Руководитель авторского коллектива — д-р экон. наук, профессор, заслужен­ный деятель науки РФ, почетный работник высшего профессионального образования РФП. В. Савченко 5 страница

Основными группами предприятий, принадлежащих государ­ству или контролируемых им, являются нефинансовые предпри­ятия и предприятия финансово-кредитного сектора.

Нефинансовые предприятия. Сферой деятельности государствен­ных предприятий, производящих товары и услуги на коммерческой основе, являются: производства, к которым не проявляют интере­са частные фирмы; сферы, где требуются крупные первоначальные капиталовложения, которые не под силу частным предпринимате­лям; производства, связанные с высокими рисками; сферы дея­тельности, где участие частного капитала нежелательно для госу­дарства. К таким предприятиям могут относиться предприятия почты, снабжения водой, газом, электроэнергией, теплом, атомная промышленность, оборонные заводы и др.

Крупной сферой деятельности нефинансовых государственных предприятий являются отрасли естественных монополий. Под ес- тественномонопольным производством понимают производства, в которых эффективная деятельность возможна только при доста-

Iочно больших объемах продукции или услуг и одновременно су­ществование конкурентных производств невозможно, крайне за­труднительно или трудно осуществимо. Условием существования естественной монополии является ситуация, при которой эффект масштаба производства вследствие технологических особенностей настолько значителен, что обеспечение низких издержек на еди­ницу продукции и, соответственно, низкой цены возможно лишь мри весьма крупных объемах производства. При этом единственное предприятие отрасли может обеспечивать потребности в продук­ции или услугах данного вида с издержками в расчете на единицу продукции значительно меньшими, чем два или больше конкури­рующих предприятий.

К таким производствам принято относить железнодорожный транспорт, компании электроэнергетики, предприятия по добыче и транспортировке нефти и газа по трубопроводам, почту, телефон- ные компании, предприятия водо- и теплоснабжения, канализа­цию, кабельное телевидение, автомобильные дороги и т.п. Дей­ствительно, существование двух параллельных железных дорог означает удвоенные затраты на инфраструктуру. Наличие несколь­ких городских электрокомпаний влечет за собой большие расходы на строительство и эксплуатацию параллельных высоковольтных сетей. Между тем производства естественных монополий имеют, как правило, низкие предельные издержки. Для общества в целом монополистическая организация производства в этих случаях ока­зывается экономически более выгодной, чем создание конкуриру­ющих предприятий. Сокращение объемов производства для каж­дого отдельного предприятия в случае возникновения параллель­ных производств и дележа рынка между ними привело бы к удорожанию продукции и услуг каждого из конкурентов и, соот­ветственно, к росту цен для потребителей. В этом смысле в каче­стве монопольных могут рассматриваться предприятия, которые могут производить определенное количество продукции с мень­шими издержками, чем две или несколько фирм, производящих такое же количество продукции. К государственным предприяти­ям могут относиться также принадлежащие государству предпри­ятия оборонной промышленности, портовые сооружения, госу­дарственные организации по созданию резервов стратегических запасов продовольствия и других товаров, организации, занима­ющиеся сдачей в аренду государственного имущества, и др.

Государственные предприятия могут быть использованы для реализации важнейших государственных программ. Общая потреб­ность в финансировании сектора государственного управления и нефинансовых государственных предприятий и возможность ее удовлетворения являются важными показателями общего объема выполняемых ими операций и того влияния, которое оказывается ими на состояние денежной системы страны.

Деятельность предприятий, принадлежащих или контролиру­емых государством, может быть направлена на ускорение инвес­тиционно-инновационной деятельности в областях, где частный капитал не проявляет к этому интереса, поскольку прибыль может появиться не скоро. Так, в целях форсирования использования на­учных достижений в производстве продукции, пользующейся спросом на рынке, в России в 2006—2007 гг. начали создаваться государственные корпорации. Создана корпорация по нанотехно- логиям.

В России в государственный (общественный) сектор попадает значительная часть корпораций, относящихся в СНС к сектору нефинансовых корпораций. Имеются в виду, в частности, такие корпорации, как ОАО «Газпром», РАО «РЖД», ОАО «Объединен­ная авиастроительная корпорация», ОАО «Объединенная судостро­ительная корпорация», многие оборонные заводы, предприятия по добыче и переработке примерно четверти нефти и др.

