Юрисдикции, ее место в административном процессе

Для уяснения сущности и правовой природы административной юрисдикции принципиальную роль играет ее соотношение и взаимосвязь с государственным управлением и административным процессом.

Исполнительная власть в государстве реализуется в различного рода действиях, совокупно характеризуемых как государственно-управленческая деятельность, что позволяет рассматривать ее с процессуальных позиций. Это означает, что данный вид государственной деятельности имеет процес­суальную форму, и существует тесная взаимосвязь понятия «административный процесс» с государственным управлением.

Процесс – это ход, развитие какого-либо явления, последовательная смена состояний в развитии чего-нибудь; порядок разбирательства судебных и административных дел, а также само такое дело[1]. С точки зрения совокуп­ности последовательных действий, совершаемых для достижения определен­ного результата, порядка осуществления какой-либо деятельности можно го­ворить и об административном процессе.

В административном процессе реализуются материальные и процессу­альные нормы административного права. Выполняя управленческие функ­ции, органы исполнительной власти осуществляют реализацию норм матери­ального административного права на основе определенной процедуры, про­цессуального порядка. «Если материальные нормы административного права регулируют «статические» отношения, то процессуальные административно-правовые нормы регулируют отношения «динамические», для которых осо­бое значение имеют действия субъектов»[2]. По этой причине вполне оправданно рассматривать государственное управление как административно-процессуальную деятельность.

Говоря о содержании понятий государственного управления и админи­стративного процесса, необходимо отметить, что они не являются тождест­венными. «Государственное управление – это основанная на законе, органи­зующая, юридически-властная деятельность органов исполнительной власти (аппарата государственного управления), состоящая в непосредственном руководстве социально-политическим, социально-культурным и хозяйственным строительством»[3]. Государственное управление направлено на повседневное разрешение индивидуально-конкретных дел, связанных с изданием нормативных и индивидуальных актов, вопросов призыва на военную службу, решением жилищных проблем, приемом на работу, рассмотрением жалоб граждан и т. д.

Содержание государственного управления достаточно наглядно иллю­стрируется функциями, возложенными на органы исполнительной власти в процессе его осуществления. Данные функции подразделяются на основные (общие и специальные) и вспомогательные (обеспечивающие). К общим функциям относятся: планирование (разработка программы действий), про­гнозирование (научное представление изменений в развитии каких-либо яв­лений или процессов на основе объективных данных и достижений науки), организация (формирование системы управления, упорядочение управленче­ских отношений между субъектами и объектами управления), распоряди­тельство (оперативное регулирование управленческих отношений – дача ди­ректив, указаний, предписаний и т. д.), контроль (изучение и оценка соответ­ствия фактического состояния объекта управления заданному состоянию).

Специальные функции управления отражают специфические особенности объекта и, соответственно, управляющего воздействия на него. Они дополняют общие функции, где таковых недостаточно. К их числу можно от­нести, например, надзорно-контрольные функции (специализированный кон­троль государственной автомобильной инспекции, санитарно-эпидемиологический надзор, надзор за ядерной и радиационной безопасно­стью и др.).

Вспомогательные (обеспечивающие) функции предназначены для об­служивания процесса управления в рамках общих и специальных функций. К их числу относятся: кадровая, материально-технического обеспечения, фи­нансирования и др.

Приведенный перечень функций государственного управления позво­ляет заключить, что не все действия исполнительно-распорядительных орга­нов государственной власти связаны с деятельностью, требующей правовой формы реализации (правовая форма государственно-управленческой дея­тельности), а лишь определенная их часть. А это значит, что административ­ный процесс – понятие более узкое, чем государственное управление. Он представляет собой часть государственного управления, разновидность управленческой деятельности и направлен на достижение определенного правового результата.

Так, следует отметить, что в числе форм государственно-управленческой деятельности называют: издание нормативных актов, издание индивидуальных (административных) актов, заключение договоров, осуще­ствление организационных (организационно-технических) действий, выпол­нение материально-технических операций[4]. При этом не все они являются правовыми: такая форма, как совершение организационных действий, может быть как правовой, так и неправовой.

Таким образом, административный процесс нельзя рассматривать как совокупность всех управленческих действий, совершаемых исполнительными органами в ходе реализации возложенных на них задач и функций, юридических обязанностей. Речь идет лишь о деятельности, требующей правовой формы реализации. Однако действующее административ­ное законодательство в условиях отсутствия Административно-процессуального кодекса РФ не позволяет вести речь о полной регламента­ции всех управленческих действий. Видимо, такой необходимости и нет, по­скольку отдельные управленческие действия, в частности организационного характера, не всегда нуждаются в таковой регламентации, поскольку, как уже отмечено, могут быть как правовыми, так и неправовыми (например, отдель­ные вопросы делопроизводства, работы со служебной документацией, подго­товки материалов для принятия решений, подбора и расстановки кадров, планирования работы, организации материально-технического обеспечения и т. п.).

