на величину активов. В последние годы все большее вни­мание привлекают новые аспекты финансовых отношений. Фор­мируется новое понимание государственных финансов. Возраста­ющая сложность разработки и оценки эффективности государ­ственной политики привела к отказу от рассмотрения финансов только как категории, характеризующей движение денежных средств. Была осознана необходимость отражения в государствен­ных финансах потоков всех ресурсов, составления балансов госу­дарственных активов и пассивов и оценки стоимости имущества, находящегося в собственности государства. Это повлекло за собой потребность в интеграции всех потоков ресурсов, с которыми име­ют дело органы государственного управления и построения систе­мы государственных финансов, увязывающей чистую стоимость государственного имущества на начало какого-либо периода с по­токами средств в течение планируемого периода и величиной стои­мости этого имущества на конец периода. Масштабы ресурсов, которыми распоряжается государство, и увеличение их доли в об­щем объеме ресурсов страны обусловили рост влияния государ- < i ионных финансов на социально-экономическое развитие страны. ('шли более острыми проблемы эффективности использования I (>сударственных финансовых ресурсов.

В связи с этим во всех странах осуществляется реформирование системы государственных финансов на основе рекомендаций Меж­дународного валютного фонда, принятых в 2001 г. Новая система должна обеспечивать идентификацию, измерение, мониторинг и «щенку воздействия на экономику мер государственной экономи­ческой политики и других видов экономической деятельности. Управление этими операциями должно предусматривать долговре­менную устойчивость финансово-экономической деятельности. Международным валютным фондом было признано целесообраз­ным отказаться от балансирования поступлений и расходования Iолько денежных средств как центрального звена финансовой сис­темы и увязать движение чисто денежных потоков с движением исех активов, которыми располагает государство.

Согласно новой трактовке государственных финансов они яв­ляются не только инструментом формирования и расходования денежных ресурсов, но и инструментом, обеспечивающим форми­рование всех активов и пассивов органов государственного управ­ления, включая нефинансовые активы и пассивы.

Таким образом, учитывается, что в конечном счете устойчивость государственных финансов определяется не только платежеспо­собностью, но еще в большей мере — чистой стоимостью государ­ственных активов, величиной имущества, владельцем которого оно является, включая нефинансовые активы (основной капитал и др.).

Когда государство продает какое-либо имущество, например щание, землю, ценности, оно получает деньги, которые рассмат­риваются как доходы бюджета. В случае покупки имущества затра­ты на него рассматриваются как расходы бюджета. В то же время неличина изменения активов нигде не отражается. Между тем по­купка или продажа имущества государством не меняет его чистого дохода или собственного капитала. Изменяется лишь форма его активов: в случае продажи имущества наличность возрастает, а ос­новной капитал государства уменьшается, в случае покупки — на­оборот. Такая ситуация формирует стимулы к продаже земли, сда­че в аренду участков, богатых полезными ископаемыми, поскольку поступающие средства рассматриваются как доход. Кроме того, создаются стимулы к сокращению инвестиций, в том числе в раз­витие человеческого капитала, поскольку затрачиваемые на это средства рассматриваются как расходы; увеличение собственного капитала государства за счет принятия на баланс школ, больниц и другого имущества не рассматривается.

Если такую же операцию производит корпорация, это отража­ется на счете капитала. В случае приобретения имущества корпо­рацией затраты на покупку рассматриваются не как текущие рас­ходы, а как инвестиции. Приобретение имущества не отражается на чистом доходе, а капитал фирмы увеличивается. Назрела необ­ходимость ввести в бюджет счет капитала. Учет активов и пассивов должен отражать как материальные, так и нематериальные активы. Это приведет к большей осмотрительности в экономической по­литике. Потоки средств, поступающих органам государственного управления и исходящих из него, должны вести к увеличению стоимости государственного имущества.

В соответствии с Концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации, утвержденной постановлением Правительства РФ 22 мая 2004 г., в России начиная с 2006 г. также осуществляется переход на новые принципы формирования госу­дарственных финансов. Целью реформирования, как отмечается в Концепции, является «повышение результативности бюджетных расходов и оптимизация управления бюджетными средствами на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации»^[36]. Ос­новные направления реформы были определены в Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию «О бюджетной политике в 2003 г.».