Деятельность государственных нефинансовых предприятий критикуется за их недостаточную эффективность, выражающуюся в повышенных затратах и низкой рентабельности и даже убыточ­ности. При отсутствии конкуренции, как в случаях с естествен­ными монополиями, стимулы к эффективности отсутствуют. На практике органы государственного управления стремятся сделать такие предприятия самофинансируемыми, однако во многих слу­чаях приходится прибегать к субсидиям.

Повышение эффективности является актуальной задачей, од­нако нельзя упускать из виду, что в ряде случаев, как, например, в случаях с естественными монополиями и многими оборонными предприятиями, государству затруднительно отказаться от этих предприятий. Кроме того, целевой функцией государственных предприятий во многих случаях является более полное использо­вание ресурсов экономики, обеспечение занятости, поддержание и стимулирование экономического роста. Эти цели достигаются в условиях, неприемлемых для частного капитала в силу их финан­совой невыгодности. В то же время функционирование таких пред­приятий оказывается необходимым с позиций экономики в целом. Следует также учитывать, что в современной российской эконо­мике ряд государственных предприятий, в частности занима­ющихся добычей нефти и газа, являются высокорентабельными и нносят значительный вклад в доходы бюджета.

Финансовые операции и остатки средств на счетах таких госу­дарственных предприятий не включаются в финансы сектора го­сударственного управления в силу того, что характер их деятель­ности по своей природе отличается от характера деятельности >того сектора, а решение стоящих перед ними задач, связанных с производством и финансированием, не основывается на сообра­жениях государственной политики.

Финансово-кредитные учреждения. Почти во всех странах госу­дарственной организацией является центральный банк. Он регу­лирует денежную эмиссию, осуществляет контроль над объемом кредита, управляет международными резервами страны, осуще­ствляет общий контроль над денежно-кредитной системой. В соб­ственности государства могут находиться и другие финансово-кре- дитные учреждения, занимающиеся приемом переводных депози­тов до востребования, срочных и сберегательных вкладов, принимающие финансовые обязательства и приобретающие фи­нансовые активы. Такими учреждениям являются, например, Сбербанк России, государственные инвестиционные банки.

Учреждения и деятельность такого рода, осуществляемая в рам­ках государственного сектора экономики, не относятся к государ­ственному управлению. Все функции, связанные с финансово- кредитными операциями, независимо от того, какими институцио­нальными единицами они выполняются, рассматриваются как деятельность сектора финансовых корпораций, а не сектора госу­дарственного управления. В государственных финансах учитыва­ются только итоговые операции между сектором государственного управления и финансово-кредитным сектором, которые отражают чистый поток средств, поступающих в этот сектор или выходящих из него в результате проведения таких операций.

1.3. ОБЩЕЕ ПОНЯТИЕ О ФИНАНСАХ ОБЩЕСТВЕННОГО СЕКТОРА

1.3.1. Финансы сектора государственного управления

Финансовая система страны включает финансы государствен­ного сектора управления, нефинансовых корпораций, финансовых учреждений, некоммерческих организаций, обслуживающих до­машние хозяйства, и домашних хозяйств. В общественном секторе ведущую роль играют финансы сектора государственного управ­ления — государственные финансы^[2]. Это единый комплекс фи­нансовых операций, с помощью которого органы государственного управления аккумулируют денежные средства и осуществляют де­нежные расходы. Денежные фонды, которыми оперируют органы государственного управления, формируются как за счет собствен­ных средств, так и за счет кредитных ресурсов. Собственные сред­ства сектора государственного управления формируются главным образом за счет налогов и отчислений, уплачиваемых в бюджеты и внебюджетные фонды предприятиями и населением, а также за счет доходов от собственности и продажи рыночных услуг. По­скольку существование государства и его атрибутов является необ­ходимостью, постольку решения, принимаемые органами государ­ственной власти по вопросам государственных финансов, являют­ся обязательными для исполнения.

Государственные финансы обеспечивают как текущие внутрен­ние потребности сектора государственного управления (например, оплата труда государственных служащих), так и выполнение им своих функций путем предоставления нерыночных товаров и услуг для их коллективного или индивидуального потребления населе­нием, а также посредством перераспределения доходов и богатства. Государственные финансы обслуживают государство как систему органов власти, управляющих жизнью общества. Они являются не только инструментом формирования и расходования денежных ресурсов, обеспечивающим предоставление общественных благ, но также инструментом, обеспечивающим формирование всех акти­вов и пассивов органов государственного управления, включая нефинансовые активы и пассивы. Потоки средств (прежде всего финансовых ресурсов), поступающих органам государственного управления и исходящих из него, должны вести к увеличению стоимости государственного имущества.