В настоящее время многие актуальные проблемы административного процесса не решены в полной мере и находятся в стадии научной разработки. Существуют различные точки зрения ученых-административистов на поня­тие административного процесса, связанные в основном с различными подходами к его содержанию. Как было уже отмечено, органы исполнительной власти, выполняя управленческие функции, осуществляют реализацию норм материального административного права на основе определенного процессу­ального порядка. Исходя из этого деятельность указанных органов по реализации материальных административно-правовых норм можно рассматривать в качестве административного процесса. В подобном понимании процесс предназначен для того, чтобы обеспечить применение указанных правовых норм в сфере государственного управления в целях достижения юридических результатов (последствий), предпо­лагаемых диспозицией нормы, т. е. соответствующих правил должного пове­дения. Но процесс правоприменения не сводится лишь к обеспечению со­блюдения соответствующих правил поведения. На долю субъектов исполнительной власти приходится и реализация санкций материальных администра­тивно-правовых норм[5].

Решение задач государственного управления осуществляется прежде всего в процессе правоприменительной деятельности. Правоприменение в сфере государственного управления обусловлено как обстоятельствами пози­тивного характера, связанными с осуществлением регулятивной деятельно­сти, так и негативными обстоятельствами, создающими угрозу нарушения общественных отношений. Устранение негативных обстоятельств осуществ­ляется в процессе правоохранительной деятельности государства, составной частью которой и является юрисдикция, в том числе административная. В за­висимости от видов правонарушений существуют различные юрисдикционные способы защиты общественных отношений. С учетом этого различают уголовную, административную, дисциплинарную и другие виды юрисдик­ции.

Вышеуказанные положения, касающиеся содержания административного процесса, в сущности и служат основой для рассмотрения различных то­чек зрения ученых на данное понятие.

Сторонники узкого понимания административного процесса[6] трактуют его как юрисдикционную деятельность органов государственного управления и других субъектов, наделенных властными полномочиями в этой области, т. е. как деятельность по разрешению споров, возникающих ме­жду сторонами административного правоотношения, не находящимися меж­ду собой в отношениях служебного подчинения, а также по применению мер административного принуждения. Иными словами, административный про­цесс понимается как часть государственного управления, включающая разрешение правовых споров, применение мер административного принуждения. Позиция ученых, придерживающихся узкого подхода к понятию админист­ративного процесса или его узкого толкования, получила в литературе назва­ние "юрисдикционной" трактовки или концепции.

В то же время другие ученые[7] (Г. И. Петров, Д. Н. Бахрах, В. Д. Сорокин и др.) вкладывают в понятие административного процесса более широкое содержание, представляя его как форму реализации материальных административно-правовых норм и процесс их осуществления. Они рассмат­ривают административный процесс как регламентированную администра­тивно-процессуальными нормами деятельность исполнительно-распорядительных органов государственной власти, направленную на реше­ние конкретных управленческих дел с помощью предоставленных им вла­стных полномочий. При этом под конкретными управленческими делами понимается не только правоприменение (назначение сотрудника на долж­ность, наложение административного наказания и т. п.), но и принятие нор­мативных актов (постановлений, приказов и др.), т. е. нормотворческая дея­тельность. Таким образом, административный процесс представляет собой исполнительно-распорядительную деятельность в сфере государственного управления, в которую включается нормотворческая деятельность и приме­нение мер административного принуждения[8]. Следует отметить, что данная точка зрения широкой трактовки административного процесса преобладает в юридической литературе[9] и, по нашему мнению, является наиболее приемле­мой.

Рассмотренные подходы к понятию административного процесса, по существу, определяют в нем место административной юрисдикции, посколь­ку узкий подход к понятию административного процесса трактует процессу­альную деятельность органов государственного управления как юрисдикционную, взяв за основу осуществление правоприменительной, правоохрани­тельной функции.

