Защита жилищных прав несовершеннолетних детей органами опеки и попечительства

В соответствии со ст. 56 СК РФ ребенок, как известно, имеет право на защиту своих прав и охраняемых законом интересов. Защита прав и охраняемых законом интересов ребенка осуществляется в предусмотренном законом порядке, то есть посредством применения надлежащей формы и способов защиты. Принято выделять две основные формы защиты прав: юрисдикционную и неюрисдикционную. Юрисдикционная форма защиты – это деятельность уполномоченных государством органов по защите нарушенных или оспариваемых прав (суд, прокуратура, орган опеки и попечительства, орган внутренних дел, орган ЗАГСа и др.). В рамках юрисдикционной формы защиты, в свою очередь, выделяют общий (судебный) и специальный (административный) порядок защиты нарушенных прав.

Неюрисдикционная форма защиты – это действия граждан и негосударственных организаций по защите прав и охраняемых законом интересов, которые совершаются ими самостоятельно, без обращения за помощью к компетентным органам. Такие действия называют самозащитой прав.[34]

Защита семейных прав осуществляется органами опеки и попечительства, наделенными полномочиями по решению вопросов местного значения и не входящими в систему органов государственной власти, но только в случаях, непосредственно предусмотренных СК РФ. Организация и деятельность этих органов определяются уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов РФ. В соответствии со ст. 121 СК РФ на органы опеки и попечительства возложена защита прав и интересов детей, оставшихся без попечения родителей, что требует от них выявления, учета, устройства таких детей и последующего контроля за условиями содержания и воспитания детей. Защита прав выпускников воспитательных учреждений – также обязанность этих органов.

Продажа жилого помещения, в котором проживает несовершеннолетний, допустима в случае предоставления ребёнку в собственность равноценной или большей жилплощади.[35]

Разрешение органов опеки и попечительства — это ненормативный акт. Разрешение органов опеки и попечительства не влечет установления, изменения или прекращения гражданских прав и обязанностей. Такие последствия возможны лишь при совершении действий участниками сделок, а органы опеки и попечительства таковыми не являются. Участники сделок — сами несовершеннолетние. Следовательно, разрешение органов опеки и попечительства не относится ни к одному из видов сделок.[36]

У органов опеки и попечительства нет какого-либо руководства, поэтому они абсолютно независимы при принятии решений. Отсутствие вышестоящих должностных лиц и органов означает также, что принятое органами опеки и попечительства решение может быть обжаловано, а точнее оспорено в судебном порядке.

Органы опеки и попечительства, отстаивая интересы несовершеннолетних граждан, действуют строго на основании нормативной базы, которую в основном составляют действующие Гражданский, Семейный и Жилищный Кодексы РФ. Кроме того, ст. 37 ГК РФ обязывает законных представителей несовершеннолетних граждан при совершении любых сделок с принадлежащим им имуществом, получать предварительное разрешение со стороны органов опеки и попечительства.

Полномочия любого органа опеки и попечительства подразделяются на две группы: защита прав и интересов несовершеннолетних, проживающих в биологической семье; защита прав и интересов несовершеннолетних, оставшихся без попечения родителей. При этом в каждой группе можно выделить деятельность по защите личных неимущественных и имущественных прав несовершеннолетних. При осуществлении полномочий по защите имущественных прав несовершеннолетних орган опеки и попечительства:

1) дает согласие (выдает разрешения) на:

а) отчуждение жилых помещений, в которых проживают несовершеннолетние, оставшиеся без попечения родителей (ст. 292 ГК РФ);

б) обмен жилыми помещениями, которые предоставлены по договорам социального найма и в которых проживают несовершеннолетние (ст. 72 ЖК РФ);

в) совершение сделок с имуществом подопечных (п. 6 ч. 1 ст. 8 ФЗ об опеке и попечительстве);

2) принимает необходимые меры к охране имущественных прав несовершеннолетних в случаях, предусмотренных законодательством;

3) представляет законные интересы несовершеннолетних граждан и недееспособных граждан, находящихся под опекой или попечительством, в отношениях с любыми лицами (в том числе в судах), если действия опекунов или попечителей по представлению законных интересов подопечных противоречат законодательству Российской Федерации и (или) законодательству субъектов Российской Федерации или интересам подопечных либо если опекуны или попечители не осуществляют защиту законных интересов подопечных (п.8 ч.1 ст. 8 ФЗ об опеке и попечительстве).