Реализация новых принципов во всех странах требует многих лет, включая подготовительный и переходный периоды. В процес­се реформы необходимо обеспечить не только устойчивую сбалан­сированность бюджета, но и преобразование системы государ­ственного управления. Предусматриваемые изменения методов и процедур требуют практической проверки и отработки. Ускоренное внедрение новой системы может привести к ослаблению финан­совой дисциплины и неоправданному усложнению бюджетного администрирования.

Границы финансов сектора общественного (государственного) уп­равления. Определение государственных финансов связано в пер­вую очередь с определением границ сектора государственного уп- раиления, т.е. сектора экономики, финансы которого подлежат рассмотрению, и его отграничением от других секторов экономи­ки. Границы сферы государственных финансов определяются кру- юм институциональных единиц, относящихся к органам государ- 1 I ценного управления.

Систему государственного управления страны составляют со- иаваемые в результате политических процессов органы государ- г I пенной власти и их структуры, наделенные монопольным правом мл власть в пределах данной территории или ее частей. Соответ­ственно, совокупность всех государственных институциональных управленческих единиц, функционирующих в стране, образует сектор государственного управления. Сектор общественного уп­равления включает органы государственной и муниципальной иласти и принадлежащие им или контролируемые ими некоммер­ческие организации.

С функциональной точки зрения сектор государственного (об­щественного) управления определяется задачами и функциями, мозложенными на отдельные единицы этого сектора. Это оказание нерыночных услуг, осуществление перераспределения доходов и собственности и выполнение государственных задач. Государствен- мые органы управления осуществляют свои функции не в целях извлечения финансовой или иной коммерческой выгоды.

Финансы сектора государственного управления нужно отличать от финансов государственного сектора как более широкого поня­тия, включающего сектор государственного управления и государ­ственные нефинансовые и финансовые организации. Это обуслов­лено тем, что нефинансовые организации (государственные про­мышленные и иные предприятия) выполняют функции, связанные с производством и реализацией товаров и услуг, а государственные финансовые организации (Центральный банк и другие государ­ственные финансово-кредитные организации) осуществляют функции, аналогичные функциям финансового сектора экономи­ки, и являются его частью. Функции сектора государственного управления принципиально иные. Это предоставление обществен­ных благ (оказание нерыночных услуг населению), перераспреде­ление доходов и собственности и выполнение государственных задач.

Необходимость отделения государственных финансов от фи­нансов других секторов экономики предопределяется необходи­мостью разграничения государственного сектора и сектора госу­дарственного управления.

Государственный сектор — понятие более широкое, чем сектор государственного управления. Он выделяется с позиций собствен­ности, которой владеет или которую контролирует государство. Наряду с государственным управлением, деятельность которого направлена на реализацию интересов общества в целом, он выпол­няет ряд других функций, связанных с производством и реализа­цией товаров и услуг, а также функции, аналогичные функциям финансового сектора экономики. Наличие подобной деятельности порождает проблему разграничения операций сектора государ­ственного управления и других секторов экономики. Возникает необходимость решения вопроса, является ли такая деятельность частью операций сектора государственного управления или же от­носится к какому-либо иному сектору экономики. Вопрос разгра­ничения между сектором государственного управления и другими видами деятельности предприятий и организаций, относящихся к государственному сектору, возникает при рассмотрении любого вида производственной или коммерческой деятельности.

Проблема связана с тем, что кроме деления экономики на эко­номические сектора существует также деление субъектов хозяйство­вания по формам собственности. Предприятия и финансовые уч­реждения могут быть как в частной собственности, так и в собствен­ности государства или контролироваться государством. В последних случаях согласно системе национальных счетов они относятся к государственному сектору, однако не рассматриваются в качестве органов государственного управления, и соответственно, их финан­сы не являются финансами органов государственного управления. При распределении по секторам экономики такие единицы отно­сятся соответственно к сектору нефинансовых корпоративных предприятий или составляют часть сектора финансовых учрежде­ний. Критерием является основная функция органов государствен­ного управления и государственных учреждений — предоставление услуг нерыночного характера. Эта функция по своим целям, резуль­татам и источникам финансирования отличается от функций других секторов. Для рассмотрения государственных финансов важно вы­деление тех финансовых операций, которые связаны с выполнени­ем государством своей основной функции.

