Раздел 9. Развитие банковского законодательства России в 1990-1995 годах

Становление суверенной российской государственности и реформы по рыночному образцу оказали значительное влияние на модернизацию практически всех отраслей права. Для примера проследим данный процесс на основе банковского законодательства, как одного из тех, что подверглись коренной переработке, и достаточно типичного в этом плане. Для того, чтобы приблизить структуру банковской системы России к аналогичным структурам западных государств, а также в связи с изменением экономического и политического статуса России в составе СССР в декабре 1990 г. был принят закон “О Центральном Банке РСФСР (Банке России)”, согласно которому главным банком РСФСР, независимым от исполнительных и распорядительных органов государственной власти, признавался Банк России. Основными задачами банка являлись: регулирование денежного обращения, обеспечение устойчивости рубля, проведение единой федеральной кредитно-денежной политики, надзор за деятельностью коммерческих банков, осуществление внешнеэкономических операций. Согласно закону, Банк России признавался экономически самостоятельным учреждением, но обязывался предоставлять ежегодный отчет Верховному Совету РСФСР и публиковать в открытой печати ежемесячный и годовой баланс. Данные положения закона, связанные с контролем деятельности центрального банка со стороны представительной власти, соответствовали мировой юридической практике, как и статья о том, что Банк России осуществляет денежно-кредитное регулирование экономики РСФСР путем определения норм обязательных резервов и учетных ставок по кредитам. Вместе с тем, признавая за Банком России обязанность осуществлять ведущую роль в управлении банковской системой страны, закон оставлял текущие вопросы коммерческой деятельности на усмотрение самих банков.

Одновременно с данным законом был принят еще один закон - “О банках и банковской деятельности в РСФСР”. Принципиально новым для отечественной юридической практики стало положение о том. что банки образуются на основе любой формы собственности, предусмотренной законодательством РСФСР, и осуществляют свою деятельность на коммерческой основе. В законе определялись допустимые виды банковских операций и сделок, порядок лицензирования банковской деятельности, отношения между банками, другие вопросы регулирования финансовой системы.

Принятие новых законов о банковской деятельности настолько изменяло финансовую систему страны, что это потребовало внесения изменений в действовавшую Конституцию РСФСР, о чем говорилось в постановлении Верховного Совета РСФСР от 2 декабря 1990 г.

В июне 1991 г. Президиум Верховного Совета РСФСР утвердил Устав Центрального Банка, который соответствовал действовавшему законодательству и подробно регламентировал деятельность Банка России.

После распада СССР в системе государственного управления России произошел ряд кардинальных изменений, закрепленных принятой в декабре 1993 г. Конституцией Российской Федерации. Статья 75 Конституции основной функцией Центрального Банка РФ, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти, признавала защиту и обеспечение устойчивости рубля. Также за Центральным Банком Конституция закрепила исключительное право на осуществление денежной эмиссии.

Принятие Конституции потребовало приведения в соответствие с ней всех действующих законодательных актов. В декабре 1993 г. последовал соответствующий указ Президента Российской Федерации. В приложении к указу два пункта относились к банковскому законодательству и признавали недействующими те статьи законов о банковской деятельности и Банке России, а также Устава Банка России, в которых упоминалось о полномочиях не существовавшего больше органа власти - Верховного Совета РСФСР.

В 1994 г. стала очевидной неэффективность финансовой политики правительства в условиях спада производства. В связи с этим 10 июня 1994 г. был подписан Указ Президента РФ “О совершенствовании работы банковской системы Российской Федерации”. В этом указе в целях сдерживания инфляции и повышения эффективности работы банковской системы Центробанку было рекомендовано усилить надзор за деятельностью коммерческих банков и кредитных учреждений, обеспечив проведение их комплексных проверок не реже чем один раз в два года. В указе признавалось целесообразным установить взаимное представительство Правительства РФ и Центрального Банка в целях осуществления согласованных мер по реализации кредитно-денежной политики. Особо следует отметить п.5 указа, в котором говорится о недопустимости принятия органами государственной власти субъектов федерации законодательных актов и осуществления действий, нарушающих единство системы Центрального Банка. При этом подчеркнуто, что Центральный Банк является федеральным банком и регулирование его деятельности относится исключительно к компетенции федеральных органов государственной власти. Это соответствует с.114 Конституции РФ, где записано, что правительство обеспечивает проведение по всей территории России единой финансовой, кредитной и денежной политики.

В апреле 1995 г. был принят еще один закон, касавшийся данного предмета. Формально речь шла о внесении изменений и дополнений в закон “О Центральном Банке РСФСР”, но фактически это был новый закон, значительно содержательнее прежнего.

В новой редакции закона более четко формулировались основные цели деятельности Банка России и его функции. В первой главе отмечалось, уставный капитал и другие имущество Банка является федеральной собственностью, а сам Банк подотчетен Государственной Думе. Вместе с тем, закон установил, что Банк России в пределах своих полномочий независим в своей деятельности. Федеральные органы государственной власти, органы власти субъектов федерации и органы местного самоуправления не имеют права вмешиваться в деятельность Центробанка по реализации его законодательно закрепленных функций. В случае такого вмешательства Банк информирует об этом Государственную Думу и президента, а также может обратиться с иском в суд.

Большое количество статей закона устанавливает порядок сотрудничества Банка России с правительством, которые совместно проводят финансово-кредитную политику и информируют друг друга о предполагаемых действиях.

Значительно увеличено количество статей, посвященных банковскому регулированию и надзору. В законе отмечается, что Банк России осуществляет постоянный надзор за соблюдением кредитными организациями банковского законодательства с целью поддержания стабильности банковской системы, защиты интересов вкладчиков и кредиторов. Для этого Банк наделяется правом запрашивать и получать у кредитных организаций и федеральных органов исполнительной власти соответствующую информацию. Он может устанавливать для действующих кредитных организаций обязательные нормативы, в том числе максимальные размеры рисков, кредитов, гарантий и минимальный размер собственных средств. Банк России наделили правом в некоторых случаях взыскивать с кредитных организаций штраф, требовать замены руководителей, вводить запрет на осуществление банковских операций.

В результате принятия данного закона в России окончательно сложилась двухуровневая банковская система, первый уровень которой образован Центробанком, а второй - коммерческими банками. Центральный банк стал главным органом регулирования и надзора над банковской деятельностью. Предметом регулирования стало соблюдение коммерческими банками соответствующего законодательства, важнейшим средством воздействия на коммерческие банки законодательство объявило экономические нормативы.