Говоря о тех или иных видах сделок с участием лиц, не достигших совершеннолетия, нужно отметить такие случаи, когда согласие органа опеки и попечительства, составленное в письменном виде, обязательно:

1) произведена приватизация недвижимого имущества, при которой несовершеннолетние граждане включены в договор передачи жилья в собственность;

2) приватизация жилого помещения произведена, а лица, не достигшие совершеннолетия, не включены в документы о приватизации, но при этом обладают равными с собственником правами на момент приватизации;

3) несовершеннолетние граждане включены в число собственников по договору купли-продажи, мены или дарения, или же являются единственными собственниками жилого помещения;

4) вступление в наследство несовершеннолетнего гражданина, в качестве одного из наследников или единственного наследника при наличии свидетельства о праве на наследство;

5) несовершеннолетний гражданин постоянно проживает в жилом помещении, зарегистрирован в нем, но не обладает правом собственности на это или какое-либо иное жилое помещение.

Причём, при совершении сделок, связанных с купли-продажей долей в праве общей долевой собственности на квартиру, принадлежащих несовершеннолетним детям, учитывается мнение каждого родителя, т. к. в соответствии с положениями ст. 61 СК РФ родители имеют равные права и несут равные обязанности в отношении своих детей (родительские права). Следовательно, при несогласии одного из родителя на совершение такого рода сделки, орган опеки и попечительства выдать разрешение не вправе. Примером служит Апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Московского областного суда от 06 ноября 2012 г. Судебная коллегия по гражданским делам Московского областного суда рассмотрела в судебном заседании гражданское дело по иску Панагиной А. И. к Панагину Б. Е. о понуждении к даче разрешения на совершение сделки купли-продажи долей в праве общей долевой собственности на квартиру, принадлежащих несовершеннолетним детям, без согласия отца, по апелляционной жалобе Панагиной А.И. на решение Красногорского городского суда от 02 августа 2012 года, в чём ей было отказано.[37]

Единственным основанием для отказа в выдаче разрешения на совершение сделки является нарушение прав несовершеннолетнего. При рассмотрении обращений граждан с просьбой дать согласие на совершение сделки с имуществом несовершеннолетнего орган опеки и попечительства в первую очередь руководствуется принципом наилучшего обеспечении прав ребенка, закрепленным Конвенцией ООН о правах ребенка, Семейным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации».

Однако при решении данных вопросов органы опеки и попечительства не вправе нарушать права и иных граждан. В частности Конституцией Российской Федерации предусмотрено, что каждый имеет право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени (ст. 23 Конституции РФ), право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства, свободно выезжать за пределы Российской Федерации (ст. 27 Конституции РФ), право частной собственности охраняется законом, каждый вправе иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами (ст. 35 Конституции РФ).

Семейным кодексом Российской Федерации предусмотрена презумпция «добросовестности родителей». Родители (иные законные представители) имеют право и обязаны воспитывать детей и защищать их права. Обязанность содержать детей возложена действующим законодательством на родителей, опекунов, попечителей. Вопрос о том, какое имущество лучше иметь ребенку, где ему лучше жить, решается родителями ребенка или его законными представителями, а орган опеки и попечительства лишь следит за тем, чтобы не нарушались его имущественные права. Защита имущественных прав ребенка заключается в приобретении ему равноценного по рыночной стоимости имущества. Рыночная стоимость жилых помещений определяется специалистами департамента образования по соответствующим экспертным актам оценки, периодическим изданиям, освещающим рынок недвижимости.