Отграничение финансов сектора государственного управления от финансового сектора экономики. При формировании общественных финансов необходимо производить четкое разграничение между секторами государственного управления и финансовых учрежде­ний. Финансовые учреждения могут быть собственностью органов теударственной власти или контролироваться ими и заниматься приемом переводных депозитов до востребования, срочных и сбе­регательных вкладов, выполнять функции органов денежно-кре­дитного регулирования, принимать финансовые обязательства и приобретать финансовые активы на финансовом рынке. Однако учреждения или деятельность такого рода не относятся к государ- г I венным финансам. Исключение таких финансовых функций из деятельности органов государственного управления необходимо дни более полного и четкого представления результатов финансо- иой деятельности государственных органов управления, выража­ющейся в форме их операций с финансовой системой, чтобы не смешивать между собой эти два сектора.

Разграничение системы государственных финансов с кредитно- денежным регулированием позволяет правильно оценить роль сектора государственного управления в регулировании кредитно- денежного обращения и платежного баланса, а также разграничи- иать финансирование дефицита (или использование активного сальдо) платежного баланса с финансированием дефицита (или использованием профицита) государственного бюджета. Поэтому функции органов кредитно-денежного регулирования, выполня­емые как центральным банком, так и правительственными орга­нами, рассматриваются как выполняемые финансовым сектором жономики. Функциями такого рода являются кредитно-денежное регулирование, управление международными резервами, прием переводных депозитов до востребования, прием срочных и сбере­гательных вкладов, одновременное принятие обязательств и при­обретение финансовых активов на рынке капитала. Все операции, связанные с осуществлением таких функций, не входят в состав операций сектора государственного управления и должны отра­жаться в составе операций сектора финансовых учреждений. Вмес­те с тем, поскольку центральные (национальные) банки и некото­рые другие финансово-кредитные учреждения являются собствен­ностью государства, они используются органами власти для проведения государственной финансовой и денежно-кредитной политики. В сектор финансовых учреждений входят следующие подсектора: органы денежно-кредитного регулирования, коммер­ческие банки, депозитные банки, страховые компании, негосудар­ственные пенсионные фонды, прочие финансовые учреждения. Вместе с тем государственный пенсионный и другие государствен­ные внебюджетные социальные фонды России относятся к секто­ру государственного управления.

Страховые компании и пенсионные фонды представляют собой часть сектора финансовых учреждений, занимающуюся мобили­зацией сбережений населения и выплатой страховых сумм в соот­ветствии с договором и вложениями временно свободных денеж­ных средств в различные активы. Страховые компании включают корпоративные организации и взаимные фонды, основной функ­цией которых является предоставление различных видов страхо­вания (страхование жизни, страхование от несчастных случаев, болезни, пожара, аварии и т.д.). Страховые компании не включа­ются в сектор государственного управления. Однако фонды со­циального страхования, средства которых образуются за счет обя­зательных взносов работников и/или работодателей, создаваемые, контролируемые и финансируемые государством и распространя­ющиеся на всю страну (как это имеет место в России) или значи­тельные группы населения, относятся к сектору государственного управления. Пенсионные фонды, возникающие на основе добро­вольных соглашений между работниками и работодателями, а не в результате решений органов государственной власти и функцио­нирующие на базе независимых фондов, рассматриваются как функционирующие в финансовом секторе. Они представляют со­бой независимые организации, функционирующие на рынке ка­питала. В то же время пенсионные фонды государственных служа­щих, средства которых инвестируются в государственные ценные бумаги, относятся к сектору государственного управления. В Рос­сии государственный Пенсионный фонд, обслуживающий все на­селение, также относится к государственному управлению, а его финансовые операции — к государственным финансам.