Представляется важным более четко определить место юрисдикции в правоприменительной деятельности. В целом правоприменительная деятель­ность носит творческий, организующий характер, поскольку властные дейст­вия органов государственного управления направлены на организацию обще­ственных отношений, реализацию субъективных прав граждан (прием на ра­боту, назначение пенсии и т. д.). Но существует и правоохранительная деятельность, когда осуществляется охрана уре­гулированных юридическими нормами общественных отношений в сфере административной деятельности, обеспечивается защита законных интересов граждан, государственных органов, предприятий, учреждений, общественных организаций. Данный результат достигается различными методами, в том числе с применением мер государственного принуждения в отношении лиц, не выполняющих административно-правовые и иные юридические обя­занности. Составными частями правоохранительной деятельности являются: надзорно-контрольная деятельность; деятельность по обеспечению исполне­ния норм права (правообеспечение); деятельность по разбирательству пра­вовых споров и дел о правонарушениях; деятельность по исполнению (реа­лизации) государственного принуждения². Посредством правоохранительной деятельности осуществляется охрана урегулированных юридическими нор­мами общественных отношений. Одно из центральных мест в правоохрани­тельной деятельности занимает выполнение задач по обеспечению правопо­рядка и законности, защите прав и свобод человека, охране прав и законных интересов государственных и негосударственных организаций, трудовых коллективов, борьбе с преступлениями и иными правонарушениями. При этом следует отметить разнообразие правоохранительных органов, осуще­ствляющих различными формами и методами деятельность по борьбе с пра­вонарушениями (органы внутренних дел, суда, прокуратуры, юстиции). По этим основаниям выделяются надзор, юрисдикция, исполнительное произ­водство и др., что позволяет говорить о юрисдикции как об одном из видов правоохранительной деятельности.

Таким образом, в борьбе с различного рода противоправными проявле­ниями исключительная роль принадлежит компетентным государственным органам, наделенным для выполнения данной задачи соответствующими полномочиями. Данные органы осуществляют действия, совокупность которых и образует правоохранительную деятель­ность. В случае совершения правонарушений или оспаривания предостав­ленного субъекту права, государство использует механизм государственного принуждения – применение соответствующих санкций к правонарушителю. Данные средства правового регулирования применяются лишь на основании решения, вынесенного компетентным органом по делу о правонарушении (правовом споре). Таким образом, понятие правоохранительной деятельности является достаточно широким, однако следует признать, что ее центральным звеном является рассмотрение дела о правонарушении, о правовом споре и принятие решения по нему, что и составляет сущность административной юрисдикции.

В целом под юрисдикцией (от лат. jurisdictio – суд, судопроизводство) понимается правомочие производить суд, решать правовые вопросы[10], круг полномочий судебного или административного органа по правовой оценке конкретных фактов, в том числе по разрешению споров и применению пре­дусмотренных законом санкций[11].

С юрисдикционной деятельностью связывают чаще всего правосудие, а также деятельность государственных органов (должностных лиц) и некото­рых общественных органов по разрешению индивидуальных дел в случае возникновения правовых споров. В таком подходе говорят об уголовно-правовой, гражданско-правовой, дисциплинарной, административной и дру­гих видах юрисдикции. Юрисдикция как государственно-властная деятель­ность полномочного органа (органа управления, органа правосудия) состоит в применении закона к юридическим конфликтам и принятии по ним право­вых индивидуальных актов. Таким образом, понятие "юрисдикция", в том числе административная, связывается с осуществлением конкретной госу­дарственной деятельности по защите общественных отношений путем раз­решения различных правовых конфликтов.

Характеризуя сущность ад­министративной юрисдикции, можно отметить, что она представляет собой разновидность правоприменительной и правоохранительной деятельности. Под правоприменением, как известно, понимается деятельность компетент­ных органов либо лиц соответствующих должностных категорий по приня­тию государственно-властного решения по конкретному факту в соответст­вии с правовой нормой[12].

Поскольку юрисдикция является деятельностью правоприменительной, то в процессе ее осуществления юрисдикционные органы не создают право­вых норм, а применяют таковые к конкретным фактам, издают по результа­там рассмотрения дел юрисдикционные акты. Отличительной особенностью данных актов является то, что посредством их реализуется принудительное воздействие права на участников общественных отношений.

Производство по делам о применении принудительных мер в сфере го­сударственного управления является одним из видов производств в рамках административного процесса. Но меры административного принуждения включают не только меры административного наказания, но и меры админи­стративного пресечения, административно-предупредительные меры. Каж­дый вид административного принуждения применяется в специальном по­рядке и различными органами, правомочными осуществлять административ­ную юрисдикцию. Исходя из анализа особенностей производства по делам о приме­нении принудительных мер в сфере государственного управления, можно выделить такие его виды[13]:

- производство по делам об административных правонарушениях;

- производство по делам, связанным с осуществлением контрольно-надзорной деятельности и применением при этом мер предуп­редительного характера;

- производство по делам о возмещении в административном порядке причиненного материального ущерба (о привлечении к материальной ответ­ственности);

- производство по делам о дисциплинарных проступках и др. Пред­ставляется целесообразным в рассматриваемый вид производства по делам о применении принудительных мер в сфере государственного управления включить и производство о применении мер административно-
процессуального обеспечения.