Выдача такого разрешения характеризует собой наличие правоотношения, субъектом которого, с одной стороны, выступает административный орган (орган опеки и попечительства), с другой – законные представители ребенка (попечитель, опекун, родитель). Содержанием правоотношения является порядок осуществления родителями (опекунами, попечителями) своих прав (п. 1 ст. 65 СК РФ, п. 2 ст. 31 ГК РФ). Компетенция органа опеки и попечительства в вопросе совершения сделки от имени несовершеннолетнего ограничивается исключительно функциями надзора за действиями попечителя (опекуна) и не подлежит распространению на участников сделки.

Правовое положение такого «разрешения» на совершение сделки следует определить исключительно как исполнение функции защиты гражданских прав в административном порядке, которое осуществляется лишь в случаях, предусмотренных законом. Решение, принятое в административном порядке, может быть оспорено в суде (п. 2 ст. 11 ГК РФ).

Отчасти подтверждением данному обстоятельству служит возможность обжалования отказа в выдаче такого разрешения в судебном порядке, установленном ст. 255 ГПК РФ, как решения, препятствующего осуществлению гражданином его прав и свобод.

Особенности дачи разрешения органа опеки и попечительства на совершение сделок с имуществом несовершеннолетнего заключаются в следующем:

1) действующим законодательством (ст. 37 ГК РФ) не предусмотрен контроль органа опеки и попечительства за совершением сделок с имуществом несовершеннолетних;

2) практически все сделки разрешаются при условии одновременного приобретения жилого помещения с включением несовершеннолетних в число сособственников. Условие одновременности, с учетом практики работы органа по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним означает предоставление на регистрацию договоров, как на отчуждаемое жилое помещение, так и на приобретаемое. Таким образом, утрата и возникновение права собственности у несовершеннолетнего на недвижимое имущество, происходит одновременно, либо утрата права собственности по сделке отчуждения не осуществляется;

3) обязанность по защите прав детей, возлагается действующим законодательством на родителей (законных представителей) детей, а орган опеки и попечительства вмешивается только тогда, когда они действуют не в интересах своих детей. Это связано с презумпцией «добросовестности родителей» и конституционным принципом неприкосновенности частной жизни, личной и семейной тайны;

4) согласие органа опеки и попечительства является предварительным разрешением, на основании которого законные представители ребенка вправе, а не обязаны, совершать сделку. Условие приобретения несовершеннолетнему собственности также указывается для родителей (законных представителей) ребенка. Неисполнение условий данного разрешения не означает нарушения прав ребенка.

Незаконность или необоснованность решения органа опеки и попечительства о даче согласия на совершение сделки с имуществом несовершеннолетних может быть установлена только решением суда или прокуратурой. Сделка с имуществом несовершеннолетнего может быть признана незаконной также только на основании решения суда. При этом решением суда должно быть установлено, что в результате сделки нарушены имущественные права несовершеннолетних.

Также необходимо отметить, что дача согласия органа опеки и попечительства на совершение сделки с имуществом несовершеннолетнего регулируется гражданским законодательством (ст. 37 ГК РФ), которое находится в ведении только Российской Федерации (ст. 71 Конституции РФ, ст. 3 ГК РФ). Соответственно субъекты Российской Федерации и тем более органы местного самоуправления не имеют право принимать какие-либо нормативные акты по данному вопросу. Недопустимы ссылки на такие документы как Инструктивные письма, которые не являются нормативными актами и не входят в систему действующего гражданского законодательства (ст. 3 ГК РФ).

Приказом Министерства юстиции РФ от 20.07.2004 № 126 утверждена Инструкция о порядке государственной регистрации прав несовершеннолетних на недвижимое имущество и сделок с ним, которая предусматривает, что для осуществления государственной регистрации сделки с имуществом несовершеннолетнего необходимо предоставить следующие документы:

1) разрешение органа опеки и попечительства на распоряжение законными представителями имуществом лиц, не достигших четырнадцати лет (п. 1 ст. 28, п. 2 ст. 37 ГК РФ, п. 3 ст. 60 СК РФ);

2) разрешение органа опеки и попечительства на дачу законными представителями согласия несовершеннолетним в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет на распоряжение имуществом (п. 1 ст. 26, п. 2 ст. 37 ГК РФ, п. 3 ст. 60 СК РФ);