Отграничение сектора государственного управления от нефинан­сового государственного сектора. К государственным предприятиям корпоративного и квазикорпоративного типов относятся предпри­ятия, которые принадлежат органам государственного управления или контролируются ими. Они функционируют на коммерческой основе, осуществляют продажи рыночных товаров и услуг другим секторам экономики в крупных объемах и по рыночным ценам. Органы государственной власти считаются собственниками дан­ного предприятия, если они владеют всеми или более половины его акций или других видов участия в капитале. Критерии, позво­ляющие определить, кто именно контролирует предприятие, яв­ляются более сложными. Контроль включает выработку политики, управление и руководство. Даже если органам государственного управления не принадлежит большая часть капитала предприятия, мо при этом они в значительной степени контролируют его дея- 1сльность, предприятие считается государственным предприятием. И России в 2006 г. было 160 тыс. государственных предприятий.

Выявление единиц, являющихся нефинансовыми государствен- мыми предприятиями, представляется важным по нескольким причинам, и прежде всего для обозначения границ сектора госу­дарственного управления, из которого их следует исключать, и определения границ нефинансового государственного сектора.

Государственные предприятия могут быть использованы для ре­ал изации важнейших государственных программ. Важным видом государственных и муниципальных расходов являются расходы на инвестиции во вновь создаваемые или действующие предприятия, осуществляемые в значительной мере на долевых началах с част­ным бизнесом. Эти расходы являются составной частью экономи­ческой политики, влияющей на структуру и технологический уро­вень производства. Общая потребность в финансировании сектора государственного управления и нефинансовых государственных предприятий и возможность ее удовлетворения являются важным показателем общего объема выполняемых ими операций и того влияния, которое оказывается ими на состояние денежной систе­мы страны. Финансовые операции и остатки средств на счетах та­ких государственных предприятий не включаются в финансы сек­тора государственного управления в силу того, что характер их деятельности по своей природе отличается от характера деятель­ности этого сектора, а решение стоящих перед ними задач, связан­ных с производством и финансированием, не основывается на соображениях государственной политики.

Те предприятия и организации, которые не осуществляют реа­лизацию товаров и услуг населению в крупных размерах, а занима­ются выполнением функций регулирования (например, лицензи­рование продавцов), не должны включаться в сектор нефинансо­вых государственных предприятий. Если основное финансирование или контроль над деятельностью таких единиц принадлежит госу­дарственным органам, то они должны включаться в сектор госу­дарственного управления.

От корпоративных и квазикорпоративных государственных предприятий следует отличать так называемые ведомственные го­сударственные предприятия. К ведомственным предприятиям от­носятся предприятия и организации, функционирующие в рамках сектора государственного управления и занимающиеся коммерче­ской или производственной деятельностью в незначительных мас­штабах. Примеры ведомственных предприятий, основной деятель­ностью которых является реализация товаров и услуг за пределы данного сектора в незначительных размерах, — службы обществен­ного питания в зданиях государственных организаций, организа­ции, занимающиеся арендой жилья для государственных служа­щих. К предоставлению другим секторам платных услуг относится выдача паспортов, водительских прав, судебные сборы; к вспомо­гательной деятельности по отношению к другим государственным функциям относится продажа семян или племенных животных экспериментальными фермами, продажа музейных открыток го­сударственными музеями, реализация продукции профессиональ­но-технических училищ. Может иметь место реализация товаров и услуг государственными учреждениями в виде платы за обучение, сборов за посещение парков и музеев и т.п. Примерами ведом­ственных предприятий вспомогательного типа являются предпри­ятия военного назначения, занимающиеся материально-техничес­ким снабжением, продажей военной техники, ремонтные мастер­ские.

Отнесение к сектору государственного управления некоммер­ческих организаций осуществляется в зависимости от того, кто их финансирует и контролирует. В состав сектора государственного управления включаются некоммерческие учреждения, полностью или большей частью финансируемые и контролируемые органами государственной власти, которые могут участвовать в их создании. Государственное финансирование может иметь форму членских взносов или других трансфертов, а государственный контроль мо­жет заключаться в организации эффективной деятельности таких организаций. Некоммерческие организации, существующие на частные добровольные взносы и неподконтрольные государству, относятся к сектору некоммерческих организаций, обслужива­ющих домашние хозяйства. Проблемы разграничения могут ка­саться больниц, учебных заведений и др.