Учитывая, что государство осуществляет свои функции для обеспечения коллективного или индивидуального потребления общественных благ домашними хозяйствами и взаимодействует с хозяйствующими субъектами, общественные финансы отражают взаимоотношения между государством, с одной стороны, и юри­дическими лицами и домашними хозяйствами — с другой по по­воду обязательных платежей в денежные фонды государства и ис­пользования этих средств. Налогоплательщики заинтересованы в эффективном использовании финансовых ресурсов, но понимают их по-разному. Это порождает сложные проблемы, связанные с различиями интересов отдельных социальных групп населения, противоречиями между группами предпринимателей и с различия­ми в понимании эффективности использования средств.

Посредством финансов реализуются функции государства не только в сфере экономического и социального развития. В полити­ческом отношении государственные финансы являются фактором воспроизводства и развития существующих институтов и структур государственного управления, сложившихся традиций государ­ственного устройства. Поэтому рассмотрение бюджета и других государственных финансовых фондов всегда является предметом острой политической борьбы в парламентах и иных представитель­ных учреждениях. Политические партии, приходя к власти, реали­зуют свои цели посредством формирования и утверждения финан­совых планов в соответствии со своими стратегическими целями в области экономической и социальной политики, берут под конт­роль аппарат финансовых органов и практически реализуют бюд­жетную политику.

1.3.2. Финансы предприятий, находящихся в собственности государства или контролируемых им

Общественный сектор экономики включает, как об этом уже говорилось, предприятия, принадлежащие государству или конт­ролируемые им. Эти предприятия располагают собственными фи­нансовыми ресурсами и несут финансовую ответственность за свою деятельность. Их финансовые ресурсы не объединяются с государственными финансовыми фондами. В то же время они пла­тят налоги и могут получать государственные субсидии, кредиты и пользоваться другими видами государственной финансовой под­держки.

Финансы предприятий являются средством формирования их денежных ресурсов в целях осуществления их хозяйственной дея­тельности. Они представляют собой совокупность операций по получению, распределению и использованию предприятиями де­нежных средств и других финансовых инструментов в процессе производства и реализации товаров и услуг. Финансовые операции осуществляются в целях организации денежных потоков, обеспе­чивающих потребности предприятий в формировании и расходо­вании денежных средств, а образующиеся и расходуемые предпри­ятиями фонды денежных средств составляют их денежные ресурсы. Предприятия, осуществляя свою деятельность, взаимодействуют с другими субъектами хозяйствования: предприятиями сферы ре­ального производства, предприятиями финансового сектора эко­номики (банками, страховыми компаниями и др.), органами госу­дарственной власти (выплачивая налоги, получая субсидии и т.д.) и домашними хозяйствами. Поскольку это взаимодействие связа­но с потоками денежных средств, финансы отражают отношения предприятий с другими субъектами экономической жизни по по­воду потоков денежных средств в процессе производства и реали­зации продукции, образования собственных и привлечения внеш­них источников денежных средств, их распределения и расходова­ния. Итогом этого взаимодействия является взаимное обеспечение финансовыми ресурсами, предоставляющее каждому сектору эко­номики возможность реализации своих функций.

С помощью денежных ресурсов предприятиями приобретаются все необходимые для функционирования факторы производства. Благодаря этому они выполняют две основные функции: обеспе­чивают текущую финансово-хозяйственную деятельность и разви­тие производственного потенциала.

Включение контролируемых государством нефинансовых кор­пораций в общественный сектор позволяет более полно учитывать воздействие органов власти на экономическую жизнь страны, бюд­жетную и налоговую политику. Общая потребность в финансиро­вании общественного сектора, включая как сектор государствен­ного управления, так и принадлежащие и контролируемые им предприятия, и возможность ее удовлетворения являются важны­ми показателями общего объема выполняемых ими операций и того влияния, которое оказывается государством на экономику. Вместе с тем следует иметь в виду, что разграничение секторов эко­номики осуществляется по критерию выполняемых функций, а выделение государственного сектора производится исходя из критерия собственности и/или контроля государства над деятель­ностью институциональных единиц. По своей функциональной роли в экономике предприятия, принадлежащие государству и контролируемые им, относятся к нефинансовым предприятиям или финансовым учреждениям. Государственный бюджет форми­руется только по сектору государственного управления, а финан­совая деятельность принадлежащих государству и контролируемых им предприятий в него не включается.