3) документ, подтверждающий право несовершеннолетнего в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет распоряжаться имуществом без согласия законных представителей в случаях, установленных статьями 21 и 27 ГК РФ (решение органа опеки и попечительства либо суда о признании несовершеннолетнего, достигшего шестнадцати лет, полностью дееспособным (эмансипированным), свидетельство о заключении брака несовершеннолетним). [38]

Согласно законодательству Российской Федерации предварительное разрешение (согласие) органа опеки и попечительства требуется, в том числе в случаях:

1) сдачи имущества подопечного внаем, в аренду, в безвозмездное пользование или в залог, по отчуждению имущества подопечного (в том числе по обмену или дарению), совершение сделок, влекущих за собой отказ от принадлежащих подопечному прав, раздел его имущества или выдел из него долей, и на совершение любых других сделок, влекущих за собой уменьшение стоимости имущества законными представителями или дачи согласия законными представителями на совершение таких сделок несовершеннолетним в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет (п. 1 ст. 21 ФЗ от 24 апреля 2008 года № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве» (далее — ФЗ об опеке и попечительстве))[39]. Как правило, такие согласия в подавляющем большинстве случаев законными представителями ребенка не берутся. При даче органом опеки и попечительства согласия на сдачу внаем имущества несовершеннолетнего родителями ставится условие открытия на имя несовершеннолетнего счета в Сберегательном банке с целью зачисления на него арендной платы, которая в данном случае является доходом несовершеннолетнего ребенка. В случае получения арендной платы родителями ребенка и ее расходованием в своих личных целях можно говорить о неосновательном обогащении (ст. 1102 ГК РФ). Однако необходимо учитывать, что имущественные права ребенка могут быть восстановлены или изначально сохранены при предоставлении ему законными представителями равноценного или эквивалентного по стоимости (возможно в денежном выражении) имущества. В данном случае мы не можем говорить о неосновательном обогащении. При этом все же необходимо учитывать кем, когда и по какой сделке данное имущество было предоставлено несовершеннолетнему.

2) дачи согласия законным представителем несовершеннолетнему в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет на отказ от права преимущественной покупки доли в праве общей собственности на имущество или отказа законных представителей несовершеннолетнего в возрасте до четырнадцати лет от указанного права (п. 1 статьи 28, п. 2 статьи 37 ГК РФ, п. 3 статьи 60 СК РФ).

Согласно ст. 9 ГК РФ отказ граждан и юридических лиц от осуществления принадлежащих им прав не влечет прекращения этих прав, за исключением случаев, предусмотренных законом.

Рассмотрение всех вопросов, связанных с отчуждением жилой площади, заключением, а также изменением всевозможных договоров, косвенно или напрямую затрагивающих законные права и интересы несовершеннолетних, проживающих в семье либо лишенных родительского попечения и помещенных в государственные учреждения любых форм собственности на полное государственное обеспечение, а также выпускников данных учреждений, следует проводить коллегиально с учетом мнения законных представителей, самих несовершеннолетних на заседаниях комиссий (советов) по охране прав детей, а также других органов, на которые органами местного самоуправления возложены функции по опеке, попечительству в отношении несовершеннолетних.

В целях более эффективной защиты жилищных прав несовершеннолетних, оставшихся без родительского попечения, вне зависимости от формы их устройства, их законные представители (опекуны, попечители, администрация соответствующего учреждения) в случае, когда несовершеннолетние остались проживать в жилом помещении одни, обязаны в трехмесячный срок с момента устройства ребенка оформить договор передачи жилого помещения в собственность ребенка (приватизировать) и в случае длительного отсутствия там несовершеннолетнего принять меры для его использования в интересах ребенка.