В соответствии с вышеизложенным к государственным {обще­ственным) финансам относятся финансы федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации, бюджетов муниципальных орга­нов власти и государственных и муниципальных внебюджетных социальных фондов. Центральное место в государственных финан­сах принадлежит бюджетам. В то же время существенную роль вы­полняют различные государственные автономные фонды на феде­ральном и региональном уровнях. Как правило, в этих фондах аккумулируются ресурсы для решения крупных проблем, требу- инцих специального внимания органов государственной власти. Источниками средств таких фондов являются целевые налоги и с(юры, перечисления средств из бюджета, капитализация доходов и займы. Во Франции и Японии за счет таких фондов финансиру- г гея примерно половина государственных расходов, в Великобри- ишии — треть. Фонды имеют целевой характер и предназначены /inя финансирования различных социальных, экономических, на- учно-технических, кредитных и других проблем.

Образование и расходование финансовых ресурсов общественно­го сектора. Как уже отмечалось, финансы общественного сектора представляют собой сложную систему. В консолидированном виде образование и использование финансовых ресурсов органов госу­дарственного и муниципального управления могут быть охаракте­ризованы на основе системы национальных счетов. В России обра­зование и использование финансовых ресурсов органов государ­ственного управления характеризуются данными табл. 17.1.

В секторе общественного управления, как и в других секторах жономики, создается валовая добавленная стоимость, оплачива­ется труд наемных работников и платятся некоторые виды налогов. В результате образуется валовая прибыль сектора государственного управления. Она характеризует прибыль (убыток) до учета доходов от собственности.

Сальдо первичных доходов. Первичные доходы секторов эконо­мики отражают их образование у первых получателей, в том числе в секторе государственного управления. В процессе перераспреде­ления доходы (валовая прибыль) общественного сектора увеличи­ваются за счет налогов на производство. Налоги на производство и импорт в СНС трактуются в качестве первичных доходов госу­дарства, рассматриваемого в качестве участника воспроизводствен­ного процесса, обеспечивающего необходимые условия его осуще­ствления. Под налогами на производство понимаются налоги на продукты и «другие налоги на производство», т.е. косвенные нало­ги, взимаемые в зависимости от количества произведенной про­дукции (НДС, налог с продаж, акцизы, таможенные пошлины и др.). Они составляют основную часть первичных доходов секто­ра государственного управления. Доля налогов на производство в ВВП в 2005 г. составила 20,4% и увеличилась по сравнению с 2002 г. на 1,7 процентного пункта. Одновременно на 0,9 процентного пункта сократились субсидии на производство.

В процессе образования первичных доходов органы государ­ственного управления получают платежи за предоставление своей

Образование, распределение и использование доходов сектора государственного управления в 2002-2005 гг., млрд руб.¹

	Номер строки	2002 г.	2005 г.	2002 г. в % к ВВП	2005 г. в % к ВВП
Образование доходов
Валовая добавленная стоимость (ВДС), созданная в секторе государственного управ­ления		1033,0	1939,4	9,5	9,0
Оплата труда наемных работников		942,2	1800,3	8,7	8,3
Другие чистые налоги на производство*		1,0	0,6	0,0	0,0
Валовая прибыль сектора (5 = 1-2-3)		89,8	138,4	0,8	0,6
Налоги на производство		2027,0	4406,7	18,7	20,4
Субсидии на производство		181,2	162,4	1,7	0,8
Доходы от собственности полученные		213,1	335,8	2,0	1,5
Доходы от собственности переданные		235,8	220,0	2,2	1,0
Валовое сальдо первичных доходов (10 = 5 + 6-7 + 8-9)		1912,9	4498,7	17,7	20,8
Текущие налоги на доходы, имущество, от­числения на социальное страхование и дру­гие текущие трансферты полученные		1924,8	3820,1	17,8	17,7
Социальные пособия в денежной форме и другие текущие трансферты выплаченные		1148,9	1771,4	10,6	8,2
Валовой располагаемый доход (13= 10+ 11-12)		2688,7	6547,5	24,8	30,3
Расходы на конечное потребление (14 =15+ 16)		1911,3	3598,3	17,6	16,6
Индивидуальные товары и услуги		858,2	1654,1	7,9	7,7
Коллективные услуги		1053,2	1944,2	9,7	9,0
Валовое сбережение		111 А	2949,2	7,2	13,6
Капитальные трансферты полученные		224,5	3,6	2,1	0,0
Капитальные трансферты переданные		806,3	733,2	7,4	3,4
Валовое сбережение с учетом сальдо капи­тальных трансфертов (20 = 17 + 18 - 19)		195,6	2219,6	1,8	10,3
Валовое накопление капитала		258,8	801,7	2,4	3,7
Чистое приобретение непроизведенных не­финансовых активов		-13,2	0,9	0,0	0,0
Чистое кредитование (+), чистое заимствование (-) 23 = 20 - 21 - 22		-50,1	1417,0	-0,5	6,6