В юридической литературе присутствуют и иные классификации административно-юрисдикционных производств. Так, И. В. Панова выделяет следующие их виды:

- исполнительное производство (деятельность по исполнению актов о применении мер принуждения);

- административно-процессуальное производство (деятельность по применению мер административно-процессуального обеспечения, не являющихся мерами ответственности);

- дисциплинарное производство;

- производство по жалобам;

- производство по делам об административных правонарушениях[14].

Применительно к административной юрисдикции речь идет не просто о применении вышеперечисленных групп принудительных мер при разреше­нии правовых конфликтов, а лишь одной из их групп, связанных с наложени­ем административных наказаний. С учетом этого в специальной литературе административная юрисдикция рассматривается более узко применительно к делам об административных правонарушениях, в связи с чем ее называют в отдельных случаях административно-наказательной[15] (или карательной), поскольку она непосредственно связана с вопросами применения наказания в отношении правонарушителя в процессе разрешения правового конфликта.

Административная юрисдикция – это деятельность органов государственного управления и их должностных лиц по разрешению индивидуальных админи­стративных дел и применению соответствующих санкций в административ­ном порядке.[16]

Итак, содержанием административной юрисдикции является дея­тельность государственных органов (должностных лиц) по разрешению индивидуальных дел в случае возникновения правовых споров и, наконец, при­менению юридических санкций. Определяющее правовое значение в различ­ных видах административных производств имеет стадия рассмотрения адми­нистративного дела и принятие по нему обоснованного решения. Примени­тельно к делам о правовых спорах и административных правонарушениях эта деятельность именуется административной юрисдикцией. Иными словами, содержанием административной юрисдикции является рассмотрение и раз­решение дел об административных проступках.

Сказанное позволяет определить административную юрисдикцию как вид правоохранительной деятельности органов государственного управле­ния и других компетентных органов, охватывающий рассмотрение дел об административных правонарушениях и принятие решения по ним в установ­ленных законом формах и порядке[17].

На основании вышеизложенного можно выделить основные признаки, характеризующие юрисдикционную деятельность: наличие правового спора; состязательная процедура разрешения дела; издание юрисдикционного акта в установленной законом форме[18].

Наличие правового спора – обязательный признак юрисдикции, которая является подзаконной, правоохранительной деятельностью. Юрисдикция воз­никает лишь в тех случаях, когда необходимо решить спор о праве, о нару­шении правовых предписаний. Юрисдикционное вмешательство не требует­ся, пока не возникают правовые конфликты.

Порядок рассмотрения и разрешения дел органами административной юрисдикции осуществляется в строгом соответствии с процессуальными нормами. В целях доказывания и установления фактических обстоятельств дела, органу (должностному лицу), рассматривающему дело, предоставлены соответствующие властные полномочия, а лицу, привлекаемому к админист­ративной ответственности, предоставлены определенные права в плане защиты своих интересов: знакомиться с материалами дела, представлять доказательства, заявлять ходатайства, поль­зоваться юридической помощью адвоката, обжаловать постановление по де­лу. В данном положении и проявляется состязательность юрисдикционного процесса.

Юрисдикция как государственно-властная деятельность состоит из при­менения закона к юридическим конфликтам и принятия по ним правовых ак­тов, т. е. с точки зрения форм осуществления государственного управления является деятельностью правоприменительной. Юрисдикционные органы не создают в своей деятельности правовых норм, а применяют таковые к кон­кретным фактам. Издание юрисдикционного акта является обязательным признаком данной деятельности. Орган административной юрисдикции по результатам рассмотрения дела обязан вынести решение, ко­торое, однако, не всегда связано с применением мер государственного при­нуждения (например, постановление о наложении административного наказания). В отдельных случаях рассмотрение правовых споров в рамках юрис­дикционного процесса завершается принятием решения, не связанного с применением правовых санкций (например, постановление о прекращении дела производством при отсутствии состава административного правонару­шения).

Таким образом, юрисдикцию как самостоятельный вид государс­твенной, подзаконной, правоприменительной, правоохранительной деятель­ности характеризуют три вышеназванных признака, которые лишь в сово­купности составляют юрисдикционную деятельность[19].

Вышеизложенное позволяет выделить следующие характерные для ад­министративной юрисдикции черты:

- она является составной частью административного процесса и госу­дарственного управления в целом, а также представляет собой разновидность правоохранительной и правоприменительной деятельности;

- непременным условием ее возникновения является наличие правового спора (конфликта);

- предметом рассмотрения и разрешения в рамках административной юрисдикции являются дела об административных правонарушениях;

- в процессе юрисдикционной деятельности применяются различные принудительные меры, в том числе связанные с наложением административных наказаний;

- порядок рассмотрения и разрешения дел органами административной юрисдикции осуществляется в строгом соответствии с процессуальными нормами;

- по результатам рассмотрения дел органами административной юрис­дикции издается юрисдикционный акт, являющийся подзаконным.