Продажа жилых помещений, принадлежащих несовершеннолетним, находящимся в учреждениях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, выпускников в возрасте до 18 лет либо проживающих в семьях опекунов (попечителей) не рекомендуется.[40]

При рассмотрении вопросов по отчуждению жилых помещений, принадлежащих на праве собственности, в том числе несовершеннолетним, органам опеки и попечительства рекомендуется запрашивать следующие документы:

1) запрос от нотариуса (подлинник) о разрешении совершения сделки по месту нахождения жилых помещений;

2) заявление родителей несовершеннолетнего, а в случае их отсутствия – документ, подтверждающий данный факт (свидетельство о смерти, решение суда о лишении родительских прав, решение суда о признании родителя безвестно отсутствующим и пр.);

3) заявление несовершеннолетнего, участвующего в сделке, достигшего 14 — летнего возраста;

4) заявление-согласие всех совершеннолетних лиц со всех жилых площадей, участвующих в сделке;

5) копии свидетельства о рождении ребенка (с 14 лет еще и паспорта);

6) документы, подтверждающие права собственности на все жилые помещения, участвующие в сделке (свидетельство о собственности на жилище, договор мены, купли-продажи, свидетельство о праве на наследство по закону);

7) справки БТИ о стоимости на все жилые помещения, участвующие в сделке;

8) экспликация и поэтажный план (кадастровый план) на все жилые помещения, участвующие в сделке;

9) развернутые выписки из домовых книг на все жилые помещения, участвующие в сделке (только подлинники);

10) копии финансовых лицевых счетов на все жилые помещения, участвующие в сделке (только подлинники);

11) справки о задолженности за оплату коммунальных платежей на все жилые помещения, участвующие в сделке;

12) предварительный договор купли-продажи.

В случае выдачи органом опеки и попечительства предварительного разрешения на совершение сделки по продаже жилых помещений с приобретением жилья после его продажи (с последующим приобретением) в постановляющей части постановления (распоряжения) необходимо указывать, что продажа производится с обязательным приобретением жилой площади на имя несовершеннолетнего в случае, если он теряет долю собственности или указывается, где он будет проживать в случае, если он является только членом семьи собственника.

На этом основании оформляется договор продажи жилого помещения с условием.

Копия договора предоставляется в орган опеки и попечительства.

Оформление предварительного разрешения на совершение сделки с жилыми помещениями, в которых несовершеннолетние являются собственниками, собственниками, членами семьи собственника жилого помещения, дома производится в форме постановления (распоряжения) органа местного самоуправления по месту жительства несовершеннолетних.

В случаях произвольного изменения (перерегистрации ребенка с одной жилплощади на другую) родителями несовершеннолетнего договора социального найма жилого помещения (при включении ребенка в ордер на жилое помещение), когда происходит явное ухудшение жилищных условий несовершеннолетнего, целесообразно вмешательство органа опеки и попечительства для восстановления законных прав несовершеннолетнего.[41]

В случае временного отсутствия выпускников учреждений школ-интернатов из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в предоставленных им жилых помещениях, в связи с продолжением учебы в других учебных заведениях, органы опеки и попечительства обязаны принять меры по сохранности данных жилых помещений до момента окончательного их заселения.

Конституция Российской Федерации предоставляет несовершеннолетним право на жилье, и это право необходимо должным образом охранять со стороны государства. Одним из приоритетных принципов семейного и гражданского права является защита прав несовершеннолетних, и устранение государства от защиты прав и законных интересов несовершеннолетних при совершении сделок с жилыми помещениями недопустимо, поскольку может повлечь утрату ими права пользования жильем, а самостоятельно реализовать свои жилищные права и обеспечить себя жильем в силу объективных причин они не могут. И предварительное согласие органов опеки и попечительства на совершение сделок с недвижимостью выступает проявлением контрольной функции государства за соблюдением жилищных прав несовершеннолетних.

В целях повышения эффективности защиты прав несовершеннолетних необходимо реформирование законодательства в данной сфере, а также системы органов опеки и попечительства.[42] Необходима разработка конкретных критериев и условий выдачи разрешений на совершение сделок с недвижимым имуществом с участием несовершеннолетнего. Но никогда не стоит забывать, что защита прав детей не замыкается законодательством, она гораздо шире, и поэтому важно, чтобы изменения законодательства получили развитие в работе органов опеки и попечительства.