К «другим налогам на производство» относятся налоги, выплачиваемые за использование факторов производства (землю, средства производства, использование рабочей силы) или за право осуществлять определенные виды деятельности. 1 Национальные счета России в 1999-2006 гг. М.: ФСГС, 2007. С. 38.

собственности (финансовых и непроизведенных активов) на воз- ира гной и возмездной основе институциональным единицам других секторов внутренней экономики и зарубежным субъектам хозяй­ствования и выплачивают денежные средства за использование соб­ственности, владельцами которой являются институциональные единицы других секторов и зарубежные субъекты хозяйствования. К таким платежам относятся проценты, дивиденды, рента за землю и другие природные ресурсы, реинвестируемые доходы от прямых шрубежных инвестиций и некоторые другие. В 2002 г. платежи за использование привлеченных ресурсов превышали поступления. Н 2005 г. в основном в связи с сокращением государственного долга сальдо платежей за использование привлеченных средств сложилось в пользу сектора общественного управления России. В итоге сальдо нервичных доходов возросло, а его доля в ВВП увеличилась по срав­нению с 2002 г. на 3,1 процентного пункта и составила 20,8%.

Валовой располагаемый доход. Располагаемые доходы обще­ственного сектора управления — это доходы, которые могут быть использованы на цели потребления и сбережения без уменьшения наличных денежных средств, продажи активов или увеличения обязательств перед другими секторами. Они формируются в ре­зультате перераспределения доходов с помощью трансфертов в денежной форме. Если для 1990-х гг. было характерно ослабление позиций государства, то после 2000 г. доля государства в валовом располагаемом доходе России увеличивается. Его валовой распо­лагаемый доход по отношению к ВВП в 2002 г. составлял 24,8%, а в 2005 г. — 30,3%. Располагая почти третью валового внутреннего продукта, государство в лице федеральных, региональных и муни­ципальных органов власти является крупнейшим субъектом эко­номической деятельности в стране и оказывает огромное воздей­ствие на ее социально-экономическое развитие.

Располагаемый доход сектора государственного управления за счет сальдо полученных и выплаченных трансфертов в 2002 г. пре­высил сальдо первичных доходов на 40%, а в 2005 г. — на 45%.

Распределение валового располагаемого дохода общественного сектора на конечное потребление и сбережение. Расходы органов го­сударственного управления на конечное потребление в действу­ющих ценах в 2005 г. составили 16,6% к ВВП, в том числе на инди­видуальные товары и услуги — 7,7%, а на коллективные — 9%. Валовое сбережение за этот период возросло в 3,8 раза. Доля ко­нечного потребления в валовом располагаемом доходе уменьши­лась с 71 до 55%. Соответственно возросла доля сбережения.

Валовое сбережение и его использование. По логике воспроиз­водства валовое сбережение должно использоваться на накопление капитала. Использование сбережения сектора государственного управления на валовое накопление капитала в экономике склады­вается из двух потоков. Один из них — капитальные трансферты другим секторам, второй — валовое накопление капитала в самом секторе государственного управления.