выводы

I 11 од общественным сектором экономики страны, как правило, понимают государственный сектор, представляющий и обслу­живающий интересы всего населения. Основными направле­ниями деятельности общественного сектора экономики явля­ются предоставление общественных благ, как правило на бес­платной основе, перераспределение доходов и богатства и оказание социальной помощи населению, а также производство и реализация товаров и услуг на коммерческой основе предпри­ятиями, принадлежащими государству или контролируемыми им. В силу своей особой роли государство может также оказы­вать воздействие на экономическое поведение субъектов хозяй­ствования путем принятия законодательных и иных норматив­ных актов, налогообложения, субсидий и других мер регулиро­вания экономической деятельности.

2. Составными частями общественного сектора являются сектор государственного управления и предприятия, принадлежащие государству или контролируемые им, но относящиеся согласно системе национальных счетов к нефинансовым и финансовым корпорациям. Основу общественного сектора составляет сектор общественного (государственного) управления, применительно к которому формируются также государственные финансы.

3. Основными функциями сектора государственного управления являются обеспечение политической и регулирующей деятель­ности, предоставление товаров и услуг на нерыночной основе для их коллективного или индивидуального потребления чле­нами общества, а также перераспределение доходов и богатства с помощью трансфертов и субсидий.

4. Государственное участие в экономике обычно связывается с про­тиворечивым характером самого рыночного хозяйства, не спо­собного решить ряд сложных проблем социально-экономичес­кого развития, так называемыми провалами рынка. Существуют, однако, факторы, обусловливающие неизбежность участия об­щественного сектора управления в экономической жизни неза­висимо от «провалов» рынка. С одной стороны, они являются инструментом организации политической и экономической дея­тельности в стране, позволяющим членам общества координи­ровать свои действия для достижения общих целей. С другой стороны, выполнение общественным сектором управления сво­их функций по координации деятельности граждан базируется на праве собственности его институциональных единиц на не­обходимое для этого имущество, на аккумуляции и расходова­нии денежных средств. Сектор общественного управления ак­кумулирует и расходует почти треть валового располагаемого дохода страны. Численность работников в общественном секто­ре вместе с работниками, занятыми на принадлежащих ему пред­приятиях, составляет более 30% всех занятых в стране. В силу этих особенностей сектор государственного управления стано­вится в рыночном хозяйстве одним из секторов экономики, осу­ществляющим экономические и финансовые операции с други­ми секторами во всех областях экономической жизни. Другим обстоятельством, предопределяющим участие сектора государ­ственного управления в экономической жизни, является необ­ходимость формирования и постоянной корректировки инсти­туциональных основ рыночной экономики.

5. На всех этапах социально-экономического развития приходит­ся решать, что производить, как производить и для кого произ­водить. При решении вопроса о том, что производить, необхо­димо делать выбор между общественными благами, предостав­ляемыми населению бесплатно, и товарами и услугами, производимыми и реализуемыми на коммерческой основе. Ре­сурсы экономики ограничены. Поэтому увеличение расхода ресурсов на общественные блага ведет к сокращению производ­ства товаров и услуг на коммерческой основе, и наоборот. Ука­занными обстоятельствами предопределяется общая граница возможных масштабов бесплатных общественных благ. Эта гра­ница довольно подвижна, однако предоставление чрезмерного, по сравнению с возможностями экономики, объема обществен­ных благ ведет к повышению налогообложения и за определен­ным пределом — к сокращению роста производства. В этой связи существует проблема распределения ресурсов между сек­тором общественного (государственного) управления и функ­ционирующими на коммерческих принципах другими сектора­ми экономики. Другой вопрос заключается в том, как произво­дить. В какой мере государство должно само производить товары и услуги, ответственность за обеспечение которыми оно взяло на себя, и в какой мере оно должно приобретать их у част­ных фирм? Этот вопрос может по-разному решаться в отноше­нии отдельных видов деятельности.

6. Виды деятельности сектора государственного управления, обес­печивающие соответствующие общественные блага, могут быть объединены в три большие группы: оказание услуг общеграж­данского характера (общественные услуги общего назначения, оборона, общественный порядок и безопасность), виды дея­тельности по развитию экономики и виды деятельности в со­циальной сфере.

/. Финансовые ресурсы сектора государственного управления формируются главным образом за счет налогов и отчислений, уплачиваемых в бюджеты и внебюджетные фонды предприяти- ими и населением, а также за счет доходов от собственности и продажи рыночных услуг. Предприятия, принадлежащие госу­дарству или контролируемые им, располагают собственными финансовыми ресурсами и несут финансовую ответственность за свою деятельность. Их финансовые ресурсы не объединяют­ся с государственными финансовыми фондами.