В 2005 г. сальдо капитальных трансфертов, полученных и на­правленных общественным сектором экономики другим секторам внутренней экономики, составило 355,9 млрд руб. Соответственно на капитальные трансферты внутренней экономике было направ­лено 12,1% валового сбережения сектора. На цели накопления в самом секторе государственного управления (на строительство жи­лья, больниц, поликлиник, школ, других объектов социального назначения, а также иные инвестиционные проекты) было исполь­зовано 813,7 млрд руб. против 265,9 млрд руб. в 2002 г. Таким обра­зом, на цели накопления было использовано 39,7% сбережения сектора общественного управления.

В 2005 г. сумма валового накопления капитала в секторе госу­дарственного управления и капитальных трансфертов, переданных этим сектором внутренним секторам экономики, составила 1169,7 млрд руб. против 449,9 млрд руб. в 2002 г. Увеличение в дей­ствующих ценах составило 2,6 раза. Учитывая, что дефлятор вало­вого накопления за этот период составил 1,6 раза, можно считать, что участие сектора государственного управления в общем прирос­те капитала увеличилось также в 1,6 раза.

Одновременно резко увеличились суммы сбережения, не ис­пользованного на накопление. За три года они выросли на 1,4 трлн руб. и составили 48% сбережения сектора общественного управления. В этом секторе концентрируется ³/₄ общей величины сбережения, не используемого на накопление по экономике в це­лом. Эти средства направляются в основном на досрочное погаше­ние внешнего государственного долга и формирование резервных фондов. Таким образом, бюджет оказывает негативное воздействие на экономическое развитие, поскольку сужается ресурсная база экономического роста. Использование профицита для погашения основного долга выгодно для страны, если суммарная экономия от погашения долга и выплаты процентов по нему, образующаяся за счет досрочного погашения, больше, чем доходы от инвестирова­ния соответствующих средств в экономику.

Причем речь идет о доходах экономики страны, а не о доходах и расходах бюджета, связанных с этими операциями. Если бы эти средства были инвестированы в экономику, то осуществленные на их основе проекты увеличивали бы ВВП страны и приносили при­быль инвестору. В России сложилась практика вложения резервных с редств в ценные бумаги западных стран. Эти финансовые инстру­менты считаются надежными, процентный доход по ним состав­ляет не более 4% годовых. Между тем средняя доходность произ­водственных активов в российской экономике в 2006 г. составляла 12%. Конечно, вложения средств в надежные и высоколиквидные ценные бумаги зарубежных государств в разумных пределах необ­ходимы на случай возникновения таких непредвиденных ситуаций, как, например, кризис 2008—2009 гг.

Однако более выгодным в экономическом плане является ис­пользование средств на цели развития национальной экономики, увеличение объема и улучшение структуры общественных благ. Вложения средств в предприятия на коммерческих основах по­зволяет решать несколько задач. Государство получает устойчи­вый источник средств для бюджета с нормой дохода, превыша­ющей доходность от вложений в иностранные ценные бумаги. Увеличение за счет государственных средств инвестиций в эко­номику позволяет ускорять экономический рост, содействует мо­дернизации производства, оказывает существенное воздействие на структурную перестройку экономики и развитие высокотех­нологичных, наукоемких отраслей и освобождает страну от опас­ности падения цен на сырьевые ресурсы и роста цен на импорти­руемые товары.

Превышение общей величины финансовых ресурсов над ресур­сами, которые были фактически использованы на валовое нако­пление, — это чистое кредитование Россией экономики других стран. Для экономики в целом чистое кредитование и чистое за­имствование отражают сальдо взаимоотношений с другими стра­нами по предоставлению и получению финансовых ресурсов на возмездной и возвратной основе. Они определяются как разность между общей величиной ресурсов финансирования прироста ка­питала и суммарной величиной валового накопления и затрат на приобретение земли, природных ресурсов и непроизведенных не­материальных активов. Эта величина отражает разность между общей величиной финансовых активов, приобретенных резиден­тами данной страны, и общей величиной принятых ими финансо­вых обязательств по отношению к резидентам других стран.